积极稳妥推进长期护理保险试点的思考

樊卫东

（人力资源社会保障部医疗保险司 北京 100716）

积极稳妥推进长期护理保险试点的思考

樊卫东

（人力资源社会保障部医疗保险司 北京 100716）

建立长期护理保险制度在国家战略布局中具有举足轻重的特殊作用。按照中央任务要求，人社部制定印发试点文件，选择15个城市组织开展试点。截至7月底，上海、长春、广州、成都、青岛等13个城市已经正式出台文件启动试点。重庆、宁波还在抓紧完善试点方案。在试点过程中，有许多需要研究和应对的问题，比如服务体系发展滞后对保障效应的影响，经济下行压力等外部环境对资金筹集的影响，标准体系建设不健全对经办服务的影响等。

老龄化；长期护理保险制度；试点

1 老龄化的中国命题

应对人口老龄化已成为横亘在中国经济社会发展路径中的重大命题，不容忽视。中国老年人口数量和人口排世界第五的巴西人口总量相当，老年失能人口数相当于德国人口的一半，2000-2015年人口老龄化率是世界平均水平的2.5倍。党的十八届五中全会和“十三五”规划纲要提出调整计划生育政策（从根本上缓解和解决人口结构问题）、建立长期护理保险制度（专门的社会保障制度）、发展养老服务业（医养结合、放开养老服务市场等）任务部署，从均衡人口发展、补齐社会保障短板、培育服务供给市场等三个纬度，提出构建全方位、立体综合应对老龄化命题的战略布局。

1.1 建立长期护理保险制度在国家战略布局中具有举足轻重的特殊作用

“一人失能，全家失衡”，失能长期照护已经成为我国人口老龄化过程中特别突出的问题，不仅关乎道德和伦理，还涉及经济社会的良性发展。建立长期护理保险，一是回应现实，解燃眉之急。全面实施二孩政策显效周期长，需要数代人才能实现相对合理的年龄梯次结构。建立长期护理保险可以迅速发挥制度功效，化解当期社会矛盾。二是互助共济，补制度短板。老龄化是一个持续、渐进、恒久的社会现象，失能护理需求又是每一个生命结束前的必然需要。服务保障的可及性既是政府和社会的公共责任，也是社会进步的最直接体现。三是资源平台，促供给侧改革。通过社会保险筹集资金和集团购买服务，为服务提供体系建设提供稳定的资金和服务人群，推动养老服务业发展，拓宽就业渠道。四是弘扬传统，增进家庭和谐。老人是一个家庭的根，失能老人照护同时也是子女肩上沉重的负担。健全制度保障可以解放家庭成员精力，增进社会活力的同时化解家庭矛盾，促进家庭和谐。

1.2 从经济发展水平和老龄化程度看，“十三五”推进建立长期护理保险制度是合适的窗口期

其一，当前宏观经济结构向好，经济短期内相对稳定，前二三十年经济快速增长掩盖的社会稳定压力需要通过全面深化改革化解。如果问题再拖延，经济再下滑，相互叠加可能导致社会矛盾集中爆发。其二，目前消费结构正处于从物质消费为主向服务消费为主的快速过渡期，“十三五”将基本形成服务业为主的产业结构，长期护理保险有助于挖掘人口结构红利，促进消费拉动经济增长新格局的形成，使“白发浪潮”助跑“银发经济”成为现实。其三，中央施政方针政策有利于推动社会保障改革，“十三五”正值增长型政府向服务型政府转型关键期，人民群众对改革突破也有比较强烈的预期，抓住老百姓最关心的问题，可以凝聚人心、形成社会共识，不断取得全面深化改革的胜利。

1.3 按照中央任务要求，人社部制定印发试点文件，选择15个城市组织开展试点

探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为失能老人的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理，提供资金或服务保障的社会保险制度。重点探索“四大体系”：长期护理保险保障范围、参保缴费、待遇支付等政策体系，护理需求认定和等级评定等标准体系和管理办法，各类长期护理服务机构和护理从业人员服务质量评价、协议管理和费用结算办法，长期护理保险管理服务规范和运行机制。实现“四个促进”：促进社会保障体系完善，促进养老健康产业发展，促进就业领域拓展，促进家庭社会和谐。最终推动建立以社会保险为主体，社会救助、社会保险、商业保险等有效衔接的多层次长期护理保障制度体系。

2 试点进展情况

2.1 总体进展顺利

各地都在积极行动推动试点起步。截至7月底，上海、长春、广州、成都、青岛等13个城市已经正式出台文件启动试点。重庆、宁波还在抓紧完善试点方案。目前13个出台文件的试点城市参保覆盖人数超过3800万人。山东、吉林2个重点联系省份，今年4月先后印发文件要求在全省推开试点。

2.2 成效初步体现

一是切实减轻了失能老人经济负担，以往靠退休工资和子女赡养作为护理费用经济来源的状况得到改观。2016年，上海等已经开展待遇支付的4个城市参保人待遇享受40余万人次，基金支付3亿多元。二是80号文件确定的基本政策框架得到有效验证，制度切实可行，政策设定和实践操作都立得住、走得稳，体现了很强的指导意义。三是制度综合社会功能得到发挥，自身保障功能与外在社会功能相互呼应、促进，在拉动就业创业、发展养老产业、支持家政服务业、改善家庭生活质量、调整医疗资源利用等方面的制度外部效应初步显现。

2.3 取得阶段性成果

各地从现实条件出发，从不同领域着手开展了有益探索。筹资机制上，以医保基金为主要筹资来源解决试点动起来的问题，同步研究建立个人、单位、财政等多元筹资机制。保障范围上，从不同路径出发确定参保范围和重点保障对象，确保了试点期间基金收支平衡和稳定运行。制度标准上，借鉴国际经验、依托劳动能力鉴定体系，从无到有探索失能等级鉴定和护理等级评定等标准体系，建立了行之有效的、边试边研边完善的推进思路。运行管理上，突破经办力量、人员编制不足等的限制，切实履行政府公共管理职能同时，大胆创新，转换思路，全面引入社会力量参与经办服务。

2.4 改革氛围良好

试点与养老健康服务业发展高度契合，工作推进中与养老、健康等多个领域发展碰撞融合，形成相互带动、共同促进、协调发展的共赢局面。各地党委政府也都将此项工作列入为民办实事的重点工程研究谋划。除已经明确的试点城市外，浙江省准备全省发文推进，北京等7个省市也都有开展试点的意向，其中江苏徐州、浙江桐庐、河北巨鹿等市县已经出台了试点文件。

3 需要研究应对的问题

3.1 服务体系发展滞后对保障效应的影响

其一，服务提供不足。能满足长期照护服务的专业人员严重短缺，能够提供专业照护服务的社会机构和设施不足，专业运营能力较弱。其二，服务质量和行为规范有待完善。机构建设、项目内涵、价格标准、质量评价、行为规范等相关标准还不完善。居家护理以及大多数机构护理还缺乏高质量的专业护理服务，运行管理上相对粗放。其三，服务供给均衡性需要改善。城乡发展不平衡，在农村买不到服务的问题更为突出。总的看，与庞大的护理服务需求相比，服务提供体系发展并不乐观。“朝阳产业”如何能解“夕阳焦虑”？如何解决资源总体有限且分布不均的不平衡现状？资金保障体系在促进和引导服务提供体系发展上如何把握方式方法？还需要多管齐下，深入研究。

医疗保险制度起步阶段，医疗卫生服务提供体系比较健全，制度建设的外部支撑条件较好。但是也要看到，正是由于服务提供体系发展走在了资金筹集体系的前面，医疗卫生服务提供充足带动医疗消费迅猛增长，资金保障体系背上的包袱越来越重。长期护理保险制度建设一定要汲取医疗保险发展的经验教训，在促进和引导护理服务提供体系发展上把握好方式方法，资金保障和服务提供要协同发展，良性互动，避免把制度带到医疗保险的老胡同里去。

3.2 经济下行压力等外部环境对资金筹集的影响

当前受经济下行压力和产业结构调整等影响，企业要求降低社会保险费率、减轻运行负担的呼声较高；经济增长趋缓影响公共财政收入，通过调整财政支出结构来增加保障民生支出的压力持续增大；民生投入政府包揽的改革惯性，使得增加居民个人支出阻力较大，这些因素都导致长期护理保险多元筹资机制的建立难以一蹴而就，从而更多倚重医保基金承担筹资责任。但这只是权宜之计，从长远看，要确保制度走得稳，归根到底还是要解决稳定的筹资来源问题。长期护理保险可以减少医疗保险资金不合理支出，这是毋庸置疑的，但需要增加新的社会投入也是不容回避的。在促进经济增长和推动福利改革方面如何合理分配资源？如何统筹财政在养老护理领域的已有投入，破除政策壁垒，实现财力统筹供给？如何体现社会保险权利义务对等原则，合理确定各方面筹资责任和具体分担比例？还需要权衡利弊，统筹考虑。

3.3 标准体系建设不健全对经办服务的影响

这里说的标准体系主要是指制度运行标准和管理标准，包含两个层面的内容：标准制定的科学化和运行操作的社会化。前者包括失能等级鉴定、护理等级评定、服务质量评价、支付标准和方式等标准体系建立健全，后者包括评估鉴定机制、待遇申请享受办法、专业的评审机构和人员等公共服务管理完善。由于这是一项全新的制度，国外制度运行时间也不长，国内也没有成熟的经验可循，标准体系建设还相对滞后，这其中即有国际标准适用性和本土化的问题，也有因部门职能交叉涉及标准衔接和互认的问题，关于鉴定评审等公共服务管理，要站在推动政府公共管理服务革新的大格局下，重新定位政府公共管理职责，努力成为利益平衡者而不是利益相关方或决定者，探索通过委托、购买服务等方式把一些事务性工作放出去。行政部门要学会当管家，做裁判。相关标准体系谁来定？怎么定？凭什么定？出现纠纷怎么处理？等等，都需要加大探索力度。

4 下一步考虑

建立长期护理保险制度作为应对老龄化的战略举措，势在必行，开展试点就是要边行进边铺路。目前存在的认识分歧，思路不一，主要还是实践不足。加快推一批试点，先从小范围、小群体、小项目入手，多实践才能发现问题，找出对策，有助于顶层设计。

下一步工作总的把握是，不断完善公共治理体系，引导多方主体参与；鼓励发挥市场作用，逐步引导长期护理服务市场的培育发展；坚持主动作为，运用支付政策规范和支持服务体系建设；研究整合各种政策和资金资源，发挥协同效应，提高财政资金使用效率。具体抓好三项工作：一是持续推进制度试点。跟进地方具体实践，提炼可复制、可推广的经验做法和制度模式。二是加强制度顶层设计研究。加强多部门沟通协作，研究形成国家层面全面建立制度的具体方案，推动国家决策。三是挖掘制度内涵。充分利用其支付机制和资源效应，带动相关领域理念创新、技术创新、服务创新，助力供给侧改革。

[1]王东进.从完善社会保障体系的战略高度考量构建长期照护保险制度[J].中国医疗保险，2015,81（6）：5-8.

[2]人力资源社会保障部办公厅.关于开展长期护理保险试点的指导意见（人社厅发〔2016〕80号）[Z].2016.

Thoughts on Actively and Steadily Promoting the Pilot of Long-term Care Insurance

Fan Weidong(Medical Insurance Department, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100716)

The establishment of long-term care insurance system plays an important role in the national strategic layout.In accordance with the requirements of the central task force, the Ministry of Human Resources and Social Security issued pilot documents and selected 15 urban organizations to carry out pilot projects.At the end of July, Shanghai, Guangzhou, Chengdu, Qingdao, Changchun etc.has of fi cially issued a document.Chongqing and Ningbo are still stepping up efforts to improve the pilot program.In the pilot process, there are many needs to study and deal with the problems, such as the lag in fl uence on the effect of security service system development, in fl uence of downtown pressure on the economy and other external environment to raise funds, the construction of standard system is not perfect for handling service effect.

aging, long-term care insurance system, pilot

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）10-30-3

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.10.006

2017-9-4

樊卫东，人力资源社会保障部医保司职工处处长，主要研究方向：社会保障理论研究、基本医疗保险制度设计和政策制定及组织实施，参与长期护理保险制度试点政策制定以及组织实施。