社会保险：覆盖面大了，转接更顺了

■文／褚福灵

社会保险：覆盖面大了，转接更顺了

■文／褚福灵

社会保险是劳动者的法定权益，是防范和化解年老、疾病等风险的重要制度。依法扩大社会保险覆盖面，实现跨统筹地区、跨制度的社会保险关系顺畅转接，确保对社会保险参保人“记录一生、服务一生、保障一生”，不仅是十八大报告提出的任务要求，也是深化社会保险改革的目标追求。5年来，我国社会保障事业取得巨大成就，其中一个关键指标就是社会保险覆盖面显著扩大，更加接近“全覆盖”的目标。

社保“全覆盖”进行时

按照中央全面深化改革的总体部署，为加快推进社会保险全覆盖，实现建立更加公平可持续的社会保障制度的目标，人社部决定于2014年起在全国范围内逐步实施“全民参保登记计划”，各项社会保险覆盖范围不断扩大。

截至2016年底，我国职工基本养老保险制度覆盖各类职工3.8亿人，城乡居民基本养老保险制度覆盖城乡居民约5亿人。两类养老保险制度共覆盖8.8亿人，按16岁以上人口10亿人估计，养老保险覆盖率在85%以上，比2012年76%的城乡基本养老保险覆盖率显著提高（提高了9%），基本做到了“应保尽保”。

截至2016年底，我国职工基本医疗保险制度覆盖各类职工2.9亿人，城乡居民基本医疗保险制度覆盖城乡居民10.4亿人。两类医疗保险制度覆盖13.3亿人，医疗保险覆盖率在95%以上，基本实现了全民参保。失业保险、工伤保险和生育保险的覆盖面也不断扩大，2016年末全国参加失业保险人员为1.81亿人，参加工伤保险为2.19亿人，参加生育保险为1.85亿人，分别比2012年末增加2864万人、2879万人、3022万人。

5年来，我国在扩大社会保障覆盖面工作中的卓越成就得到国际社会的认可，2016年11月，国际社会保障协会在第32届巴拿马全球大会上，将“社会保障杰出成就奖”（2014—2016）授予中华人民共和国政府。

社保关系转接路更宽

为切实保障参加城镇企业职工基本养老保险人员（含农民工）的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动，保证参保人员跨省流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续，2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）出台。十八大之后，我国基本养老保险关系转移接续政策及时跟进。

2014年人力资源社会保障部、财政部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号），解决了城镇职工与城乡居民两大制度的衔接问题，以确保农民工跨制度就业时养老保险权益能顺畅衔接。

2016年人力资源社会保障部印发《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规〔2016〕5号），进一步贯彻落实国办发〔2009〕66号文件，解决城镇企业职工跨省流动就业时养老保险关系转移接续中存在的操作性问题。

2017年人力资源社会保障部、财政部印发《关于机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续有关问题的通知》（人社部规〔2017〕1号），解决了职工在机关事业和企业之间流动就业时基本养老保险和补充养老保险关系的转移接续问题。

通过以上制度建设，我国基本形成了跨制度、跨地区转移接续基本养老保险关系的政策体系。同时，基本医疗保险关系转移接续政策更加完善。

为进一步保障流动就业人员基本医疗保险权益，2015年人力资源社会保障部、国家发展和改革委、财政部、国家卫计委以人社部发〔2015〕80号印发《关于做好进城落户农民工参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》，明确了进城落户农民工参保政策、规范了基本医疗保险关系转移接续手续、保障了医疗保险关系转移接续中当事人的权益、明确了经办服务机构和相关主体的责任。为切实贯彻落实该《办法》，2016年又印发了《流动就业人员基本医疗保险关系转移接续业务经办规程》（人社厅发〔2016〕94号），进一步完善了转移接续经办管理服务的有关规定。

同时，为方便患者异地就医，异地就医住院费用直接结算工作不断推进。2016年12月，人力资源社会保障部发布了《关于做好基本医疗保险跨省异地就医住院医疗费用直接结算工作的通知》（人社部发〔2016〕120号），明确了异地就医的目标任务、工作原则、异地就医结算流程和管理服务标准等，为推进该项工作的顺利开展提供了政策基础。

在过去的5年，以养老保险和医疗保险为代表的社会保险关系转移接续工作持续推进，2016年全国办理基本养老保险关系跨省转移接续200万人次，较2012年增加85.3万人次，增长74.4%；2012年以来累计办理860万人次，转移资金达到1717亿元。截至2016年底，全国累计办理城乡养老保险制度衔接55万人次，转移资金23.5亿元；累计转接退役军人养老保险关系219万人。2016年全国基本医疗保险关系跨统筹地区转移接续190万人次，较2012年增加100万人次，累计转续797万人次，转移资金达到21.3亿元。

期待“一卡通”时时转接

5年来，我国社会保障事业取得巨大成就，但由于地区发展不平衡、制度建设不够规范统一等，在社会保险覆盖面与社会保险关系转移接续方面也面临问题与挑战，需要采取措施加以应对。

中断社会保险缴费现象仍存在。根据《中国社会保险年度发展报告2015》，2014年城镇职工养老保险中，企业部门缴费人员占参保职工人数的比重为80.3%。这意味着，每5个参保职工中约有1人没缴费，存在中断缴费情况。同时，企业部门缴费人员占参保职工人数的比重连续7年下降，由2009年缴费人员占参保人员的比重为87.7%下降到2014年的80.3%。参保人员中断缴费将导致社会保险实际覆盖面下降，需要引起有关部门重视。中断缴费的原因来自多方面，既有部分自雇劳动者缴费15年自行中断缴费，也有部分灵活就业人员因缴费能力不强等原因中断缴费，还有由于关系转移接续不够便捷等原因，一些流动就业的劳动者因没有及时转接养老保险关系而导致中断。

社会保险关系转接仍未完全到位。尽管社会保险关系转接制度逐步完善，但在实际工作中仍存在社会保险关系转接不到位的问题。根据人民日报2013年12月21日的报道，全国开具基本养老保险参保缴费凭证已转移接续的劳动者中，成功转移的仅仅占到20%，距离真正实现“不管你到哪里干，养老保险接着算”的目标尚有很大的差距。根据《2017年第1号公告：医疗保险基金审计结果》显示，我国仍存在医疗保险制度衔接不到位的问题。审计报告指出，由于职工医疗保险制度与城乡居民医疗保险制度之间衔接不到位，2016年有305万人重复参加基本医疗保险造成财政多补助14.57亿元，305万人中有5124人重复报销医疗费用1346.91万元。

造成社会保险关系衔接不规范、不到位的原因来自多方面，主要包括：一是社会保险统筹层次偏低。职工基本养老保险按要求在2010年都应当达到省级统筹，但事实上只有几个省份达到了全省范围基金的统收统支，大多数省份为调剂金制度，基金收支在地市一级或县一级。除了几个直辖市以外，职工医疗保险、居民医疗保险、居民养老保险等险种基金收支为地市一级或县一级。由于统筹层次低，统筹地区多，各地的制度规程往往不够统一，导致社会保险关系转接困难。二是信息网络不兼容，难以做到“一卡通”。由于统筹地区多，利益主体多，社会保险信息网络开发往往由各个统筹地区主导，导致不同统筹地区的网络不能兼容，各地发行的社会保障卡难以“一卡通”，致使社会保险关系转接过程中存在一些困难和羁绊。

2017年全民参保登记工作已由试点转为全面启动，各项社会保险将接近“全覆盖”的目标，如何使社会保险关系转移接续更加顺畅，建议以养老保险关系转接为突破口，实现社会保险关系自动转接“一卡通” 。

社会保险关系转接的核心是养老保险关系，应当由城乡基本养老保险关系的“申请转接”转为“自动转接”。城乡基本养老保险关系转移接续改革的方向是：由“因就业而转移”到“因权益转移”，由“申请转移”到“自动转移”，由“凭证转移”到“一卡通”转移。劳动者因参保缴费而累计基本养老保险权益，通过参保缴费自动将这种权益累计到可以通存通兑的权益凭证上和社会保障卡上，劳动者持有社会保障卡，“卡随人走，钱随卡行”。劳动者再次就业时通过“刷卡注册自动接续”城乡基本养老保险关系，在任何社会保险营业网点都可以转接养老保险权益，由此实现“一卡通，保终生”。

总之，我国在社会保险覆盖面与社会保险关系转接方面均取得巨大成就，但也存在一些亟待解决的问题。应当深入分析在社会保险覆盖面与社会保险关系转接方面存在的突出问题及其原因，采取诸如“规范缴费年限、便捷权益转接、逐步调整退休年龄”等针对性措施加以应对。（本文是国家社会科学基金重点项目“医保费用科学分配及有效监控的技术方法研究”的研究成果）■

中央财经大学社会保障研究中心