现代化视域下社区党建基层治理功能研究

秦攀博

（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广州 510070）

现代化视域下社区党建基层治理功能研究

秦攀博

（中共广州市委党校政治学与法学教研部，广州 510070）

在国家治理体系和治理能力现代化的战略目标中，社区党建具有重要的基层治理功能，是基层治理现代化的引领动力和基层治理体系的重要内容。在大力推进治理能力现代化的新形势下，社区党建的基层治理功能尚未得到充分体现，在能力、队伍、机制和体系等方面还存在着一些较为突出的问题，急需在科学化、规范化、一体化、民主化、信息化、精细化等方面进行认真的探索，不断提升社区党建科学化水平和社区治理成效。

社区党建；基层治理；治理功能；现代化

社区是现代社会发展的产物。滕尼斯在《社区与社会》一书中最早提出了“社区”这一概念，认为社区是指“人们在一定的生活空间内所形成的以一定的区域为单位的社会共同体”〔1〕。有别于新公共管理视角，皮埃尔最早将“治理”理念引入城市管理理论研究，强调要引入市场机制重构城市政府与居民的社会关系〔2〕。近年来，部分国内学者围绕治理现代化，以社区党建为切入点进行了诸多研究，涌现出一批研究成果，形成了两种差异鲜明的观点：一种是“民主工具理论”，以蔡霞、高新民等为代表；另一种是“领导核心论”，以林尚立、王邦佐、马西恒、周鹤龄等为代表。治理虽与管理仅有一字之差，但其体现的是系统治理、依法治理、源头治理和综合施策。尽管学者们的观点各有不同，但也具有统一的共识，即社会治理的重心必须落到城乡社区，社区党建亟待树立治理现代化的价值取向。因此，在治理现代化视域下，探讨社区党建的基层治理功能就显得尤为迫切和重要。

一、社区党建的基层治理功能

社区治理在国家治理体系中具有基础性地位，也是党领导基层社会建设和巩固执政基础的重要内容。新时期的社区党建是基层党建的重心，是执政党建设在城市基层社会的延续，是基层党组织整体活力新的生长点〔3〕。

（一）社区党建是基层治理现代化的引领动力

党领导着中国的现代化建设，提出并推动国家治理体系和治理能力现代化。面对发展方式转型的内在要求与现实压力，深入社区的基层党建有利于夯实党执政的根基，实现社会治理的深刻变革〔4〕。基层治理现代化以社区治理为依托载体和主要平台，推进社区治理现代化要以社区党建创新为引领，实现社区治理效率的最大化和最优化〔5〕。社区党建工作具有基础性、群众性、地域性和自治性等特点〔6〕，党的基层组织在社区治理中发挥着先锋队、宣传队和主心骨作用。从这个意义上讲，社区党建在推进社区治理现代化过程中发挥着政治保证、组织保证和制度保证的作用。

（二）社区党组织建设是基层治理体系的重要内容

作为社会转型期的基层治理体系呈现出三个特点：治理主体呈现多元化，治理关系呈现法治化，治理方式呈现自治化。党组织在基层治理体系中的重要作用，集中体现在社区居民民主法治的政治参与机制、社区公共利益的社会保障机制和社区居民的自治机制等方面。有学者认为，从中国政治发展的内在逻辑关系看，治国必先治党。加强党的基层组织建设是国家治理大框架下的一个重要内容〔7〕。从近年来各地开展基层治理的实践看，“和谐社区”、“幸福社区”、“平安社区”、“生态社区”、“智慧社区”等不同社区类型的成功探索和生动实践，均表明了社区党建既是社区治理的重要内容，又发挥着促进社区治理的重要作用。因此，加强和改进社区党组织建设，本身就是完善和优化基层治理体系的重要组成部分和核心要素。当前，不少城市的基层社区都在探索通过“共兴党建、共抓治理、共促发展”的方式来实现社区党建的基层治理功能，取得了较好的实践效果。

（三）社区党建创新是基层治理现代化的重要方式

国家治理体系和治理能力现代化是在党的领导下开展决策部署和推进实施的，归根结底离不开党的执政方式的现代化。社区党建作为基层的一项重要工作，既要坚决贯彻党中央的战略部署，又要紧密联系基层社区的实际情况，探索社区治理手段的多元化、治理方式的民主化、治理规则的法治化、治理过程的透明化、治理结果的高效化。相关研究发现，在现代化的治理模式下，基层党组织的社会治理能力呈现出弱化的趋势〔4〕。尤其是近年来随着人口流动的数量和比例的逐渐加大，城市居民转换工作的频率和机会增加，“万众创新，大众创业”等时代新理念逐步深入人心，长期游离于“单位制党建”之外并依靠行政资源支持的基层社区党建，面临着社会治理模式转型和创新的紧迫任务。在治理现代化的视域下，如果不大力推进社区党建创新，则很难通过传统的手段来实现基层治理的现代化。因此，在当前背景下亟待通过构建学习型、服务型、创新型党组织，从而实现社区党建科学化、民主化、法治化、现代化和高效化。从某种意义上讲，社区党建现代化水平已经成为基层治理现代化的一个重要标杆和衡量尺度。

二、当前社区党建基层治理存在的问题

当前社区党建的基层治理功能尚未得到充分体现，在能力、队伍、机制和体系等方面还存在着一些较为突出的问题，亟待引起相关部门的高度重视。

（一）现代化的社区治理能力仍显不足

城市人口流动不断加快的新形势和社会就业较为困难的新状况，给基层社会治理带来了前所未有的挑战。由于现代化的治理理念以及治理能力的更新、转换、培养难以一蹴而就，加之在传统的科层制治理结构下，管理层级从上到下权限递减，在事务递增的同时矛盾也递增，使得社区工作的群众满意度不尽如人意。长期以来，由于观念和体制的原因，群众有事往往习惯于找政府解决，从而对社区多方参与主体的治理能力提出了较高的要求。与其相比，现有社区党员干部的治理能力还有很大差距，主要表现在以下几个方面：一是依法行政的能力不强。部分社区解决社会矛盾时依赖行政手段较多，而依靠法律途径解决的较少，在一定程度上影响了基层群众法治观念的树立，助长了“信访不信法”〔8〕。二是发现问题的手段不多。一些社区党员干部入户登记容易吃闭门羹，视频监控总是有盲区，家庭综合服务中心往往成了街道社区标配的摆设，常常处于门庭冷落的境地。以往的传统模式在应付检查时比较有效，而在联系群众时往往失效。三是化解矛盾的能力不足。有学者通过调查发现，在当前社区党建工作中，权力空心化、组织碎片化、运行空转化的情况比较突出〔9〕。在遇到社区居民关心和求助的问题时，部分社区党员干部由于资源、权限、能力、态度、方式等因素的影响，要么推三阻四不予解决，要么“踢皮球”让群众不知所措，降低了群众的满意度。

（二）专业化的社区队伍培养尚待加强

当前城市社区居民的需求日益趋向多元化、复杂化和个性化，对社区治理的专业化、差异化程度提出了更高的要求，这就要求社区工作人员的服务和治理能力必须与时俱进、不断提升。从现实状况来看，一方面，一些社区由于缺乏专业化和专职化的党建人员，社区党建工作难以满足社区治理现代化的要求，常常是工作被动疲于应付，工作创新泛善可陈。另一方面，在相当一部分社区，党员干部和工作人员所处的层级、视野和资源受限，掌握现代化管理知识技能的人员比例较低，在现代治理理念和公共服务能力上还存在短板，影响了社区工作的有序推进。同时，“上面千条线，下面一根针”的社区治理现状，使得社区党员干部和工作人员工作繁忙，难以抽出较多的时间参加各类培训，加之一些社区领导重行政事务轻学习培训，使得社区党员干部和工作人员工作水平的提升完全靠自身在实践中“摸爬滚打”式的总结和领悟，影响了工作水平提升的效果。

（三）规范化的社区法治保障机制亟待健全

实现社区治理法治化需要规范化的制度支撑，离不开健全的配套保障机制、畅通的运行机制及科学的考核反馈和监督机制。当前，影响社区治理规范化的机制因素主要有以下四个方面：一是规章制度体系建设尚待健全。在多元化治理过程中，各参与主体的职责怎么界定？事权和经费怎么配置？人员如何配置和协调？都需要制定完善的机制。二是服务设施投入供给机制不足。随着城市人口的不断增加，居民快速增长的实际需求与社区基础设施建设供给不足的矛盾愈发明显。尤其是人口老龄化使得老年人数量快速增长，“全面二孩政策”的实施又带来了亲子活动的广泛需求，社区人口多与活动场地数量少、面积小的矛盾愈发凸显。三是经费来源机制亟待改革和完善。目前的社区活动经费主要靠政府拨款或者购买服务，社区治理基金不足，出资主体和经费数额难以满足社区开展各项工作的需要，急需发动社会力量，拓宽经费来源渠道，为实现社区治理现代化提供有力的机制保障。四是党建活动保障机制仍显不足。目前，社区党员干部主要忙于行政事务性工作，党建活动的数量、内容和方式的吸引力有待提高。居住在社区的党员往往“隐身”，不敢、不愿或者不善于亮明党员身份，形同于普通居民，其主体作用和积极性没有得到有效激发，在社区党建活动中的示范作用、引领作用、沟通作用、纽带作用没有得到彰显。

（四）协同化的社区共治体系尚需完善

现代社会居民的主体意识逐步增强，要求基层党组织要树立社区共治的理念，通过领导、引导、主导等多种形式，构建综合化、立体化、协同化的治理体系，以应对社区治理现代化的新形势、新任务和新要求。综观目前社区治理体系，存在的问题主要表现为：有的是放任社区居民无序自治；有的是委托社会组织负责治理，类似于“代治”；有的仍采用传统的大包大揽的行政方式直接治理；等等。以上几种治理方式具有共性的不足，就是缺乏协同化，社区党组织、职能部门、社会组织、物业管理和社区居民之间各自为政分而治之，缺乏有效沟通和信息共享，影响了协同治理效果，既不是共治更不是善治。另外，一些社区党组织定位不当，虚位缺位或者越位错位，陷入了社区治理的具体事务泥潭中，充当了自治实体角色，在一定程度上影响了共治效果。

三、提升社区党建基层治理水平的路径探讨

笔者认为，提升社区党建基层治理能力，在原则上应坚持“五治共举”，即法治、德治、共治、自治、善治的模式；在特征上要体现时代性、全面性、开放性、稳定性、创新性；在路径选择上，可探索将社区党建科学化、规范化、一体化、民主化、信息化、精细化等方式与社区治理的综合化、法治化、协同化、参与化、网格化、多元化等要求合理对接，相互契合，凝成合力，从而提升社区治理水平。

（一）探索社区党建科学化促进综合化治理

在基层治理现代化视域下，基层党组织在社会治理中发挥着多重作用。在新型城市化过程中，社区党组织自身的现代化是推进党建工作科学化的前提，党组织要在功能、角色设定及运行模式上适应现代化、社会化发展的需要，适应区域内经济社会转型发展的需要。一方面，在社区治理中，社区党组织要把自身建设与社区全面建设结合起来，减少行政化色彩。社区党建的科学化主要体现在组织运行、组织决策、组织活动、组织方式等方面，在实践中，要尊重基层党组织的活动规律和发展规律，尊重党员群众的主体性和创造性。另一方面，由于社区党组织在社区治理中起着领导核心作用，其作用发挥不应被边缘化、单一化，也不应偏于一隅和专注一处，不能只专注于党组织自身建设，还应在社区治理中起到引领作用，即通过科学规划、统筹协调、全盘考虑，充分发挥综合化治理的作用，而不局限于社区内具体的一事一物。同时，要搭建好利用好社区治理平台这一重要载体，找准党建工作与社区治理工作的契合点，把党建工作有机地融入社区治理、社区服务和社区活动之中，进而实现社区的良性互动与和谐共建。在具体操作中，可依据社区实际情况设立“基层党建研究中心”、“党员教育发展中心”、“志愿者服务中心”和“社区发展促进中心”等综合化治理机构，进一步提升社区党建科学化水平和社区治理成效。

（二）倡导社区党建规范化促进法治化治理

社区党建的规范化主要体现在制度规范、管理规范、活动规范、行为规范等方面，其具体实施路径应体现法治化治理的思路。首先，要健全规章制度体系。在现代化的治理体系中，必须建立社区公共服务事项准入制度。社区党建也要依法依规，建立健全相应的活动章程，例如党员教育管理制度、党组织生活制度、党务公开制度、党员考核制度等。其次，应由社区党组织牵头协调各方制定《社区自治章程》、《社区居民公约》等制度规范，健全权责清单制度，制定职责设立权力清单、职责清单、服务清单，各部门依照权责职能办事，有所为有所不为。如学者刘军峰、黄磊基于阿拉善盟社区党建的调查认为，应通过政府购买再委托社会组织提供服务，即需要社区党组织协助办理的事项，相关方应为其提供必要的工作支持；需要委托给社区办理的有关服务事项，应实行“权随责走、费随事转”〔10〕。这些举措有利于减轻社区工作额外负担，避免社区党建在繁忙工作中荒废了主业。再次，要实施党建标准化。社区党建不能搞千篇一律，但也不提倡一社区一政策，缺乏规范易造成社区党建参差不齐，治理效果良莠不齐。社区党建和社区治理在基本服务内容方面应倡导标准化、规范化、统一化。例如，以标志墙牌配套、档案制式配套、基础设施配套、经费保障配套为基础，确保有合适场所、有专业队伍、有党建活动、有良好效果，从而实现治理结构标准化、治理队伍标准化、制度保障标准化及社区服务标准化。此外，还应强化依法治理能力。基层治理的基础是法治，要树立法治精神，运用法治思维和法治方式推进基层党建；坚定法治理念，熟悉法规内容，守住法律底线、红线和警戒线；运用法治思维，为社区现代化治理夯实制度基础；培养法治行为，将基层矛盾化解纳入法治轨道；塑造法治环境，使基层治理更为规范透明。

（三）突出社区党建一体化促进协同化治理

党的十八届三中全会对社会治理提出了明确要求，即党委领导，政府主导，社会参与。在西方学术界，以美国学者奥斯特罗姆为代表的多中心治理理论强调，在社区治理中社区自身的作用要优于政府管理和完全市场化，因为社区自主治理摆脱了传统的私有化和国有化的两极困境〔11〕。以英国学者斯托克为代表的新地方主义提倡将地方居民纳入社区参与式治理中，要求社区与政府、地方组织及利益相关者建立多元化的关系，从而形成相互交织的关系网络以及相应的多重责任体系〔12〕。在当前社区治理社会化的大趋势下，要想提升我国社区治理水平，必须结合我国实际，突出社区党建一体化功能，以凸显协同化治理的效果。社区治理协同化主要包括三个类别：社区党组织和行政职能部门的党政协同化治理；社区党组织与社区内居民、社区社会组织的党群协同化治理；社区内社会组织与社区居民的社群协同化治理。新形势下，社区党建的工作内容在不断拓展，尤其是面对部分社区存在的党员分散化、党组织碎片化、党建活动形式化等现实问题，协同化治理的重要性更加凸显。笔者在社区走访调查过程中发现，一些社区开展的双重管理便是协同化治理的创新举措。双重管理是指社区和所在单位党组织对在职党员实行“双接纳、双管理、双考评”的双向管理制度，它通过建立社区在职党员联络站，引导在职党员自觉参加社区党组织活动，利用个人资源、知识和技能开展志愿服务。同时，在社区和单位范围内对在职党员个人身份、职责范围、服务承诺和为民办事等进行公示，在职党员单位对其民主评议结果、提拔重用决定、先进模范认定都要在社区党员群众中征求意见〔10〕。

（四）推动社区党建民主化促进参与化治理

社区党建民主化的重要表现是改变传统的以自上而下的领导和管理为特征的传统模式，倡导以四面八方的民主协商和平等参与为特征的现代化社区治理模式。社区党建民主化是合理运用纵向到底、横向合作、各方联动、多措并举的治理模式，把社区内各类党建资源、关系、力量有效整合起来，促进治理资源共享，实现党建工作的主动式嵌入和全程式服务。要想使社区党建工作切实取得实效，通过党建民主化引领社区民主实践活动，需要逐步提高社区党组织的吸引力、凝聚力、影响力，根据不同党员的需求实施分类管理。特别是辖区内的在职党员，如何在营造社区文化氛围上让其获得归属感，在活动时间安排上便于其获得参与感，在活动内容和活动效果上让其获得认同感，在活动意义上让其发挥党员先锋模范作用的价值感，这些都是社区党建必须认真研究的重要课题。在实践中，一方面，社区党建民主化表现为社区党组织联系群众和社会组织的民主化，可通过召开联席会、恳谈会、交流会、联谊会等活动，吸纳区域内各方参与，加强交流沟通，听取各方意见。社区党组织要主动接受党员群众的民主监督，重大决策要按程序公示，实施过程和结果要依法公开。另一方面，社区党建民主化表现为党组织内部的民主化，即社区党组织负责人通过向党员干部述职，接受公开监督。笔者认为，要想通过社区党建民主化促进居民参与化治理，必须做好以下三方面工作：一是围绕社区建设和社区服务中心工作，通过社区党务委员会、社区党建工作联席会议、社区流动党员联络站、社区党校、小区党支部、“两新”组织党支部、党员责任区等平台和载体，开展形式多样的社区党建活动。二是建立党员社区活动反馈制度，落实党员的各项民主权利，提高普通党员对社区党建事务的认同度和参与度。三是通过培育社区党组织民主氛围和社区党建文化，形成社区共识，促进社区和谐。

（五）加强社区党建信息化促进网格化治理

习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中强调，要让治理更有水平，让人民更有获得感。社区治理网格化是促进社会治理精细化的重要方法，是新形势下社会治理创新的重要实践，它以主动发现和解决问题、科学开放的治理机制为自身优势，将过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为现代、主动、定量和系统的治理方式〔13〕。社区治理网格化是建立在信息化、数据化、网络化基础之上的一种社会治理方式，它能够有效提高社区治理的效能，其建立和实施离不开网络信息技术的深度参与和广泛应用。社区党建作为一项重要工作，在社区治理中发挥着极为重要的作用，其自身信息化水平的高低直接影响到社区网格化治理的成效。因此，要想使社区网格化治理切实取得实效，必须大力加强社区党建的信息化工作：一是树立社区党建信息化的治理理念。要重视信息技术的推动作用，利用现代信息技术强化网格化治理的功效，有效发挥网络时代大数据的优势，着力营造“智慧党建+智能社区”。二是健全社区党建信息化保障机制。应加大经费投入，加强硬件设施建设，更新现代化治理不可缺少的信息设备，使社区党建具备信息化的基本条件。三是优化社区党建信息化培训体系。要选派专人专职负责社区党建信息化的人员培训及设备的使用、运行和维护工作，通过培训扩大信息化的受用面和受众面。四是构建社区“互联网+党建”的信息化体系。要借助互联网的方便快捷等特性，充分运用社区党员微信、公众号、APP应用等方式开展党员学习交流、民主议事、党建文章推荐、党建知识网络竞赛、党员行为网络监督和评估等工作，提高社区党建工作的科学化水平。五是健全社区党建信息采集和共享机制。要进一步健全社区党员及群众的利益诉求和表达机制，完善党员密切联系群众机制，精心打造社区党建信息化、社区治理网格化、社区服务开放化“三位一体”的基层治理模式。

（六）推行社区党建精细化促进多元化治理

现今社区中存在着多种治理主体，如社区党组织、社区居委会、物业公司、业主委员会、“两新”组织、社区内企业法人等，社区组织的这种多元化特征要求基层党组织一方面在机构设置上也必须精细化，即建设诸多与多种治理主体相对应的精细化小型党支部，另一方面要树立多元共治的社区治理理念，以形成社区利益相关方广泛参与、平等参与、有效参与的共治格局。从现实状况来看，有相当一部分社区党建的精细化工作做得还不够好，尚需在以下几方面加以努力：一是工作内容精准。工作职责应清晰，工作边界须明确。二是工作方法细致。工作态度要细心耐心用心，尤其要注重细节提升品质。三是工作考核细化。评价考核指标应细化量化，坚决杜绝“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象。同时，要进一步完善学习型、服务型、创新型党组织考核评价程序。四是工作质量高效。要根据社区党员的类别，有针对性地开展党员“属地管理”、“双重管理”、“联动管理”等工作，提供精细化、精准化的管理和服务。五是充分彰显特色。应结合社区特点，在高效服务的基础上提供特色服务，努力打造社区党建品牌，形成独具特色的社区党建文化。比如，注重社区“微文化”建设，倡导社区“微服务”，推动“宜居社区”、“文明社区”、“平安社区”、“书香社区”、“生态社区”、“和谐社区”、“幸福社区”等特色社区建设，通过打造特色社区推动基层党建创新，通过打造社区党建品牌助力社区治理现代化。

〔1〕斐迪南·滕尼斯.共同体与社会——纯粹社会学的基本概念〔M〕.林荣远，译.北京：北京大学出版社，1999：87.

〔2〕让·皮埃尔·戈丹.何谓治理〔M〕.钟震宇，译.北京：社会科学文献出版社，2010：45.

〔3〕林尚立.社区党建：中国政治发展的新生长点〔J〕.上海党史与党建，2001（3）：10-13.

〔4〕薛小荣.多元社会治理中的基层党建：角色、功能与效能〔J〕.学习论坛，2015（8）：21-24.

〔5〕沈跃春.以社区党建创新为引领推进社区治理现代化〔J〕.唯实，2014（10）：42-45.

〔6〕金 钊，时煌军，杜兆君.新世纪基层党建实务创新——社区党建工作指南〔M〕.北京：人民日报出版社，2003：134-136.

〔7〕齐卫平.国家治理现代化与党的领导能力建设〔N〕.光明日报，2014-07-23（13）.

〔8〕中共天津市委党校党建研究所课题组.国家治理现代化与改革完善党的领导方式、执政方式〔J〕.中共天津市委党校学报，2016（1）：3-10.

〔9〕汪文来.提高城市社区党建工作科学化水平的实现途径〔J〕.岭南学刊，2013（4）：66-70.

〔10〕刘军峰，黄 磊.以党建引领社区治理工作──基于阿拉善盟的调查与思考〔J〕.前沿，2015（2）：44-46.

〔11〕埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道〔M〕.余逊达，译.上海：上海三联出版社，2000：205.

〔12〕格里·斯托克.新地方主义、参与及网络化社区治理〔J〕.游祥斌，摘译.国家行政学院学报，2006（3）：92-95.

〔13〕杭勇敏，陶维兵.社区治理视阈下的区域化党建模式创新〔J〕.学习与实践，2014（3）：114-117.

责任编辑 冯耀明

D267

A

1009-1203（2017）03-0036-05

2017-04-18

2017年度广州市党建重点研究基地资助课题。

秦攀博（1980-），男，湖北孝感人，中共广州市委党校政治学与法学教研部副教授，广州市党建重点研究基地研究人员，主要研究方向为政治社会学。