以三个转变为突破口创新园区体制机制改革

● 林 冠

以三个转变为突破口创新园区体制机制改革

● 林 冠

工业园区是工业发展的重要载体。近年来，广西自治区贺州市全力推进工业园区建设，入园企业不断增多，产业结构不断优化，经济总量不断壮大，发展质量不断提升。2016年，工业园区实现规模以上工业总产值 430亿元，同比增长14.99%，占全市规模以上工业总产值的89%。但同时，贺州市工业（产业）园区仍不同程度地存在体制不顺、机制不活、服务不优、动力不强等问题，在经济总量、产业结构、企业规模、发展质量、发展后劲上相对滞后，迫切需要加大改革力度，破除体制机制障碍，激发园区发展活力。

目前，贺州市市管的工业（产业）园区共9个。为进一步加快产业发展，实现工业转型升级，2017年6月，以人事管理、编制管理、薪酬管理的转变为突破口，在旺高工业区、生态产业园区、华润循环经济产业示范区、粤桂县域经济产业合作示范区4个园区进行干部人事制度改革试点，旨在探索建立一套适应新形势下园区发展需要的干部人事管理制度。

一、人事管理：由身份管理向岗位管理转变

2014年，贺州市开始探索适合本地实际的园区管理体制，将工业园区管委会作为政府派出机构设置。由于贺州是新设地级市，机构编制总量偏少，在这一背景下，工业园区管委会统一使用全额拨款事业编制。随着工业园区工业化、城镇化的不断发展，原有的体制缺陷逐渐暴露出一些问题。比如，人才瓶颈问题突出，引进专业技术人才和高层次人才难，体制内人员无法合理流动、而体制外的优秀人员又难以进入，使园区的人事管理似一潭死水。为破解这一难题，贺州市创新园区人事管理体制，推行全员聘用制。全员聘用制的主要目标就是打破干部的身份壁垒，以岗位需求为导向，实现人才的合理流动和科学使用。这一改革实现了人事管理由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。在改革中，主要把握了如下三个要点。

一是全面实行岗位聘任（用）制。2017年6月1日，出台了《贺州市人民政府办公室关于印发贺州市工业园区竞聘上岗暂行办法的通知》（贺政办发〔2017〕60号），明确园区管理机构去行政化，破除身份、级别界限，全面推行岗位管理，实行按岗定职、分类管理的岗位管理制度。改革后，各园区可以根据市场化需求自主设立内设机构和岗位数，所有参加园区竞聘上岗的人员（包括市委管理的干部在内）可以根据自己的实绩情况选择岗位参加竞聘上岗。竞聘成功后，一律实行聘任（用）制。同时，明确人员聘用必须建立在岗位需要之上，当其不能胜任岗位时，应及时调整岗位。对于聘用的在编在职人员，实行干部的编内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离的“双轨运行”模式。通过改革，不断优化园区的人力资源配置，做到人岗相宜、人尽其才、才尽其用。

二是扩大公开竞聘上岗的范围。目前，试点的4个工业（产业）园区现有的干部队伍中懂投融资、项目建设的专业性干部非常紧缺，在部分园区管委会的管理人员中，有近75%的在编在职人员为非专业人员，引进各类优秀专业人才迫在眉睫。贺州市在推进试点中，明确除了园区在编在岗的人员外，全市范围内的在编在职的机关事业单位人员、企业单位人员以及符合公开竞聘条件的其他社会人员均可以参加竞聘，同时，部分决策岗位和技术管理岗位还面向全区公开招聘。据统计，贺州市4个试点园区共设置公开竞聘岗位112个，其中中层正职岗位31个；中层副职岗位23个，工作人员岗位58个。全区内外共有1067人报名参加公开竞聘上岗。通过改革，畅通了各类人才交流的渠道，把优秀人才从部门单位、高校企业、社会各界中集聚，变“体内循环”为“内外循环”，变“内部竞争”为“开放竞争”，真正体现公平、公正、公开的用人导向。

三是统筹安排园区落聘人员。推行全员聘用制，实行公开竞聘上岗，必然有一部分园区原有人员落聘下岗，如何妥善安置这些落聘人员是摆在园区干部人事制度改革面前的一个难点问题。贺州市在园区体制改革中，创新方式方法，统筹安排好园区落聘人员的去处。比如，对园区原有在编在职人员在竞聘上岗中落聘或不参加竞聘上岗的，首先考虑安排在园区的辅助执行岗位，由园区管委会按最低辅助执行岗位安排工资，其次考虑由组织安排到相应的机关企事业单位，执行原来的工资制度。对园区各个岗位竞聘成功的新聘人员设试用期1年，试用期内考核不合格的，由园区管委会按照人岗相宜的原则对其岗位进行适当调整，2年内经考核不胜任岗位的，给予解聘。

二、编制管理：由实名管理向备案管理转变

贺州市工业园区管委会一直实行实名制管理。但在控编减编及编制资源紧缺的大背景下，这种“一个萝卜一个坑”的管理模式，在一定程度上阻碍了园区的发展、转型和升级。

一是探索实行编制备案制管理。2017年4月，中央编办、财政部共同印发了《关于中央和国家机关所属事业单位机构编制备案试点办法》，进一步明确了备案制管理的目标、内容、要求，为推进备案制管理提供了遵循。目前，贺州市行政编制紧缺，事业编制存量少，在推进园区管理体制改革中，贺州市试行编制备案制管理，由机构编制部门实行编制配备总额控制，允许园区根据工作需要，在总额范围内确定报备员额。机构编制部门则动态管理各园区的编制数和员额数。通过探索园区编制备案制管理，扩大园区编制管理自主权，确保其在人才培养、引进和使用中的主导作用。

二是合理核定园区岗位员额。目前，贺州市先行试点的4个工业（产业）园区，均是市政府的派出机构，管委会统一使用事业编制，核定的编制数适应不了园区发展的需要。为了保障各大园区持续健康发展，各园区根据实际需要，按照改革前编制的1∶1比例设置岗位员额，园区岗位员额不能突破各园区“三定”规定核定的人员编制数的两倍。也就是说，改革后，各园区可以以机构编制部门核定的人员编制数为依据，自行确定本园区的岗位总量和结构比例，但岗位员额不能突破人员编制数的两倍。

三是科学确定园区控编底线。改革后，贺州市明确各园区面向全市机关事业单位在编在职人员招聘的岗位员额不能突破各园区现有的空编数。也就是说，各园区要将现有已使用的编制及空编全部封存，并按照空编数进行招聘。同时，机关事业单位在编在职人员竞聘到工业园区岗位的，要办理出编手续，并按园区编制性质实行身份（编制）封存，在其任聘（用）期间，实行人事档案虚拟管理，级别、工资福利、专业技术职称按规定年限正常晋升调整并记录进档，工龄连续计算，保留原编制、身份、级别不变，在办理调动、退休等手续时，按档案身份办理相关手续；进入平台公司工作的，则身份脱钩，实行企业化管理。

三、薪酬管理：由固定薪资向绩效薪酬转变

针对人才缺乏这个痛点问题，贺州市加快推进工业园区薪酬管理与绩效考核机制改革。在坚持效率优先、兼顾公平的原则下，打破级别年资限制，实行按岗定薪、按职定薪、岗变薪变、职变薪变的薪酬管理体制，以及按绩效高低、贡献大小、业绩多少发放薪酬的收入分配制度，让高薪酬向实绩突出的优秀人才和关键岗位倾斜，以此吸引区内外各类优秀人才在产业园区集聚，让有才华的人有位置，有能力的人领高薪，充分调动园区干部队伍干事创业的积极性。

一是优化薪酬管理导向，合理确定园区岗位薪酬。在推进园区改革试点时，强调薪酬待遇设置要体现合法化原则，根据岗位、责任大小、贡献大小来设置各个岗位的薪酬，经考核业绩优秀的，薪酬总收入可达贺州市本级在编在职同等级别人员工资收入的3倍。比如，决策岗一级（园区主任、专职党工委书记，相当于正处级）年平均收入可达24万元左右，最低的执行岗三级（相当于办事员）年平均收入也达到6万元左右。同时，明确薪酬总收入由岗位基本工资、岗位工资、绩效工资组成。其中，岗位基本工资按照市干部职工现行的工资收入标准执行。公务员、参公人员、事业编制人员在聘用期间，岗位基本工资按现行国家工资政策规定的标准执行；劳动合同聘用人员在聘用期间，岗位基本工资由各工业园区参照市机关事业单位聘用人员的工资标准研究制定。并按照国家政策落实“五险一金”等职业保障，这让园区干部职工的薪资有了“托底”，免除了其干事创业的后顾之忧。此外，还明确绩效工资应与园区主要经济指标增长幅度、完成市委市政府下达的目标任务挂钩，上下浮动，平均应占薪酬总收入（含税工资）的50%左右。通过这种高薪优待的措施吸引各类优秀人才，激励其到各大园区干事创业，确保人才招得到、用得好、留得住。

二是强化绩效考核机制，充分利用考评结果。贺州市印发了《贺州市工业园区绩效考评实施细则（试行）》，推行重实绩、分权重的全员绩效考评制度，建立正确的导向机制和客观的评价机制，使考核结果与岗位工资、绩效工资紧密挂钩，实现干部绩效考核由“主观评价”向“量化考评”转变。同时，明确除了岗位基本工资按月发放外，岗位工资和绩效工资则按照各园区管委会设定的具体岗位职责、目标任务、德能勤绩廉等指标进行量化考评，考评结果合格（达85分）以上方可享受岗位工资待遇；达90分（含）以上方可享受绩效工资待遇。同时，还将绩效考评结果作为评价园区管理的重要依据，与干部职工考核、选拔任用、职务升降、辞职辞退、奖励惩戒等结合起来，不断加强干部队伍建设，提高管理服务水平。对于园区工作绩效差，在年度绩效考核中低于85分的，责成园区管委会限期整改，连续两年绩效考核低于85分的，按干部管理权限，对工业园区领导班子进行诫勉谈话，视情况进行职务调整或免职。同时，明确各园区管委会应根据干部管理权限对相关工作人员进行问责，激活园区发展活力。

（作者系贺州市市长、市编委主任）