公共政策思想市场的培育与发展

余剑平

（中共衡阳市委党校公共管理教研室，湖南 衡阳 421008）

公共政策思想市场的培育与发展

余剑平

（中共衡阳市委党校公共管理教研室，湖南 衡阳 421008）

培育和发展公共政策思想市场是新的历史坐标下全面深化改革的必然选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。目前，培育和发展公共政策思想市场还面临如政府政策咨询意识淡薄、智库竞争格局尚未形成、政策实效保障机制缺失等困境。实践中，完善公共政策思想市场需从以下几方面着力：增强政策咨询意识，夯实公共政策思想市场的存在基础；打造市场竞争格局，把握公共政策思想市场的兴衰关键；建立健全保障机制，筑牢公共政策思想市场的稳定屏障。

公共政策；思想市场；智库；政策咨询

一、公共政策思想市场的内涵及显著特点

公共政策思想市场的核心概念在于思想市场。思想市场（t he m arketpl ace ofi deas）的相关表述最早出现在美国最高法院的讨论和判决中〔1〕。1974年，新制度经济学鼻祖，英国著名经济学家，诺贝尔经济学奖得主科斯在《美国经济评论》发表了一篇题为“商品市场与思想市场”的论文，文中首次提出了“思想市场”这个概念，将思想市场与产品市场进行了区分和对比，指出这两个市场没有本质上的差异〔2〕。并认为“思想市场”不仅仅局限于美国宪法修正案当中的内容，而是更加宽泛。

2013年，科斯和他的助手王宁教授共同完成了一部巨著即《变革中国——市场经济的中国之路》。在这本书中，科斯认为，当今世界，经济生产越发变得知识密集型，商品市场长久健康的发展取决于一个开放的思想市场，与资本市场和劳动力市场一样，思想市场也是一个生产要素市场〔3〕。一石激起千层浪，此文引发了国内对“思想市场”的高度关注和广泛讨论，越来越多的学者观点汇集，一致认为，政府、企业等组织创新动力及可持续发展都来源于对观点、主张、言论、理念等思想产品的汲取和应用。思想市场正好为需求者（政府、企业）与思想产品的生产者提供了一个平台，在相互竞争与合作当中，为需求者面临的现实问题寻求最佳的解决方法与途径。

立足当前中国智库快速平稳发展的现实，结合科斯对“思想市场”的深刻认识及当前国内理论界对我国“思想市场”的实践分析，笔者认为公共政策思想市场是指从事公共政策分析、研究和生产的智库向需求方（政府）提供公共政策思想产品，以供其决策参考，最终发生交易行为的活动市场。公共政策思想产品是指以政府需求为导向，围绕政府公共政策，凝聚不同建议、观点、理念等意识形态的产品，如论证方案、建议草案、调研报告、思想汇编及出版物等。

一方面，公共政策思想市场与一般商品市场一样，由三大要素组成，即需求者（政府）、供给者（智库）、政策思想产品（如图1所示）。另一方面，公共政策思想市场又不同于一般商品市场，具有三大显著特点：

图1 公共政策思想市场要素构成图

一是社会影响力成为市场的追逐目标。在一般商品市场中，供给者向需求者提供商品所追求的是利润最大化，这也是一般商品市场所追逐的终极目标。而在公共政策思想市场中，供给者向需求者提供商品并不追求利润或需要卖出高价，而是期望思想商品被政府采纳，进而制定出良好的公共政策，形成社会影响力。因此，社会影响力成了公共政策思想市场追逐的终极目标。二是相关者利益成为商品的重要价值。美国著名政治学家戴维·伊斯顿认为，公共政策是对“社会的价值进行权威性分配”，具有双重属性即专业性和合法性〔4〕。专业性是指公共政策的可行性和操作性，合法性是指公共政策所包含的相关者利益。正因为公共政策的合法性，凝结在商品中无差别的人类劳动即研究、生产公共政策思想产品之前必须广泛听取相关利益者诉求，尽可能考虑相关利益者的利益，这也成为了公共政策思想商品的重要价值所在。三是政府与智库关系成为市场主打格局。在一般商品市场中，由于信息不对称，供给者对商品信息的掌握多于需求者，所以，供给者（卖方）是强势方，需求者（买方）是弱势方。但是在公共政策思想市场中，供给者（智库）却是弱势方，需求者（政府）反而成为了强势方。由于作为公共政策思想商品的供给者即智库对政府依赖程度很高，政府掌握着不同智库研究政策思想产品的信息，从而在市场中形成了奇特的关系结构图。对于智库（官方智库、高校智库、社会智库）来说，离政府越近，越容易获得公共政策思想产品生产所需要的相关信息；离政府越远，则反之。离政府越近，公共政策思想产品越容易获得政府认可；离政府越远，则反之（如图2所示）。

图2 公共政策思想市场关系结构图

二、培育和发展公共政策思想市场是大势所趋

（一）培育和发展公共政策思想市场是新的历史坐标下深化改革的必然选择

纵观历史，曾经在2000多年前的春秋战国时代出现过一次规模空前的政策思想市场。在春秋时期，“士”这个阶层出现，“士”阶层中不断涌现出大批新兴知识分子。战国时期，诸子百家的局面逐渐形成，各种学术派别、各种思想观点在不同的诸侯国之间传播，其中不少诸侯国或大贵族出重金“养士”，招揽“门客”，并将其奉为“座上宾”，以吸取其治国理政的智慧和良策。战国中期，齐桓公在齐国国都临淄创办了稷下学宫，诸多学派学者到稷下学宫议学、议政，自由发表自己的观点和政见，营造了一个“畅所欲言、观点交锋、百家争鸣”的思想相互交流和传递的良好氛围。一旦学者的观点或政见被齐国采纳，形成政策，得以实施，其立即“受上大夫之禄”，这就是我国最早的公共政策思想市场的雏形。正是因为公共政策思想市场在战国时代的空前繁荣，让诸侯们有了更多的政策选择，为诸侯国的崛起和强大奠定了基础。最成功的当属秦国对法家代表人物商鞅的重用，推崇变法，成就卓然，建立了我国第一个统一的中央集权的封建国家。当然，春秋战国时期是一个战火不断、征战不休、动荡不堪，且亟需大变革的时期。同样，从1978年党的十一届三中全会提出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，拉开改革开放的序幕，一直到2013年党的十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着中国进入了一个经济、政治、社会、文化、生态、党建等领域改革齐头并进、全面深化的时期。在新的历史坐标下，在全面深化改革的进程中，我国需要培育和发展公共政策思想市场，需要不同领域、多样化的公共政策思想产品为政府改革过程中的决策提供有益参考，让改革少走弯路，规避风险，减少矛盾，顺利推进。

庐山民宿服务质量总体较好，民宿经营者能够热情友好地接待游客入住。但是针对庐山民宿主要消费人群，即青年群体来说，“长辈式”温馨服务仍然不能满足他们对于个性化、多元化的需求，庐山民宿的差异化服务有待提高，带给消费者的入住惊喜感不足。大部分民宿基础设施较为完善，但仍需改进。民宿内电视、空调、桌椅等购置较全，床品大多较为干净整洁。毛巾、牙具等洗漱用品购置不全，一些民宿并没有提供一次性洗漱用品，而是需要游客自带，且部分民宿的卫生间为公用，私密性较差。由于庐山气候潮湿，降水较多，导致一些民宿内部较为潮湿，甚至在走进房间时能闻到一丝霉味，卫生条件较差，极大地影响了住客体验。

（二）培育和发展公共政策思想市场是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。美国著名管理学家西蒙曾经说过，管理就是决策。那么，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，关键在于切实把握公共政策的治理界面。目前，现代国家治理有两大重要界面：一是结构性治理，即注重解决结构性、体制性问题，如供给侧结构性改革等；二是问题性治理，即注重回应解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，如就业、交通出行、食品安全、环境污染等问题〔5〕。因此，有效解决治理界面涵盖的各种问题，深推治理体系和治理能力现代化，关键在于培育和发展公共政策思想市场，以更好的公共政策思想产品满足政府需求，从而形成科学、合理、让人民群众满意的公共政策。为此，培育和发展公共政策思想市场是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

三、培育和发展公共政策思想市场的现实困境

公共政策思想市场是一个新兴市场，培育和发展过程必然面临着一些如政府政策咨询意识淡薄、智库竞争格局尚未形成等问题，需要在具体实践中不断加以解决。

（一）政府政策咨询意识淡薄

当前，部分地方政府政策咨询意识淡薄，究其原因主要表现在两个层面：就主观层面而言，受官本位思想的影响，一些领导干部重政策制定、执行，轻政策咨询。一些领导干部错误地认为，政策出台没必要过多咨询，浪费时间，耗费精力，影响进度，甚至有些干部凭自己想象，凭以往经验，不调研，不论证，直接作出决定，出台政策，最典型的就是“三拍干部”，即“拍脑袋”决策，“拍胸脯”保证，出了事“拍屁股”走人；就客观层面而言，制度缺失，刚性约束不足，公共政策咨询并未纳入政府公共决策的必经程序，导致政策咨询环节处于可有可无的状态，随意性较大。目前，绝大多数地方政府领导干部在决定大事项、上马重要工程前能够做到民主讨论、专家咨询论证和科学决策，但仍有少部分人因缺少制度约束盲目决策，有时常委会或党政联席会一开，常委或班子成员各抒己见，表达观点，民主集中，举手通过，政策基本就定了，政府政策咨询意识十分淡薄。

（二）智库竞争格局尚未形成

从科斯理论来看，公共政策思想市场是商品市场的一种特殊形式，因此，公共政策思想市场应当遵循市场规律运行，也就难免出现市场失灵的情况。市场失灵主要表现之一就是市场存在着垄断或不完全竞争，使其并不总是产生最有效的结果。在政策思想市场当中，市场失灵现象一直存在，因为圈层关系结构一直存在（如图2所示），不同的智库（官方智库、高校智库和社会智库）以政府为中心进行外围排列，离政府越近，越容易获得政府的信息，所生产的公共政策思想产品越容易获得政府信任，也就越容易被政府采纳吸收，并最终形成公共政策。离政府越远，则反之。由此可见，在整个公共政策思想市场中，官方智库几乎是处于垄断地位，业务做不完；高校智库有一定地位，有业务可做；而社会智库处于边缘地带，偶尔也可获得业务。一旦市场长期失灵，开放、公平、公正的竞争格局无法形成，必然会导致政策思想市场运行效率大打折扣。

（三）政策实效保障机制缺失

在公共政策思想市场当中，一旦公共政策思想产品被政府作为重要参考依据，或者直接被采纳，形成政策出台，必然会产生两种效果：一是为相关利益者谋得了最大利益，赢得了大家的一致认可；二是相关利益者得利，却损害了老百姓利益，并造成了一定社会影响。在实践中，我们不难看到政府出台一些公共政策，其出发点都是向善的，但在实际操作过程中，总会出现如植被遭到破坏、水资源被污染、大气雾霾严重等有关生态环境问题，这其实就是一般市场失灵所表现出来的负外部效应凸显的“典型症状”。那么，导致公共政策失效的原因在于缺乏相应的保障机制，如政策思想产品在生产、酝酿阶段，缺乏对老百姓意见和建议征询及采纳机制；政策实施过程中，缺乏政策实施全程监督及纠偏机制等。

四、培育和发展公共政策思想市场的路径选择

在培育和发展公共政策思想市场进程中，困境丛生，困难不少，唯有选择正确路径，紧扣三个维度，狠下工夫，撸起袖子加油干，不畏困难向前冲，才能促使公共政策思想市场由封闭转向开放，由弱小变成强大，由萌芽走向繁荣。

（一）增强政策咨询意识，夯实公共政策思想市场的存在基础

倘若政府公共政策咨询意愿都不强烈，认为公共政策咨询可有可无，那么公共政策思想市场将会失去存在的价值和基础。因此，各级政府必须双管齐下，不断增强政策咨询意识。一方面，从主观入手，转变观念，深化认识，尤其是对于一些主政地方的党政干部来说，必须树立正确的政绩观，坚持科学论证，多方咨询，民主决策，决不做“三拍干部”。另一方面，从客观切入，建章立制，规范运行，将公共政策咨询纳入政府公共行政决策程序，但凡涉及老百姓切身利益和人民群众密切关注的政策，制定出台之前，必须实行公共政策咨询，杜绝公共政策咨询的随意化、形式化，确保政府决策的科学化、民主化。

（二）打造市场竞争格局，把握公共政策思想市场的兴衰关键

开放、公平、竞争的环境是公共政策思想市场繁荣的基石，是公共政策思想市场兴衰的关键。因此，破除关系结构圈层效应，着力打造市场竞争格局，必须做到“三箭齐发”。第一，建立政府政策咨询采购制度。依据《中华人民共和国政府采购法》，除了物质性物品如办公桌椅、电脑、打印机、复印机等设备的采购之外，政府可以将政府咨询服务纳入采购范畴，细化政府咨询内容，列出咨询服务清单，以供政策思想市场中不同智库参考。第二，建立政府政策咨询招标制度。对于政府近期即将出台的政策，由政府办以课题的形式，对外招标，公平竞争。但凡从事公共政策研究的单位（官方与非官方）都能够参与课题竞标。第三，建立政府信息公开和共享制度。以落实《政府信息公开条例》为契机，搭建一个智库与政府共享的信息平台。只要不涉及国家机密的信息，政府原则上必须在共享网络平台上公开。如果智库因政策研究确需重要信息以供参考，可提出申请，政府应尽可能地及时反馈和提供。

（三）建立健全保障机制，筑牢公共政策思想市场的稳定屏障

为促进政策思想市场持续、稳定、健康发展，政府必须建立健全相关保障机制，规避市场失灵所出现的负外部效应。一是注重事前保障，建立健全公众参与及意见采纳机制。不同智库在生产公共政策思想产品之前，必须充分考虑相关利益者的利益和诉求，尤其是多听民声，多集民智，多纳民意。二是关注事中保障，建立政策实施监督纠错机制。对于政策实施过程，采用全程监督方式，实行监督员聘任制。聘任公众、媒体记者及群众代表等作为监督员，一旦发现政策实施带来了一定经济损失和社会不利影响，监督员应当及时将情况反馈给相关部门，要求其暂停进度，整改纠错。三是强调事后保障，建立智库绩效评估及评级机制。首先，根据智库自身发展的综合实力，设定智库绩效评估指标体系，尤其是将智库服务政府决策能力即政策思想产品被政府采纳次数和政策是否产生一定影响等作为核心指标，公正、客观、科学地评估智库运行绩效。其次，依据绩效分值对智库进行评级，分为不同的级别，如A、B、C类智库。A类智库是分值很高即政策被政府采纳之后，实施效果很好的；B类智库是分值较高，即政策被政府采纳之后，实施效果一般的；C类智库是分值很低，即政策被政府采纳之后，造成了严重后果和社会负面影响的。最后，运用评级结果。政府将优先从绩效分值较高的智库中选择合作对象，优先考虑将公共政策起草、拟定、制定任务交由其承担，筑牢公共政策思想市场的稳定屏障。

综上所述，“智库热”所催生的公共政策思想市场虽然是一个新兴的市场，但它的作用将不容小觑，不仅能够提升我国政府决策科学化和民主化水平，而且能够推进国家治理体系和治理能力现代化建设，为我国全面深化改革纵深推进提供更为坚实的思想保障。同时，随着政策思想市场逐渐发展、壮大至繁荣，我国智库数量与质量将全面升级，国际“软实力”将不断提升。届时，中国将成为商品生产和公共政策思想发源、创造、传播的全球中心。

〔1〕T.Bt t on Cart er，M are A.Frankl i n，Jay B.W ri ght.The Fi rstA-m endm entand t heFourt h Est at e〔M〕.New York：Foundat i on Press，1985：235-236.

〔2〕Coase R.H.The Econom i csoft he Fi rstAm endm ent：t he M arketf orGoodsand t he M arketf ori deas〔J〕.The Am eri can Econom i cRevi ew，1974（2）：384-390.

〔3〕罗纳德·科斯，王 宁.变革中国——市场经济的中国之路〔M〕.徐 尧，李哲民，译.北京：中信出版社，2013：254.

〔4〕戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析〔M〕.王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999：28.

〔5〕秦德君.治理能力现代化的核心能力〔N〕.学习时报，2016-11-07（02）.

责任编辑 李 雯

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1009-1203（2017）03-0075-04

2017-03-30

余剑平（1981-），男，湖南衡阳人，中共衡阳市委党校公共管理教研室副主任，讲师，管理学硕士，主要研究方向为政府公共政策和社会治理。