社区社会组织与政府依赖关系的平衡和改善

郭新平，孙 悦

（山西大学哲学社会学学院，太原 030006）

社区社会组织与政府依赖关系的平衡和改善

郭新平，孙 悦

（山西大学哲学社会学学院，太原 030006）

伴随着政府职能转变，社区社会组织与政府之间形成了基于“优势互补”、“资源互换”的互动合作，政府对社区社会组织存在公共服务依赖、工作绩效依赖，社区社会组织对政府存在合法性依赖、资源依赖，但是社区社会组织与政府是一弱一强的非对称性依赖关系。为了平衡和改善这种关系，政府应坚持放管并重，加快政社分开、简政放权的步伐，为社区社会组织提供更能发挥自主性的空间；社区社会组织应主动适应制度环境，采取拓展多方位资源获取渠道、加强对资源的掌控力等生存策略。

社区社会组织；政府；自主性；非对称性依赖

近年来，伴随着政府职能转变，公共服务社会化理念开始得到实践，社区社会组织在基层社会治理理念的引导下发展起来，在促进社区和谐发展、增加公共服务供给、减轻政府负担、满足居民日益多元化的需求等方面发挥了越来越重要的作用，有效缓解了长期以来城市社区工作“面广量大、事杂人少”的困扰。但是，社区社会组织发展还不成熟，存在资源匮乏、服务质量参差不齐、竞争力较弱等现实困境，必须依靠与政府互动合作来获取生存发展所需要的资源。可以说，社区社会组织与政府之间形成了基于“优势互补”、“资源互换”的互动合作。那么，二者是如何合作的？这种合作机制是如何运行的？资源依赖理论为回答上述疑问提供了解释路径。

资源依赖理论认为，组织最为关注的事情是生存，没有任何一个组织是自给自足的，必须为了生存而与其环境进行交换，获取资源的需求导致了组织对外部环境的依赖。又由于社区社会组织和政府都掌握着某些重要的资源，所以它们之间存在相互依赖关系。根据费弗尔和萨兰奇科的重要假设，这种依赖关系的强弱程度主要取决于三点：一是资源的重要性，二是资源被其他特定群体控制或使用的程度，三是资源的可替代性程度。所以，讨论社区社会组织与政府之间形成了怎样的依赖关系，需要从双方实际需求出发，深度剖析社区社会组织与政府互动背后所蕴含的机制和问题所在，并尝试提出改进的建议。

一、政府对社区社会组织的依赖

（一）公共服务依赖

随着计划经济时代的结束，社会治理所面临的挑战越来越多，政府已经无法独自承担日益繁杂的公共服务任务，迫切需要做好政府和社会的分工合作。政府应集中精力进行社会治理并提供人民群众需求最迫切、最普遍的基础服务，如整修公路、基本医疗、义务教育等，以集中力量提高服务供给效率。而对于更具个性化、差异化的公共服务，则应交由社会处理，政府只需负责必要的监督管理。

具体到社区服务方面，计划经济体制下的“单位”已不复存在，很多工作落到了社区和街道肩上，不同居民所需求的公共产品、公共服务不同，面对千差万别的需求，政府往往显得捉襟见肘。基于此，我国创新实施了政府购买公共服务的实践，政府通过委托服务的形式，借助社区社会组织的力量，整合社区资源来满足居民日益多样化、复杂化的需求。这样，社区社会组织种类多、涉及面广等得天独厚的服务供给能力得以施展。另外，政府不仅可以通过向社区社会组织购买服务来履行自己的部分公共治理职能，同时，社区社会组织已然在一定程度上担负了政府的部分职能，这些职能一般是政府不愿做或做不好的。

（二）工作绩效依赖

目前，我国各地方政府为了响应国家政策，相继加快步伐开展政府购买公共服务的实践。其中，北京、上海、深圳、青岛等地实践较早，在居家养老、医疗保健、社工服务等多个范畴内开展了政府向社会组织购买服务的工作。在这方面，各地方政府表现出非常高的积极性，为了彰显政绩、提升绩效、打造品牌，部分地方政府运用行政力量推进政府购买服务的实践，甚至通过量化指标驱动社会组织发展。可见，无论是市区级政府还是基层政府都会对辖区内的社会组织产生一定程度的依赖。

二、社区社会组织对政府的依赖

（一）合法性依赖

“合法性”是研究考量社会组织的一个十分重要的维度，要求社会组织既符合制度合法性又符合社会合法性，社会合法性包括遵守公共秩序、社会规范等，使社会组织得到社会及政府的认可而得以运行。社会组织种类繁多，有的可以日益壮大，有的却只是昙花一现或偏居一隅，其中一个关键影响因素就是其是否具有合法性。笔者试着从制度合法性、社会合法性两方面简述社区社会组织对政府的合法性依赖。

一是制度合法性依赖。我国法律规定对社会组织实行双重管理体制，即由组织所在地人民政府民政部门进行登记管理，另授权主管单位即有关党政机关或同级人民政府行使日常业务主管职责，这使得社会组织在获取制度合法性之前必须首先找到相关业务主管单位为其“担保”，迫使社会组织对相关政府部门产生依赖性。管理制度的限制、高要求的准入门槛等因素阻碍了大量成长中的社区社会组织“落户”。近年来，随着社会组织管理制度的优化，我国多地开始试点实施直接登记审批制度，同时简化登记注册流程，减少注册资金，实行更具针对性和精细化的管理办法。这些举措为社区社会组织合法化降低了门槛，提供了政策支持，但并未实际打破社会组织对政府制度合法性的依赖，社区社会组织仍需通过将自身纳入行政体制框架或主动与社区街道合作等途径来获取相关部门对其具有“合法性资格”的认同。

二是社会合法性依赖。社区社会组织的主要活动范围是社区，对象是社区居民，所以能否成功进入社区开展工作、能否得到社区居民的认同是其获取社会合法性的关键。部分社区社会组织由于其成员常年从事基层工作，对社区情况了解，具有一定的社会影响力，有利于组织工作的开展。但是，更多的社会组织需依靠政府获取其社会合法性，已经登记注册的组织以政府认同的“合法”身份可以较为轻松地进入社区开展工作；尚未具有合法身份的组织可以通过在社区或街道备案的形式获取初步的身份认同。另外，社区社会组织在与企业、其他组织或者更高层级政府展开合作时，其身份的合法性都是非常重要的考量因素。换言之，社区社会组织在成立初期的合法身份获得及行动依据首先来自于政府政策性支持及购买服务合同的授权与委托，同时还需要借助政府的公信力来加强自身的社会合法性。

（二）资源依赖

资源是社区社会组织生存发展的动力，是任何组织得以生存的根本依赖。目前，我国社区社会组织尚处于起步阶段，其活动范围还比较有限，其中大部分组织长年只与社区居民和街道办事处打交道，资源获取渠道相对单一。笔者根据社区社会组织的特点，将其对政府的资源依赖分为资金依赖、人事依赖、设施场地依赖、项目活动许可依赖四个方面。

一是资金依赖。资金对社会组织的重要性不言而喻，任何社会组织的运行、管理都离不开资金的支撑，但资金缺乏却是我国社会组织普遍面临的困境，社区社会组织也不例外。目前，社区社会组织的资金来源主要有服务性收费、社会捐赠、政府补贴及政府购买项目等。与美国、日本等发达国家社会组织服务性收费占比高不同，我国社区社会组织大多提供义务服务，依靠服务性收入无法支撑组织的建设与发展。可以说，政府补贴及项目付款依然是社区社会组织最主要的资金收入来源。

二是人事依赖。社区社会组织对政府的人事依赖主要是指组织对政府工作人员的吸纳及薪酬方面的依赖。无论是为了更好地维护组织与政府的合作，还是为了提升组织的公信力，社区社会组织都会选择吸纳政府人员进入组织内部担任要职，致使组织行政化加深。同时，对于体制内的社区社会组织而言，其工作人员的组织管理、薪酬发放、福利待遇也都由政府控制。而街道提供的社会工作人员的工资普遍较低，导致社区社会组织工作人员薪金待遇不理想。近年来，随着政府购买公共服务工作的日益完善，组织可以通过招投标获得项目社工的专项经费，这使得许多社区社会组织更积极地探索与政府项目合作的可能性。但多数服务项目审批、实施、评估等流程周期长，并且许多社区社会组织短期内并不具有获取项目的实力，较低的薪酬待遇实际上不利于它们发展壮大。

三是设施场地依赖。由于社区社会组织资金的限制及其与社区工作的紧密联系，大部分组织的办公场所是由其所在社区、街道无偿提供或低于市场价格租借的，其中最常见的场地有社区活动中心和闲置的街道办公室等。同时，许多社区社会组织的办公家具、办公用品由街道免费提供或专项购买，在其因工作需要开展小组工作或者宣传活动时，可以向街道团工委或综治办申请租借活动所需用品与场地。这就大大降低了社区社会组织平日的工作成本，也提高了组织对政府的依赖程度。

四是项目活动许可依赖。政府对社区社会组织项目活动的许可是一种隐性的制度资源。这种资源不同于能看得见、摸得着的诸如资金、场地设施等资源，却是不可替代性的资源，是组织项目运行的必要保障。在正式制度中，社会组织获取项目一般是通过政府定向招标或者以街道的名义来获取。但是通常情况下，社区社会组织由于规模有限，难以在区县级项目中中标，以街道的名义获得项目或者得到政府领导的口头许可就成为这类组织发展过程中的一般选择。也正因为此，许多组织每逢重要项目启动，均需要报请相应的政府部门批准，甚至频频主动“迎合”政府的工作需求，这在一定程度上削弱了组织自身的自主性。

三、社区社会组织与政府之间存在非对称性依赖关系

根据资源依赖理论的观点，社区社会组织与政府之间的合作关系的理想状态应该是基于资源互换的平等依赖关系。因为二者均有各自独特的资源优势，即政府依赖社区社会组织提供服务，提高社会治理效率，完成工作绩效；社区社会组织依赖政府提供资金、场地设施、项目化保障、合法性等资源以保持生存发展。

但是，现实中两者的依赖关系明显是非对称的。显而易见，合法性及资金、项目等资源对社区社会组织而言是根本需求，但是其获取这些资源的途径十分有限，可以说此类资源基本由政府部门掌控，这就使得社区社会组织对政府产生高度依赖。同时，政府对社区社会组织的依赖却相对较弱。政府对社区社会组织的依赖主要体现在服务供给及工作绩效完成上。服务供给方面，政府存在较多选择，相对于规模有限的社区社会组织，政府更倾向于拥有体制资源的体制内组织和规模大、专业能力更强的服务组织。工作绩效方面，大部分政府官员仍然将经济发展作为考核政府工作的最重要的指标，对于无法带来较大经济效益的社区社会组织的发展还不够重视。所以，对于社区社会组织，大多数官员会选择性地支持，甚至在一些地方性政府的服务购买过程中，如果政府没有找到满意的合作对象，会直接成立对口组织以完成服务承接事宜。由此可见，社区社会组织在与政府的合作中仍处于十分被动的地位。

社区社会组织对政府的依赖是强依赖，而政府对其的依赖则相对较弱，所以二者之间形成了“非对称性”的依赖关系。而且，近年来社区社会组织如雨后春笋般产生，难免出现良莠不齐现象，存在大量管理松散、内部建设不规范、作秀严重的案例。可以说，社区社会组织建设仍处于初级阶段，社会服务质量不高，使得政府必须介入到社区社会组织发展中，对其进行扶持和监督，也使一些地方政府官员对其产生“不放心”的担忧。我国实行的政府购买本身就是具有浓厚制度特色的实践，是“压力型体制模式”自上而下的转移。所以地方官员在强烈政绩观导向下，出于对社会组织的不放心，为了不出差错自然而然地对社会组织采取控制手段。这里的“控制”是指缺乏信任而运用的制度约束，通常体现为对组织运行方面的控制，具体到社区社会组织，则表现为政府部门对与其合作紧密的社区社会组织的基本情况和行为了如指掌，甚至对社区社会组织的决策和运行进行干预、控制，以达到其心理预期的满意程度。

综上所述，在我国，政府不仅仅是社区社会组织资源的提供者，还是社区社会组织的管理者，导致社区社会组织与政府的依赖关系是一弱一强的非对称性依赖。这种非对称关系又导致社区社会组织必须紧随政府的“指挥棒”行动，进而导致自主性缺失。

四、平衡和改善社区社会组织与政府非对称性依赖关系的对策建议

如上文所述，社区社会组织与政府之间“非对称性依赖”的关系是受到社会制度和经济发展等诸多因素共同作用的结果，短期内难以改变。所以，要使这种关系下的社区社会组织走出困境需要政府观念、制度的转变。政府部门应当坚持放管并重，加快政社分开、简政放权的步伐，为社区社会组织提供更能发挥自主性的空间，充分调动社会组织参与社区治理的积极性。社区社会组织则应该适应这种制度环境，尽量通过生存策略的运用去平衡和改善自身与政府之间的非对称性依赖关系。

（一）社区社会组织应实施科学化管理，吸引专业化人才

目前，我国大部分社区社会组织存在成员老龄化现象，组织缺乏引智招才的能力，造成其自身发展的局限性。对此，它们自身并未有针对性地解决这一问题，而是通过吸收社会上的成功人士和政府工作人员作为补充，使自己看起来很“专业”。这一做法并未从实质上解决社区社会组织专业能力欠缺的问题，甚至在一定程度上加重了社区社会组织的行政化趋势，进一步加深了社区社会组织对政府的依赖。相反，在社会组织较发达的一些国家，能参与到社会组织工作中是一件非常体面的事情。所以，笔者认为社区社会组织应当借鉴国外有益经验，提高人员管理水平，加快人才队伍建设。首先，社区社会组织需要健全职业化管理，即科学设计组织结构，在相关领域通过竞争招聘到具有胜任专业技能的人才，用科学合理的管理手段、专业化和规范化的运作方式来有效地为居民提供服务和产品。尤其要对社会工作者的引进加以重视。鉴于目前社区社会组织并不是专业相对吻合的社会工作专业大学生就业首选的现状，政府应当制定优惠政策，鼓励大学生进入社区社会组织工作。其次，社区社会组织应相应地对工作人员设置准入门槛，强调对其进行职业教育，加强培训、管理力度。应充分重视工作人员业务培训，可以通过到优秀企业或社会组织兼职学习、行业内学术交流等形式不断提高工作人员的专业水平。

（二）社区社会组织应拓展多方位资源获取渠道

社区社会组织之所以表现出对政府资源的高度依赖，且受这种依赖关系的影响作出一些违背组织自主意志的行动，归根结底是由于其资源获取渠道单一，所以，笔者建议社区社会组织通过拓展多方位资源获取渠道的方式降低自身对政府的资源依赖程度。现阶段，我国许多人对社区社会组织乃至整个非营利组织法人存在一定程度的偏见和误解，认为非营利等同于“免费”。但是，在日本、美国等民间组织较发达的国家，适度服务性收费已经成为组织收入来源的有力支撑。社区社会组织可以通过无偿、低偿和有偿服务相结合的模式，扩充资金来源。需要注意的是，社区社会组织应明确收费项目，统一并公开收费标准，实行透明化操作。这样既可以为资金匮乏的社区社会组织提供一条走出困局的途径，也可以使一些成本较高的服务得以开展，扩大接受社区服务的居民受众。同时，社区社会组织还可以做好以下两方面工作：一是鼓励、吸引社会投资者以合伙、入股等经营形式，参与到组织承接社区服务项目之中，真正构建组织、政府、企业、基金会等的多边资源结构，实现服务提供方、参与方及服务对象的共赢。二是不同服务类型的社区社会组织相互合作，通过互相之间的信息共享，实现服务设施、项目和志愿者等资源的流动，使闲置的组织资源得以发挥作用，从而在盘活闲置资源的同时方便居民生活。

（三）社区社会组织应加强对资源的掌控力

对社区社会组织而言，仅仅拓展资源获取渠道是不够的，还应该加强自身对资源的掌控能力。社区社会组织在我国起步较晚，制度环境、市场环境均不成熟，能否站得稳、走得远，最核心的还是取决于组织自身实力是否强大和决策是否正确。现在，一些组织“等、靠、要”思想严重，过度依赖外部资源，不注重自身实力的提高，只会屡屡受限。组织缺乏资源掌控能力，就容易产生“唯资源导向”问题。所以，社区社会组织理应加强自身对资源的掌控力，增强“造血”能力，减少对外部环境的依赖。落实到具体策略上，社区社会组织既要力争降低自身对政府资源等外界资源的依赖，又要扩大合作方对自身资源的依赖。即在与社区服务相关的专业化领域，社区社会组织应通过工作实践进一步提高权威性，以保证其资源的重要性及独特性。例如，社区社会组织可以根据自身优势和服务目标的需求定制独特的服务项目，通过专业服务增强自身竞争力；充分挖掘、利用志愿者的资源，并转化为组织的独有资源；通过互联网等新闻媒体宣传组织理念，扩大组织影响力，力争改变自身在与政府合作中的弱势地位；等等。

〔1〕马迎贤.资源依赖理论的发展和贡献评析〔J〕.甘肃社会科学，2005（1）：116-119.

〔2〕齐海丽.政府与社会组织依赖关系的发生机理与治理之道——基于政府购买社会组织服务的视角〔J〕.学习与实践，2016（2）：104-109.

责任编辑 梁华林

C913

A

1009-1203（2017）03-0067-04

2017-04-13

郭新平（1963-），男，山西临县人，山西大学哲学社会学学院教授。

孙 悦（1990-），女，山东青岛人，山西大学哲学社会学学院2014级社会学专业硕士研究生。