关于现阶段灵活就业人员职业伤害保障的思考

陈韫竹 倪 宏

（江苏省人力资源和社会保障厅 南京 210008）

关于现阶段灵活就业人员职业伤害保障的思考

陈韫竹 倪 宏

（江苏省人力资源和社会保障厅 南京 210008）

2017年4月，《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》明确提出要“探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式，符合条件的可享受灵活就业、自主创业扶持政策”。关注灵活就业人员，保障其权利义务，已成为当今社会保障工作中的一个重要方向。对可按现有体制纳入工伤保险统筹管理的人员，通过政府强制、社会保险保障的办法，督促用人单位为职工参加工伤保险；对难以界定是否存在劳动关系的灵活就业人员，通过政府主导、商业保险运作的模式，建立起灵活就业人员职业伤害保障。

灵活就业人员;职业伤害;社会保障

近年来，随着快递、外卖等从业人员事故伤害易发、多发，他们的职业伤害保障问题关注度也越来越高，虽然社会保险法对灵活就业人员的养老、医疗保障作了安排，但是职业伤害保障仍处在政策制度缺失状态，亟需得到突破和解决。2006年以来，江苏省在部分地区探索建立了灵活就业人员的职业伤害保障办法并进行了有益尝试，在实践过程中也遇到了一些难以突破的瓶颈问题。随着我国社会发展进程加快，做好灵活就业人员的职业伤害保障工作，是实现保民生、保基本、兜底线重任的迫切要求。对此，笔者有几点思考。

1 灵活就业人员职业伤害保障的重要性

1.1 随着经济发展，新产业、新业态、新商业需要劳动者提供更加灵活的劳动方式

据统计，江苏省“十二五”末较“十二五”初期，城镇新增就业人数中灵活就业人数占比从14.3%提高到19.1%，提高了4.8个百分点。随着新经济的蓬勃发展，有资料显示，2016年，我国交通运输业、互联网、贸易进出口、制造业和金融业的职位增长率最高。而随着煤炭、钢铁行业“去产能”政策的实施，能源、矿产、采掘、冶炼行业的招聘需求人数远远小于求职申请人数。

可见，新经济发展下，三产服务业成为拉动就业的新增长点，同时也极大降低了创业就业门槛，提供了更多无差别的就业机会，这些就业岗位大多以灵活就业的形式出现，灵活就业已成为各类就业困难人员和新生代劳动力的就业重要形式。

1.2 灵活就业人员的职业伤害尚未得到制度安排

我国灵活就业人员往往来自就业困难人员、农村转移劳动力，这部分人员在劳动力市场上一般处于劣势地位，收入较低、稳定性较差。江苏省自2006年起针对此类人员出台了一系列政策保障，并对其社会保险缴费给予了不同程度的补助。2010年，社会保险法规定“灵活就业人员可以参加基本养老保险和基本医疗保险，由个人缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费”。2011年，《江苏省失业保险规定》中明确“统筹地区政府根据本地实际情况，可以决定本规定适用于本行政区域内的灵活就业人员”。但是尚未有政策对灵活就业人员的职业伤害进行制度保障。这部分人员在现行的体制下，一旦发生重大伤害事故，往往因伤返贫风险极大，“努力让群众充分享受改革发展成果”将成为空谈。

2 当前江苏省灵活就业的形式及部分地区灵活就业人员职业伤害保障试点情况

2.1 现阶段江苏省灵活就业的主要形式

“新经济”的覆盖面和内涵极其广泛，它不仅仅指三产中的互联网+、物联网、云计算、电子商务等新兴产业和业态，也包括工业智能制造、大规模定制化生产等，还涉及家庭农场、农村股份合作制等等。新经济模式下的灵活就业形态是灵活多变的，其特征是雇佣关系、工作时间、工作内容的不固定等等，发展趋势则是去雇主化、去组织化。目前，江苏省灵活就业和新就业形态主要有以下三类形式：

第一类是由于科技创新和新兴产业发展、现代企业组织管理和经营方式变革引起就业方式变革而产生的灵活就业方式。比如随着“互联网”迅速发展，物联网、大数据、云计算等新兴信息技术的应用，催生更多新产业、新业态、新模式的发展，拓展了创业就业的空间，如网约车司机、外卖、淘宝客服、微商等。

第二类是在劳动标准、生产的组织和管理以及劳动关系协调运作方面达不到具有现代化大生产特征的企业标准的用工和就业形式。主要是指在除小型高科技企业外的小型企业、家庭作坊的就业，以及大中型企业雇用的、在劳动标准以及就业稳定性方面有别于正式职工的各类灵活就业人员，主要有“临时工”、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工等。

第三类是独立于单位就业之外的就业形式。主要是指自雇型就业、自主就业以及独立服务型就业，比如个体经营和合伙经营者；自由职业者，如律师、作家、自由撰稿人等；家庭小时工、街头小贩、待命就业人员和其他类型的打零工者。

2.2 南通、太仓两地灵活就业人员职业伤害保障探索情况

南通自2006年起按现有的工伤保险制度试点灵活就业人员参加工伤保险工作，要求市区各类灵活就业人员需通过代理劳动保障关系的机构为其办理工伤保险参保手续。工伤保险费暂按每人每月10元缴纳。除《工伤保险条例》规定应由用人单位支付的待遇由灵活就业人员自己承担外，其余基金承担的待遇均按工伤保险的有关规定执行。至2013年，南通灵活就业参保人数达7.4万人，收入564.85万元，支出505.17万元，基本收支平衡，给当地灵活就业人员予以了极大保障。但由于法院支持代理机构承担企业责任，导致该制度难以维系。2015年，南通根据保障基本、收支平衡的原则，重新制定了缴费水平和待遇内容，并对认定范围进行了收紧。由于保费提高，参保人数出现了大量流失。

太仓自2010年推行灵活就业人员参加工伤保险，其工伤保险费列为社会保险补贴项目，按每人每年30元的筹资标准，试行全额补贴，个人不承担缴费。认定范围与工伤保险认定范围基本一致。其待遇为按级别享受一次性经济补偿。由于运行过程中，认定工作难度较大，2014年，太仓与南通一样提高了筹资标准，收紧了认定范围，修订了待遇保障内容，并将灵活就业人员工伤保险的提法修改为职业伤害保险。同时明确该制度保障人员必须不是《工伤保险条例》规定参保范围内的人员。截至2016年底，太仓登记参加职业伤害保险人员2万多，已发生认定59起，2015-2016年间，职业伤害保险基金仅列支13万余元。

3 对现阶段灵活就业人员职业伤害保障的思考

通过上述分析，结合江苏省南通、太仓两地的试点经验，笔者就如何做好现阶段灵活就业人员职业伤害保障做了如下思考。

3.1 是否可以将灵活就业人员直接纳入现阶段运行的工伤保险制度范围？我们认为在现有的制度框架下不可行

3.1.1 灵活就业人员往往不具备标准劳动关系。根据灵活就业的从业特点，一般为自雇型或无固定雇主的劳动者，难以用传统的劳动关系认定标准进行认定，大多也不能形成清晰的劳动关系，而目前工伤保险覆盖范围主要是与用人单位形成劳动（人事）关系的劳动者，因此，无法直接将此类人员纳入现有工伤保险体系制度。

3.1.2 灵活就业人员的“三工”较难界定。现有的工伤保障范围主要是围绕工作时间、工作场所、工作原因这“三工”因素前、中、后发生的伤害。而灵活就业人员的工作时间、地点和性质往往与日常生活交织在一起，一旦发生事故或突发疾病死亡，难以区分其伤亡因工、因私的性质，因此直接使用现有的工伤认定情形范围不能实现保障灵活就业人员职业伤害保障的目的。

3.1.3 工伤保险缴费方式不能直接适用。现行工伤保险制度采取的是雇主缴费制，而灵活就业人员从事的工作可能并没有明确的雇主，甚至更多的为自雇人员。若按工伤保险现有费率进行缴费，由于没有雇主，个人负担则较重，对于收入偏低的人员可能就会放弃参保。如果降低保费，根据权责对等的原则，则无可避免要降低保障水平，容易造成不平衡。

3.2 如果政府不能直接将灵活就业人员纳入现行工伤保险统筹管理，那么开展灵活就业人员职业伤害保障是否需要政府主导？我们认为是需要的

3.2.1 政府主导方能体现政府责任。灵活就业人员通常是利益弱势群体，因而针对他们的社会政策通常是“兜底性”的，在公共服务内容上具有帮扶的特性。政府针对灵活就业人员的工作特点，参照工伤保险制度，为其量身定制专门的保障方式，并创造出实现途径，解决其因伤致贫、返贫的问题，更能体现出政府责任，维护稳定社会。

3.2.2 政府有义务促进新业态规范发展。随着新技术、新产业、新业态、新商业的蓬勃发展，我国的职业分工和就业机会也在不断变化发展，对传统劳动关系调整机制提出了新的挑战。现有“非此即彼”的机械式做法（劳动关系确立，则适用所有劳动权利义务；劳动关系无法确立，几乎没有任何强制性保障）已不能满足现阶段劳动者的保障需求。政府应对一些创新主体模式进行规范管理运行，并进一步规范完善劳动关系标准体系，逐步将更多的灵活就业人员纳入现有的工伤保险体制内。同时在政策变革期间，应对保障缺失的灵活就业人员出台相应的保障政策，解决其伤病期间亟需解决的医疗、生活问题。

3.2.3 政府有能力加快职业伤害保障推广进程。灵活就业人员由于收入不稳定、文化层次不一、风险意识不强等原因，大多数人员尚未认识到参加职业伤害保险的重要性。社会上的人身意外伤害商业保险的保障水平普遍较低，不能解决灵活就业人员职业伤害问题。如果政府进行指导、宣传，甚至给予一定的补贴，有利于推动职业伤害保障工作的开展。

3.3 在政府主导但不能具体经办的情况下，谁能来承担这样的社会职能？我们认为可以通过商业运作模式开展

根据灵活就业人员群体的特殊性，职业伤害保障的缴费方式、认定范围、赔偿标准、运行模式应更具灵活性、可操作性。商业保险较社会保险而言，可以做到这一要求。同时，我国的机动车交通事故责任强制保险、大病保险均属于政府主导、商业保险公司运作模式，江苏省部分地区也进行了商业保险对社会保险进行补充或者补缺的试点工作，均为商业保险运作灵活就业人员职业伤害保障提供了成功经验。

3.4 如何让商业保险更好地发挥补缺型保险的作用？我们认为需要做好五个方面工作

3.4.1 有力的政府推动。职业伤害保险虽然由商业保险公司承办，但应该在政府的指导、监管下开展。商业保险不同于社会保险的强制性，它是自愿参保的，而灵活就业人员大多数主动参保意识不高，对风险存在侥幸心理。政府应根据当地灵活就业人员的特点和需求，制定政策，同时可以在推动过程中采取一定的强制措施或激励手段。一方面，可以要求职业风险高、业务模式鲜明的网络平台或行业将参加职业伤害保险作为从业要求；另一方面，应根据“适度费率、基本保障”确定收支，有条件的地区可以给予一定的扶持来减轻参保人员负担、提高保险公司承保意愿，加强对承保公司的监管，应要求商保公司在一定结余的情况下，适当降低保费或提高保障水平。

3.4.2 开放的参保对象。职业伤害保险作为补缺型商业保险，参保人员应界定为无法纳入工伤保险范畴的人员，防止出现雇主通过参加职业伤害保险来逃避法定工伤保险参保义务。同时，由于我国幅员辽阔，经济发展、人员分布各地差距较大，部分地区对灵活就业人员参加社会保险设有户籍限制。比如太仓规定灵活就业职业伤害保险的参保人员需具备本地户籍，这样就会将一些亟需职业伤害保障的灵活就业人员排除在外。因此，商业保险公司可以将符合灵活就业用工特征的其他人员纳入参保范围，进一步扩大“兜底”范围，提高共济能力。

3.4.3 科学的保障范围。职业伤害保险应遵循无责任补偿原则。主要保障与职业内容具有直接伤害关系的范畴，制定清晰的职业内容、工作范围和认定条款，加强可操作性。

3.4.4 合理的保障内容。职业伤害保险主要保障参保人受到职业危害事故后，能够得到及时的医疗、康复和丧失劳动能力期间的基本生活保障。考虑到商业保险的特殊性，我们倾向于保障医疗、康复、就医期间基本生活费用及残情程度确定后给予一定的一次性经济补助。有条件的地区，可以考虑由政府承担一定的职能，筹建互助基金，对1-4级人员在退休前发放长期的生活补助。

3.4.5 灵活的经办服务。商业保险公司应实行事故的“快报、快赔”，延续一单一签的形式，缴费模式应较工伤保险更为灵活，根据权责对应原则，可以采取“基础必选+可选套餐”模式，进一步满足灵活就业人员个性化、差异性需求，提供高效便捷服务。在事故报备、劳动能力鉴定等方面，可以采取多种形式委托有权机构取得有效结论。

[1]江苏省人力资源和社会保障厅.新经济模式下灵活就业发展及其政策支持研究[R].2016.

[2]智联招聘,中国人民大学中国就业研究所.2016年第三季度中国就业市场景气报告[R].2016.

1.工伤保险以劳动关系为参保前提，灵活就业人员不存在法定意义的劳动关系

工伤保险制度规定参保职工必须具有劳动关系，而劳动关系或事实劳动关系是通过用人单位建立的。新业态从业人员现实中是以一种灵活、弹性或自我雇佣的就业形式存在，不是法定意义上的劳动关系，由于新业态从业人员只是通过“互联网+”企业提供的商务平台从第三方获取收入，并没有直接从“互联网+”企业获取薪酬，因此也不存在事实劳动关系。

2.用人单位参保需要缴纳工伤保险费，灵活就业人员无用人单位缴费

按照法律规定及国际惯例，工伤保险费是由用人单位缴纳，个人不缴费，灵活就业人员由于没有法定意义上的用人单位，因此缺少工伤保险的缴费主体。同时，工伤保险费率是根据行业或企业的工伤风险确定的，而灵活就业人员是分散在各个行业或跨行业流动较大，如何确定其工伤风险及费率，也是需要研究解决的问题。

3.用人单位要承担部分工伤保险待遇的支付责任，灵活就业人员无用人单位承担待遇支付责任

出于工伤预防、降低工伤事故率的目的，我国工伤保险制度一直采取的是工伤保险和用人单位分担待遇责任的做法，在工伤保险待遇支付中，用人单位要承担，如医疗期间的工资福利待遇、护理费、一次性就业补助金等。新业态从业人员由于没有用人单位，其部分待遇保障责任无法履行，从而会减少新业态从业人员实际获得工伤保险待遇水平，一定程度上也会造成从业人员的心理落差。

——摘自张军《新业态从业人员参加工伤保险难点及对策建议》（《中国医疗保险》2017年第6期）

Thoughts on Occupational Injury Protection for Flexible Employment Personnel at the Present Stage

Chen Yunzhu, Ni Hong(Jiangsu Department of Human Resources and Social Security, Nanjing,210008)

In April 2017, the State Council put forward in the document that we should explore ways to adapt to the unemployment insurance system for fl exible employees.Paying attention to the fl exible employment personnel and protecting their rights and obligations has become an important direction in the social security work.For employees who can be integrated into the work injury insurance system according to the existing system, the employer shall be urged to participate in work-related injury insurance through the government's compulsory and social insurance guarantee measures.The fl exible employment personnel who are dif fi cult to de fi ne the existence of labor relations, through the mode of government led and commercial insurance operation, establish the occupational injury protection for the fl exible employment personnel.

fl exible employees, occupational injuries, social security

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）10-62-4

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.10.014

2017-9-20

陈韫竹，江苏省人力资源和社会保障厅工伤保险处主任科员，主要研究方向：工伤保险管理。