食品安全领域引入公益诉讼的探讨

张 倩

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

食品安全领域引入公益诉讼的探讨

张 倩

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

食品安全一直是备受社会公众关注的问题，近年来食品安全领域事件的多发，不得不让大家重新审视我国现有的食品安全制度。2015年10月1日，《中华人民共和国食品安全法》(以下简称“新《食品安全法》”)修订后正式实施，针对社会现状，增加了一些先进的制度和理念。2015年7月2日最高人民检察院发布了关于《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，再一次让公益诉讼进入了人们的视野。从公益诉讼改革试点方案提出至今，公益诉讼的范围基本限于环境污染的民事或行政公益诉讼，对于食品安全问题提起公益诉讼的却寥寥无几。但公益诉讼制度的优越性恰恰能较好地契合食品安全领域的特殊性，公益诉讼有助于实现社会共治，从预防到救济实现全方位的影响，从经济和精神上双重抚慰当事人。因此，在食品安全领域引入公益诉讼制度，将改善我国目前在食品安全领域行政监管不力，救济不足的现状。完善食品安全领域公益诉讼制度的构建将推动公益诉讼制度在食品安全领域的运用。

食品安全；公益诉讼；社会共治

引言

食品安全领域问题的多发应该引起应有的重视，仅加强行政监管和惩罚的力度是远远不够的。公益诉讼改革试点方案的提出，让我们看到了在食品安全领域进行公益诉讼制度构建的可能性，用公益诉讼制度的优势来弥补当前食品安全领域的不足，来改善我国当前食品安全现状的希望。

一、 食品安全领域的特殊性

食品安全一直是所有社会主体关注的焦点，新修订的《食品安全法》更是明确把社会共治作为一项基本原则确定了下来。食品安全仅仅依靠某一部门或者某些人是不可能实现的，需要全社会的共同努力。不论是从国家层面还是地方层面，都在不断加强行政监管的力度，但食品安全的形势仍旧不容乐观。从这一现状可以看出，单纯的加强行政监管并不是治理食品安全问题的良方，仍然需要全社会的共同努力。在当前的情形下，最需要的是给予消费者适当的权利以及共同治理食品安全问题的途径。

(一) 行政监管保护的不利

当前我国对于食品安全领域的保护主要是依靠行政权力的单方监管，行政监管的保护本身就存在着不利的因素，加之保护方式的单一性，使得我国的食品安全形势较为严峻。

1.监管难免有失公正。食品安全是牵涉到国计民生的问题，从这个角度来说，同保护环境一样具有很明显的公益性的特点。当前对于食品安全的监管主要依靠政府，主要是行政手段，也就是现在的食品药品监督管理局。但是很多食品安全问题的出现表明，现实中的干扰因素过多，很多的地方政府以及行政机关难以真正的区分公共利益和私人利益。因此，一旦出现了这样的现象，食品安全的行政监管就形同虚设，必须找到其他科学合理的途径来维护公共的利益。在地方保护和权力“寻租”的影响下，有些食品企业作为当地重要的税收来源，甚至出现过地方政府知情不报，帮忙隐瞒的情况。因此，单一的行政监管已经不能满足我国当前情况的需要，新《食品安全法》提出社会共治的原则也从侧面说明了这个问题。食品安全公共利益的保护应该让最关心食品安全的消费者参与其中，只有这样才能有效地弥补行政监管公共利益与私人利益的冲突。

2. 多层级行政执行力的损耗。2017年2月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议通过“十三五”国家食品和药品安全规划，提出强化全过程监管，强化抽查检验和风险预警以及强化技术支撑等。中央想改善全国食品安全形势的心情可以理解，但是仅这样一个文件下发到各个基层能被全面实施的力度又会有多大。即便来自于最高层授意的国家级食品安全集中整治行动，在经过中央酝酿、部委指示、省里统筹、市里规划、区县布置、领导交代之后，哪怕当初有雷霆万钧之势，落实到最基层的办事人员身上还能剩下几分力度呢[1]。在食品安全领域，不得不考虑行政执行力的问题，原本食品安全就依靠单一的行政监管，一旦行政机关没有执行力，那么后果是十分严重的。必须要予以说明的是，并不是说当前严峻的食品安全形势是由于行政机关的不作为或者失职导致的，而是政府监管的执行力会随着逐渐远离决策核心而越来越衰减的常态。所以在这样的情况下，应该找到其他的辅助性途径来完善食品安全的治理。

3.消费者的相关权利易被忽视。由于在食品安全领域一直主要依靠行政机关的单向监管，所以不论是立法还是执行往往都站在公权力的角度去考虑，重视行政处罚和刑事责任，而忽略了消费者本应该享有的相关权利。这样一来的后果就是真正受到伤害的消费者反而没有合理的方式获得相应的赔偿和补偿。食品安全领域的特殊性决定了一旦发生损害，就会有大量的消费者成为受害者。而且这些消费者之间可能也存在着千差万别。现有的法律制度很难满足现实消费者的需要，很多人因为经济局限、知识局限等原因无法主张自己应有的权利。因此，消费者的权利易被忽视也是食品安全领域行政监管不力的主要表现之一。

(二) 当前救济方式的不足

1.救济方式的局限性。依据当前的法律规定，现有的事后救济方式在食品安全领域具有明显的不适宜性。目前的救济是事后救济，要求以有实际损害为前提。食品安全问题一旦发生实际损害，往往有大量的受害者[2]。食品安全领域的特殊性决定了一旦发生损害后果就往往意味着受害者众多。现有的民事诉讼制度以实际损害的发生为前提受理侵权案件，无疑导致迟来的正义即非正义，有些损失已经无法挽回。食品安全与人的生命息息相关，事后救济的局限不用加以赘述。当然，我们应该看到制度的进步，当前针对食品安全问题已经可以提起民事公益诉讼，其根据就是《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。该《办法》第1条规定了人民检察院可以提起公益诉讼的条件。但实际情况是，试点即将到期，而食品安全领域提起的公益诉讼却寥寥无几，而环境方向的公益诉讼却有了一些成效。食品安全公益诉讼制度可以有效地弥补当前仅有事后救济的局限性，其不以实际损害的发生为前提，只要有侵害食品安全的行为，即可提起诉讼[3]。在最高人民检察院关于公益诉讼的改革试点方案中，仔细阅读就会发现食品安全问题仅被放在了提起民事公益诉讼的范畴，而污染环境，生态环境和资源保护却在民事公益诉讼和行政公益诉讼中都有规定，这同样是一个值得思考的问题。笔者认为，仅能提起民事公益诉讼仍是不够的，救济途径仍然可以扩展，针对食品安全问题提起行政公益诉讼也未尝不可。

2.单个消费者能力的局限。在特殊的食品安全领域，除了救济方式很有局限性之外，单个消费者的实力也显得很弱小。即现有的救济方式没有考虑到单个消费者能力的局限性。在很多情况下，单个的消费者即使受到了伤害，也没有办法寻求司法的救助。这些原因有以下几方面：第一，消费者在经济上的弱势地位。在食品安全领域，一旦发生食品安全问题，双方当事人即为食品企业和消费者。很明显双方的经济实力相差很悬殊。如果让受到损害的单个消费者提起诉讼，那么此消费者需要在承受身体和精神伤害外，承担巨大的经济压力。一个食品安全诉讼仅仅鉴定费这一项就会让很多的消费者难以承受，而且食品安全问题的受害者往往又是收入水平比较低的群体，除此之外还有律师费等开销。假设可以胜诉，所获得的赔偿也是十分有限的。当事人面对巨大的经济压力，往往得不偿失，索性放弃诉讼。第二，消费者在专业知识上的弱势地位。在当前的食品安全诉讼中，单个的消费者一方承担了很多有关专业知识的证明责任，例如涉诉的食品因为生产或警示不到位存在不符合国家标准的事实等，这些证据对于普通的消费者来说几乎不可能收集到。即使不考虑到一般消费者的专业知识水平，仅从信息的不对称性上就可以看出，当前的救济方式难以满足食品安全领域消费者的实际需要。

面对这样的现状，即使是在公益诉讼改革试点方案颁布之后，食品安全领域的公益诉讼案件还是很少，媒体大肆报道的也基本都是环境领域的公益诉讼。最高人民检察院民事行政检察厅副厅长贾小刚曾针对这一现状归纳了几点原因：第一，食品安全案件潜伏得比较深；第二，食品安全案件更专业，违法行为和损害结果的因果关系更难把握；第三，食品安全案件难以判断公益诉讼的范围。那么如果食品安全问题也可以提起行政公益诉讼是不是有助于食品领域安全，这是笔者一直在思考的问题。

二、 公益诉讼制度的优越性

事实证明，一味地强调加强行政监管并不能有效地改善当前严峻的食品安全形势，因为当前食品安全较为严峻的形势并不是由于监管不力这一因素导致的。在目前的情形下，有必要给予消费者合理的参与途径，因为没有人会比消费者更关心食品的安全。从这个层面上来说，公益诉讼制度有着不可替代的优越性，将有助于改善我国目前的食品安全现状。

(一)物质和精神上的双重慰藉

从权利救济的角度看，行政治理主要站在行业监管和发展的层面上对违法者进行惩处[4]。因此，当前的救济模式侧重于对违法者的惩处，这就在一定程度上忽视了对消费者所受损害的有效弥补。这样一来就不利于消费者积极主动地参与到食品安全的治理中，而公益诉讼的优越性就体现在可以实现物质和精神上的双重慰藉，以公益诉讼的形式，人民法院直接判决受害者获得相应的赔偿，可以实现直接现实的救济效果。也从根本上刺激了消费者的维权意识。

(二)有利于社会共治的实现

新修订的《食品安全法》引进了一些比较先进的理念和制度，其中就提出了社会共治的基本原则。笔者认为，社会共治基本原则的真正落实，完全可以借助食品安全公益诉讼这一桥梁。公益诉讼有助于提高公民的维权意识，更好地打击食品安全领域出现的违法行为。一旦食品安全问题既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼，就可以调动民众参与食品安全监督管理中的积极性，对食品安全问题更加关注，也更愿意付出一些实际行动。从而摆脱一味加强行政监管却无法改善食品安全现状的死胡同。社会共治作为一项基本原则用立法的形式规定出来，应该配以相应的具体措施，只有这样才能真正地实现社会共治，所以说在食品安全领域构建公益诉讼制度，有利于食品安全社会共治的早日实现。也就是说，公益诉讼更能契合食品安全社会共治的要求，实现对于弱势群体的保护。

(三)从预防到救济的全方位影响

从预防的角度来看，现有的诉讼制度以发生实际的损害为条件，还要求原告与案件有直接的利害关系。但公益诉讼却没有此要求，只要公共利益被侵害，任何组织和个人都可以提起相关的诉讼。最高人民检察院公布的试点办法也印证了这一点，只不过当前的提起主体只限于人民检察院，且针对食品安全问题也只限于民事公益诉讼。大家都明白食品安全的重要性，在食品安全领域，很多的实际危害并不会立即的出现，但是长此以往会产生很严重的危害，不论是后果还是范围，比如“瘦肉精”等。公益诉讼制度可以防止危害的扩大，将食品安全的潜在风险降到最低。从救济的角度来看，食品安全一旦出现了问题，受害者的数量是巨大的。公益诉讼制度可以集中解决因为同一原因遭受损害的消费者所面临的问题，这样一来，不论是受害者还是司法机关都获得了方便，也避免了有限司法资源的不必要浪费。

三、 食品安全领域引入公益诉讼制度的可行性

笔者提出在食品安全领域引入公益诉讼制度，不仅是出于食品安全问题既特殊又重要的考虑，更主要的是食品安全领域的治理与公益诉讼有很多的契合之处，这样一来就使得在食品安全领域引入公益诉讼制度具有可行性。加之，最高人民检察院出台了试点办法，也印证了这一可能性。

(一)环境领域公益诉讼的经验

2013年的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”[5]。虽然这一规定不够完美，但不得不说对我国应对环境问题有着划时代的意义。这一条款可以说是用法律直接明确承认了公益诉讼制度在我国的实际应用，既然环境问题已开先河，那么食品安全领域也未尝不可。2016年4月11日，全国首例检察机关直接提起环境公益诉讼案在徐州市中级人民法院开庭，污染企业判赔百万。在最高人民检察院的试点办法中，检察机关可以直接提起环境公益诉讼，对于不同情况，可以是民事公益诉讼也可以是行政公益诉讼。不论是理论上还是实务上，对于公益诉讼的研究与探索都在不断前进，有理由相信在食品安全领域也可以构建成功。那么，借鉴相关的经验，公益诉讼制度同样可以给我国严峻的食品安全形式带来新的解决思路。面对试点进入尾期，而食品安全领域公益诉讼没有较大的进展这一现象，笔者认为，食品安全问题和环境问题对于国民来说一样重要，一样严峻，都与人们的生活息息相关，既然当前对于环境污染问题，有两种公益诉讼的选择，食品安全问题是不是也可以进行效仿。

(二)公益诉讼契合了食品安全领域的特殊性

首先，在食品安全领域的诉讼中，双方当事人的地位是很不对等的。最基本也是最常见的情况就是原告为个人，而被告是食品生产企业。姑且不论食品生产企业的规模与财力，企业与个人的对阵就很难实现实质上的平等，作为原告的消费者不论是专业知识还是资金投入都难以与食品生产企业相比较。而在公益诉讼制度下，是让拥有官方或半官方背景的机构代表消费者进行诉讼。在试点方案中，就是由检察机关担任这一角色。暂且不论结果，这样一来最起码从形式上让原被告双方的实力较为平等。其次，现有的诉讼制度对于弱小的个人消费者来说很难取得诉讼的胜利，因为单个消费者的能力毕竟有限，而且面对食品安全领域的专业性基本不能做到有力的举证质证。这样的情况下，很不利于食品安全的治理。而公益诉讼制度可以让有经验有专业知识的机构介入，进行证据的采集和分析，从而提高胜诉的概率。与此同时，还能促使食品生产企业严格按照相关的法律标准进行食品生产，推动当前食品安全领域不良现状的改善。最后，食品安全领域的受害者往往是生活在社会底层的普通百姓，在很多情形下他们都不会选择诉讼的形式来维护自己的权益。可能是觉得没造成严重的后果，也可能是收到了一定的补偿的原因。不论是什么样的原因，可能都有财力的考虑，这对于食品安全领域的治理是十分不利的。公益诉讼制度的引入可以免除消费者对于财力的考量，因为公益诉讼制度是为公众谋利。公益诉讼制度的真正运行，需要国家、社会组织乃至企业的支持，这样一来就不需要特别在乎自己的投入。在这样的情况下，很可能存在行政机关不作为的情况，那么，仅有民事公益诉讼可能就难以满足食品安全治理的需要。

四、 完善食品安全领域的公益诉讼制度

《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的出台，选择了江苏等13个省、自治区、直辖市开展试点，试点期限两年。可以说，在食品安全领域引入公益诉讼制度不再只是空想。

要完善食品安全领域的公益诉讼制度就不可避免地要探讨原告、被告和管辖等问题。笔者认为，在目前的情况下，没有法律明确公益诉讼的原告，那么就依照最高人民检察院试点方案的第1条来做。现有的制度在应对食品安全领域产生的问题时存在很多的弊端，检察机关可以有效地行使法律监督权，弥补这些不足[6]。公益诉讼被告的确定并不是难点，和普通的诉讼一样。违反法律法规，对他人的食品安全造成损害的就可以成为食品安全公益诉讼的被告。同样，在管辖的问题上，公益诉讼也应该遵循民事诉讼法的相关规定，确定地域和级别管辖。公益诉讼与普通诉讼在管辖上并没有什么不同，最大的区别应该在于涉及的范围会比较广，但是这并不影响公益诉讼管辖的确定。至于审理的程序和证据规则等规定，公益诉讼完全可以参照现有的法律规定来进行，因为公益诉讼制度从根本上弥补了原本诉讼制度的不足，在形式和实质都平等的情形下，依照现有的法律规定更有效率，也更有实际的操作性。

虽然设想是美好的，但现在公益诉讼试点即将结束，而食品安全领域公益诉讼制度却推动得不尽如人意，食品问题的现状依旧严峻。中国人民大学法学院院长韩大元教授认为，食品药品安全在某种程度上比环境污染的危害更大。全国政协委员汤维建也认为，食品安全领域的公益诉讼和环境污染的公益诉讼有着一样重大的意义。而且，食品安全领域的公益诉讼也应该视具体情况的不同，区分民事公益诉讼和行政公益诉讼，并且要首先考虑行政公益诉讼。笔者也持这种观点，因为我国对于食品安全的监管以行政监管为主，如果检察机关可以在食品安全领域提起行政公益诉讼，无疑就加大了对食品安全问题的追责力度。当前食品安全问题的发生，多涉及公共利益，且在不同程度上存在违规审批或者监管部门不作为的问题。因此，结合上文的论述，以及对现实情况的考量，笔者认为在食品安全领域引入公益诉讼制度，扩大到行政公益诉讼范围也是值得尝试的举措。

五、 结语

近年来，食品安全问题一直处在风口浪尖。本文探讨在食品安全领域引入并完善公益诉讼制度的目的不是要推行诉讼，而是希望通过公益诉讼制度来改善目前我国的食品安全现状，督促食品企业或个人严格要求自身，依照法律的相关规定执业。食品安全问题应受到重视，公益诉讼经验值得借鉴。

[1] 陈兵.我国食品安全单一治理的困境与多维治理的选择[J].江汉论坛，2014，(9):88.

[2] 门玉峰.完善食品安全民事法律责任制度的对策建议[J].中外食品工业，2013，(5):34.

[3] 李响.食品安全问题的诉讼求解与模式创新——以公益诉讼的视角展开[J].南京大学学报(哲学、人文社会科学版),2013，(6):64-71.

[4] 徐卉. 通向社会正义之路——公益诉讼理性研究[M].北京:法律出版社,2009:200-210.

[5] 王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学,2016，(1):64-68.

[6] 汤维建. 论检察机关提起民事公益诉讼[J].中国司法,2010，(1):16-20.

〔责任编辑：张 毫〕

马克思历史辩证法理论及其当代意蕴

吕翠微在《学术交流》2017年第6期撰文指出，马克思的历史辩证法理论是马克思在研究人类历史发展成果的基础上形成的关于人类社会历史发展过程及其内在要素辩证关系的哲学理论，是唯物史观的重要组成部分。以人的生存实践为根基的马克思历史辩证法理论揭示了人类社会历史发展的内在联系和一般规律，使哲学思维方式开始关注人的命运发展和生存状况，并把实现人的自由、全面发展和最终的解放作为其理想追求和价值目标，而且为了实现人的最终解放这一价值追求，历史辩证法理论发挥了其革命性和批判性的功能。在当代社会主义社会发展进程中，仍然需要发挥历史辩证法的理论本性。因此，结合时代主题探讨马克思历史辩证法理论的实践基础、主体向度、革命功能，准确把握其理论精髓及当代意蕴对于创新和发展中国特色的社会主义理论具有重要理论价值和现实意义。

(田丹婷 摘)

2017-04-13

张倩(1992-)，女，安徽淮南人，硕士研究生，从事行政法学研究。

D90

A

1000-8284(2017)07-0102-05

国家安全研究 张倩.食品安全领域引入公益诉讼的探讨[J].知与行,2017,(7):102-106.