新公共管理视角下的服务型工会建设*—— 以宁波市海曙区工会工作为例

杨雄飞

（石家庄学院 政法学院，河北 石家庄 050035）

新公共管理视角下的服务型工会建设*
—— 以宁波市海曙区工会工作为例

杨雄飞

（石家庄学院 政法学院，河北 石家庄 050035）

服务型工会是与社会主义市场经济相适应的一种全新工会工作模式。建设服务型工会是党中央对工会组织发展的战略定位，是工会本质属性的必然要求。基于中国工会改革与西方政府改革运动的某种契合，新公共管理对我国服务型工会建设具有一定的借鉴意义。当前，我国服务型工会建设还面临诸多问题，其深刻根源潜藏于工会自身体制机制层面。基于新公共管理视角和宁波市海曙区工会工作的创新实践，服务型工会建设应该坚持职工主体地位，强化工会服务意识；坚持社会化运作，提高工会公共服务效能；坚持改革创新，健全工会服务体系；坚持专业化方向，提高工会干部服务能力和水平。

服务型工会；新公共管理；职工；自组织；商圈工会

工会作为职工利益的代表者和维护者，是职工自愿结合的工人阶级群众组织，其组织性质和社会职能决定了它必须密切联系职工，全心全意为职工服务，这也是增强工会组织凝聚力、战斗力，保持其生机和活力的根本所在。但是长期以来，工会组织没能很好解决这个问题，中国工会一直存在着脱离职工群众的现象[1]。当前，由于自身组织体制和运行机制等方面不尽完善，工会组织还不同程度地存在机关化、行政化现象，密切联系职工群众仍然是工会亟待解决的一个重要问题。在中央党的群团工作会议上，习近平就强调指出，工会等群团组织“必须注重解决存在的问题，特别是要重点解决脱离群众的问题”[2]。

在新形势下，工会组织要保持与广大职工的血肉联系，就必须以改革创新精神加强自身建设，不断提高工会服务职工的能力和水平。习近平在中国工会十五大祝词中提出：“要进一步发挥工会组织贴近基层、贴近职工的优势，增强服务意识、提高服务能力、完善服务手段、拓展服务领域、形成服务体系”[3]，并为中国工会指明了前进方向，这就是要“着眼于把工会建设成为学习型、服务型、创新型的工人阶级群众组织”[4]。

建设服务型工会是党中央对工会组织发展的战略定位，是工会本质属性的必然要求，也是工会组织适应经济社会发展新形势的客观需要。建设服务型工会，既要立足中国实践，也要善于学习借鉴国外的先进理念和有益做法。基于我国服务型工会建设与西方政府改革运动在所处时代背景、面临主要问题以及在改革取向上的某种契合，笔者认为，新公共管理的某些理念和做法对我国服务型工会建设具有借鉴意义和参考价值。因此，本文拟从新公共管理的视角，结合宁波市海曙区工会工作的相关实践创新，就服务型工会建设提点管窥之见。

一、新公共管理及其对我国服务型工会建设的适用

（一）对新公共管理的简要述评

二战后，一些西方国家受凯恩斯主义影响，政府职能不断扩张。然而，在层出不穷的社会问题面前，政府应对往往捉襟见肘乃至束手无策，政府管理危机凸显；建设福利国家，需要政府巨额财政投入，各国债务规模急剧膨胀，财政危机日益严重；20世纪后期，全球化、信息化发展趋势进一步增强，对政府能力提出了新的挑战，但是传统公共行政模式的不适应性显露无遗，公众对政府的信任危机开始显现。西方国家为了摆脱面临的一系列危机,重新赢得公众对政府的信任和支持,自20世纪80年代以来，一场广泛而深刻的政府改革浪潮应运而生，而新公共管理正是这一实践催生出的不同于传统公共行政理论的新的理论模式。

对于新公共管理的基本内涵，不少学者作了归纳和概括，尽管他们学术观点各具千秋、理论主张各有侧重，但也形成了一些基本共识：一是主张市场竞争机制的引入。认为政府作为非市场力量，经常出现“政府失灵”，应引入竞争机制，推行以市场为导向的政府改革，以提高公共资源的配置效率。二是重视私营部门管理技术的应用。认为公共部门与私人部门在管理上存在共通性，应把企业经营管理中一些行之有效的管理方法和技术移植到公共部门，以提高它们的管理效率。三是强调政府职能的合理界定。认为强有力的政府应专司“掌舵”，即将政府职能定位为制定政策，从事决策、指导，而把“划桨”即执行政策职能移交出去，这样既能确保公共服务质量，也可使政府变得小而有力。四是坚持政府管理的专业化取向。认为应改善政府人力资源管理，让专业管理人员来处理政府事务，以提高政府管理的效能。与传统公共行政学相比，新公共管理拓宽了研究的理论基础：前者主要以伍德罗·威尔逊等人的政治与行政二分法和马克斯·韦伯的理性官僚制理论为基础，而新公共管理突破学科藩篱，将经济学、企业管理学等学科理论、方法融入公共管理研究中；新公共管理重新认识了公共管理主体：与传统公共行政学视政府为公共管理唯一主体不同，新公共管理认为，公共管理主体不仅限于政府部门，而是涵盖各类非政府组织、社会团体在内的多元主体；新公共管理扩展了公共管理研究的视阈：与传统公共行政学以“组织内部”为研究取向不同，新公共管理在研究视阈上有重大的突破与创新。文森特·奥斯特罗姆将新公共管理称之为“一个‘哥白尼式革命’的转折点”[5]，国内也有研究者认为，新公共管理是一种不同于传统公共行政范式的新范式[6]。

在西方政府改革实践中，新公共管理主要从两方面对传统官僚体制进行改革：在外部管理上，打破政府对公共服务的供给垄断，引入市场竞争机制，以民营化、竞争招标、契约外包等形式整合民间资源，寻求资源的最佳利用；在内部管理上，引进企业部门管理理念、方法和技术，如顾客导向、绩效评估等，提高行政效率和服务质量。新公共管理经过英国、美国和新西兰等西方国家的实践，取得了较为显著的效果，其影响逐渐由欧美波及世界，并对我国政府改革也产生了一定影响。

当然，任何一种新理论不可能完美无缺，事实上，新公共管理自面世以来，就有不少学者对其提出质疑与批判。但无论如何，新公共管理作为一种全新的理论模式，越来越受到理论研究者和实务工作者的关注、重视，则是不争的事实。

（二）新公共管理对我国服务型工会建设的适用

作为西方公共行政一种新的理论模式，新公共管理产生于西方国家，其实践效果也主要见之于西方国家行政管理改革实践，那么，这一理论能否引入中国工会理论研究，对中国工会改革和服务型工会建设实践是否具有某种参考价值？目前，我国工会理论界对这一问题的研究尚属阙如，笔者经过梳理西方国家政府改革和中国工会改革与服务型工会建设的逻辑脉络，认为新公共管理对中国工会理论研究和服务型工会建设实践在方法论层面极具借鉴意义。

1.二者面临相同的时代背景

全球化与信息化是当今世界不可逆转的时代发展潮流，并对世界各国的政治、经济、文化乃至社会生活产生了深刻影响。“后工业社会的、以知识经济为基础的全球经济的出现……政府不管是大是小，是美国的还是外国的，是联邦一级还是州和地方一级的，已经开始对此作出反应[7]”。一国政府或公共部门，只有顺应全球化与信息化这一时代发展潮流，主动迎接全球化与信息化带来的新挑战，才能在日趋激烈的国际竞争中赢得主动。经过近40年的改革开放，中国社会已经或正在深度融入全球化与信息化发展大潮，中国工会自然不会置身其外。相同的时代背景，一定程度上决定了中国工会理论研究和改革探索可以从西方新公共管理理论和实践中得到有益启示。

2.二者均具有公共部门属性

如前所述，与传统公共行政学不同，新公共管理认为，公共管理主体是包括政府在内的多元主体。事实上，新公共管理学者更倾向把公共部门作为其研究对象，“我们相信我们提出的10条原则对于今日世界的任何机构的成功都是至关重要的，不管它是公营的、私营的、还是非营利性的[8]”。中国工会从性质上讲是群众性组织，不是行政部门，但应该看到，由于我国的国家性质和政治体制安排，我国工会组织在国家政权中的地位与西方工会是根本不同的，与西方工会相较，中国工会作为国家政权的重要社会支柱，是我国政权体系中的重要组成部门。相近的部门属性，一定程度上拓展了新公共管理的适用范围。

3.二者在体制机制上存在相似弊病

中国工会在国家政治、社会生活中的重要地位以及与执政党和政府部门的特殊关系，是中国工会不同于西方工会的独特政治优势，但也应该看到，由于中国工会与政府接近并参与到政权建设中，使一些工会工作者习惯于把自己当成“行政官员”，并把一些行政工作的方式带到工会工作中来。加之，我国工会组织体制、运行机制不尽完善，工会还存在行政化倾向和脱离群众现象，工会服务还不能很好满足职工需要，工会工作人员的专业化水平还有待提高等等。我国工会组织存在的这些问题，与西方政府改革中面对的问题有一定的相似性，解决这些问题，自然可以从新公共管理的理论和实践中找到更多办法。

4.二者在改革方向上具有某种契合

新公共管理推崇市场机制，“或许一种最有前景但又最少被人们研究的提高政府效能的方法是运用市场机制[9]”。在改革实践中，新公共管理主张引入市场机制，打破政府对公共服务的垄断，以减轻财政负担、提高行政效率和服务质量。在市场经济条件下，中国工会应突破计划经济条件下形成的“内循环”式运作模式，坚持社会化运作和市场导向改革，以最大化地聚集社会资源并提高公共资源的配置效率。这种改革取向与新公共管理理念是契合的。

（三）正确看待新公共管理在我国工会理论研究与实践中的作用

中国工会在中国共产党的领导下，走过了90年的光辉历程，在中国革命、建设和改革的长期实践中，积累了丰富的历史经验，作出了不可磨灭的历史性贡献。在新的时代条件下，推进中国工会理论研究和改革实践，我们仍然必须坚持以马克思主义为指导，坚持走中国特色社会主义工会发展道路。马克思主义是科学的世界观和方法论，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的指导思想，中国特色社会主义工会发展道路是适应时代发展要求、符合中国基本国情、体现中国工会性质的发展道路，任何理论都不能取代马克思主义的指导地位，任何改革都不能偏离中国特色社会主义工会发展道路。

新公共管理已经在很多国家成功实践，并对我国政府行政管理体制改革产生了实际影响，而且这种影响还在向其他公共部门延伸。在全球化和市场经济条件下，无论是从事工会理论研究还是推进工会改革实践，都不可能关起门来搞，既立足于自身的经验积累和实践探索，毫不动摇地坚持走中国特色社会主义工会发展道路，又充分注意学习借鉴他人的先进经验和有益做法，是中国工会事业前进发展的宝贵经验。因此，我们对新公共管理应采取开放包容的态度。开放包容是马克思主义固有的理论品质，也是工会理论研究者和实务工作者应该秉持的科学态度。但是，特别需要指出的是，由于社会制度根本不同，基本国情相去甚远，因此，这种学习借鉴绝不等于照搬照抄，而是作为一种“参照性维度、开放性视角和辅助理论结构[10]”起作用。

二、服务型工会的内涵与特征

随着服务型工会建设目标的提出以及服务型工会建设实践的深入，理论界就服务型工会建设问题也展开了深入探讨。关于服务型工会的内涵，从已有研究成果看，主要有四种代表性观点：一是从职工需求的角度揭示服务型工会的内涵，认为服务型工会关键在于提供适应职工期待的服务[11]。二是从工会宗旨、理念角度揭示服务型工会的内涵，认为服务型工会，就是以为职工服务为宗旨，把服务职工作为工会工作的主要任务[12]。三是从工会组织体制、运行机制角度揭示服务型工会的内涵，主张改革工会的组织体制和运行机制，建立职工自下而上参与工会服务的机制和工会依照职工需求而行动的制度[13]。四是从多维度视角揭示服务型工会的内涵，这也是大多数研究者的研究取向，比较有代表性的是项江川①请见：项江川.推进服务型工会建设的思考[J].中国工运，2010(2).、姜风雷②请见：姜风雷.关于“服务型工会”的实践和探索[J].北京市工会干部学院学报，2009(2).等研究者的观点。

服务型工会，主要是针对计划经济体制下，具有行政化倾向的“福利型”、“活动型”传统工会工作模式而提出的，它是与社会主义市场经济相适应的一种全新工会工作模式，“本质上是工会谋求通过改革创新以满足职工群众的维权需要[14]”。因此，对服务型工会认识，不能停留在改进服务态度、增加服务项目等浅表层面，而应深入到组织体制、运行机制和工作方式等制度结构层面去认识和把握。综合以上研究成果，笔者认为，服务型工会，就是在以职工为本的工作宗旨指导下，通过改革创新不断健全完善自身体制机制，以民主化参与、社会化运作、专业化水平为职工提供全方位服务的工会组织。其主要特征是：

（一）以维护为基本职责的社会职能定位

改革开放前，我国经济结构单一，实行按劳分配制度，职工利益主要由国家政策调整，形成与计划经济相适应的劳动关系，这种劳动关系实质上是利益一体化关系。在传统工会模式下，工会工作的主要职能是组织职工进行生产建设。改革开放以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，在所有制结构深刻调整过程中，劳动用工和社会分配制度发生重大变化，劳动关系利益主体身份愈益明晰，作为职工利益的代表者，工会必须明确维护职工合法权益是其基本职责，而且这种维护不仅仅是对职工权益受损的救济，更应着眼于职工全部合法权益的实现，即应为职工提供全方位服务。

（二）以职工为主体的工会工作理念

传统工会模式下，工会工作带有严重的行政化倾向，少数工会干部习惯“为民做主”，自上而下布置任务、发号施令，职工的主体地位常常被忽视，不可避免地导致工会组织脱离职工群众现象。建设服务型工会，首先要求工会必须向群众性组织回归。工会组织不同于行政部门，不具备行政权力，其工作方式应该是民主的，不能带有行政强制性，“工会工作的重心主要着力于服务基层，工会工作的开展也主要采取自下而上的方式进行[15]”。另外，工会作为职工自愿结合的群众组织，必须坚持职工群众在工会工作中的主体地位,以职工群众为本，“坚持从群众需求出发开展工作[16]”。

（三）以社会化、市场化为主要手段的资源整合与配置模式

传统工会模式下，工会工作封闭保守，服务资源来源单一，普遍存在“等、靠、要”的现象，难以满足职工群众多样化的需求。建设服务型工会，工会组织应充分发挥自身政治优势、组织优势，积极向党政争取更多的资源和手段，还应注意以市场为导向，坚持社会化运作，从社会和职工群众那里获取更多的资源和手段。

（四）以专业化为业务要求的服务提供方式

传统工会模式下，工会活动方式相对单一，对工会干部素质要求并不高。在社会主义市场经济条件下，经济社会快速发展，劳动关系深刻变化，工会工作面临严峻挑战，要求工会干部不断提高理论素养和业务能力，以更好地满足新形势下职工多样化的服务需求。

三、服务型工会建设存在的主要问题及原因分析

自党中央提出服务型工会建设的战略目标以来，各级工会围绕服务型工会建设出台了大量的改革举措，进行了卓有成效的实践探索，打造出一批叫得响的工会服务品牌。但是，与党中央的要求和广大职工群众的期待相比，仍然存在较大差距。当前，服务型工会建设还面临诸多问题。

（一）服务型工会建设存在的主要问题

1.从工会服务意识角度看：工会工作还存在脱离群众现象

工会是群众性组织，职工应该成为工会工作的主体，工会也应该密切联系职工群众。但是，在现实生活中，工会服务意识还不强，工会工作还存在脱离群众现象：一是职工主体地位体现不充分，很多工会活动不是以职工为中心开展的，对职工吸引力不足，职工参与度低。二是少数工会干部对职工群众的感情不深，主动服务职工群众意识不强，不把职工群众的疾苦冷暖放在心上，严重脱离职工群众。三是工会服务的供给与职工的需求之间往往不匹配，存在脱节现象。工会往往偏好能够彰显自身“政绩”的服务项目，而对职工真正所需要的诸如职工权益维护、职业拓展、心理健康等方面的服务需求，供给明显不足。

2.从工会服务资源角度看：工会服务社会化程度还不高

工会工作社会化程度不高主要表现在：一是“内循环”式的运行模式。传统工会运行模式比较封闭，开展活动习惯于“唱独角戏”，自说自话，自娱自乐；在系统外，只热衷与党委和相关政府部门来往，还没有进入其他社会组织的“朋友圈”。二是资源来源渠道单一。工会主要利用党政赋予的资源和手段以及工会自身力量开展工作，经常面临资源的瓶颈约束，尤其是基层工会，面临人手短缺、资源约束更加突出。三是工作方式比较传统。工会习惯于运用行政手段开展工作，对运用经济手段，实行社会化、市场化运作不熟悉，难以适应市场经济发展需要。

3.从工会服务体系角度看：工会组织体系仍需改革完善

加强工会组织建设，使工会组织更加贴近职工群众，是建设服务型工会的基础。随着经济社会发展，传统工会组建模式和组织体系不能适应新形势：一是新经济、新业态、新主体形式层出不穷，职工越来越多集中在商圈、园区、街道、社区等非传统工作场所；职工就业形式更加灵活，其流动性大大增加，使得原有工会组织体系难以实现对职工的全覆盖。二是工会组织体系“头重脚轻”，上级工会尤其是各级总工会，叠床架屋式的机构设置，部门林立，而直接服务于职工群众的基层工会则资源手段严重不足，难以满足日益增长的职工服务需求。三是一些工会组织观念陈旧，手段传统，不能运用信息时代的新手段服务职工，工会工作缺乏凝聚力。

4.从工会服务水平角度看：工会服务专业化程度尚待提高

在市场经济和信息时代条件下，工会工作面临很多新情况、新挑战，对工会工作者素质提出了新要求。比如，代表职工与企业开展平等协商，组织职工参与企业民主管理，防范和化解劳资冲突，为职工维权提供法律援助，运用社会化方式开展工会活动，为工会发展争取更多的资源手段，运用信息技术和手段推进工会工作等等，做好这些工作都需要丰富的专业知识和娴熟的专业技能。从目前情况看，工会工作者的专业化程度总体上还有较大差距，不少工会干部思维仍然停留在计划经济体制下形成的工作模式上，工作创新性不足，与职工期望存在较大落差，还有一些工会组织特别是基层工会，工作繁杂，待遇较低，留不住专业人才。

（二）服务型工会建设存在问题的原因分析

1.工会组织体制和运行机制不完善弱化了服务职工意识

客观地讲，长期以来工会组织较为普遍地存在“四化”①“四化”即机关化、行政化、贵族化、娱乐化。倾向，工会工作也较为严重地存在脱离群众现象。造成上述问题的内在原因，主要是工会在组织体制和运行机制上存在局限性。首先，从组织环境角度看，工会组织与党、政同属一个大的国家系统，一些工会习惯于按照党政机关的方式开展工作，这种工作方式常常引发向上负责，而不是向职工群众负责的倾向。其次，从领导选任角度看，很多情况下，工会干部是由上级委派或指定的，而不是职工群众选举出来的。这种制度安排使得工会干部的工作立场很难站在职工群众一边，因而主动服务职工的意识不强。再次，从经费来源角度看，由地方税务部门代收的工会经费收缴方式，使得工会很难直接感受到来自职工群众的压力，从而在一定程度上弱化了工会主动服务职工群众的内在动力。最后，从工会服务供给机制看，长期以来，我国工会服务采取的是工会供给主导模式[17]，在这种模式下，工会提供哪些服务，向谁提供服务，较少征求职工群众意见，而是工会自己说了算。由于不从职工的实际需求出发，对职工自下而上的愿望诉求反应迟钝，在实践中就不可避免地导致工会服务供给与职工服务需求之间出现脱节、错位。

2.“内循环”式的工会运作模式难以适应市场经济要求

传统的“内循环”式的工会运作模式是与计划经济相适应的。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，所有制结构越来越多元化，市场机制作用的范围越来越大，职工队伍数量和结构发生显著变化，劳动关系日趋复杂，工会工作任务也日益繁重，在这种情况下，仅靠国家财政扶持和工会自身单打独斗，远远不能满足新形势下职工群众对工会服务的期望与需求。因此，与社会主义市场经济发展相适应，工会组织必须转变传统运作模式，打破“内循环”，实现工会与社会的良性互动，采取社会化、市场化运作，充分利用社会资源办会，才能更好地满足新形势下职工群众多样化的服务需求。

3.传统的工会组织体系难以满足职工服务需求

传统的工会组织体系是在计划经济条件下形成的，以条块结合的方式，适应的是传统部门和传统就业的情形。经济体制转型后，出现了越来越多的非传统部门和非传统就业形式。由于传统的工会组织体系未能将组织网络延伸到这些非传统工作领域，因此出现很多职工游离于工会组织之外。计划经济条件下，工会职能以生产为中心，工会要动员组织职工，因此重心在上面，组织体系呈“倒三角”形态；市场经济条件下，维护成为工会的基本职能，工会工作重心下移，组织体系应该呈“正三角”形态，但是部门利益、机关作风根深蒂固，改革远非朝夕之功。还有一些工会组织沿袭传统工作方式，缺乏创新精神，难以做好信息化条件下的工会工作。

4.工会干部知识能力结构和工会组织学习培训机制尚待完善

工会干部队伍建设是影响和制约工会服务专业化水平的关键因素。当前，不少工会干部知识和能力结构还比较陈旧，习惯于“福利型”、“活动型”工会工作模式，无法满足市场经济条件下职工群众新的、多样化的服务需求。另外，一些工会特别是基层工会制度不健全、经费比较紧张，没有建立健全工会干部培训和经费保障制度。还有一些地方和企业，党政对工会工作不够重视，忽视工会干部队伍建设，工会组织被边缘化，这种错误做法也会损害工会专业化建设。

四、新公共管理视角下服务型工会建设的路径探讨

服务型工会建设，要立足于中国工会自身的实践探索和经验积累，同时应充分借鉴包括新公共管理在内的国外先进理念与有益做法，不断推进工会自身体制机制改革创新，从而探索出中国服务型工会建设的独特路径。

（一）坚持职工主体地位，强化工会服务意识

传统行政模式是统治行政或管理行政，政府是公权力的代表者和实际拥有者，它有一整套森严的等级指挥体系，制度设计在于疏通权力自上而下的运行通道，便利管理人员，而作为服务对象的公民则是被动的，是被权力管制的对象，这种行政模式实质是“以政府为本”的行政模式。新公共管理主张服务行政，认为政府不是垄断权力的衙门，而是提供公共服务、保障公民权利的社会机构，其活动必须自觉体现公民意志和利益要求。强调公民是政府权力之本，不是公民因为政府而存在，而是政府因为公民而存在，主张摒弃政府本位理念，而向公民本位回归，认为政府应该像私营企业一样，以顾客为导向，处处考虑顾客的需求和感受，行政官员也应该像企业管理者始终关注顾客满意度那样关注公民对政府服务的满意度。

工会是职工自愿结合的群众性组织，职工理应成为工会工作的主体，工会也理所当然地应该为职工服好务。新公共管理理论给予的有益启示是：一是尊重职工群众主体地位，坚持以职工为中心开展工会工作。“群团组织开展工作和活动要以群众为中心，让群众当主角，而不能让群众当配角、当观众[18]”。笔者在宁波市海曙区调研发现，海曙区总工会通过发展职工自组织的形式，为职工主体参与创造出了新的途径。职工自组织，就是在全区各级工会的指导支持下，由职工自愿发起组团、自主开展活动的职工活力社团。截止目前，备案团队已达100余家，仅以一个以关爱自闭症儿童的公益类职工自组织——爱心鸟窝志愿者团队为例，就吸引近200名职工参与，而且该组织每月常态2-3个公益活动，每季度会有大活动推进，每半年度会有2个以上大型活动。海曙区总工会通过职工自组织形式，大大增强了工会活动对职工的吸引力，“真正实现职工群众向自愿结合方向的回归，真正使工会工作建立在职工客观需求的基础上[19]”。二是要改革工会特别是基层工会干部的选任制度。要切实落实基层工会干部直选制度，各级总工会领导机构中也要适当增加职工代表比例，增设兼职副主席。宁波市海曙区早在2004年就开始试点推广基层工会主席直选制，以教育工会为例，到2005年底，其下属23个基层工会，全部通过直选产生工会主席。实践证明，基层工会干部直选制度，符合广大职工群众愿望，增强了工会组织的凝聚力、向心力。另外，在中央党的群团工作会议精神指引下，重庆等地方总工会开始试点改革总工会领导职数和构成，减少专职职数，增加挂职、兼职职数，以增强代表性，也取得明显成效。三是探索会费收缴制度改革。鉴于当前工会经费地税代收制度所带来的某些消极后果，应该“引入市场经济通用的经济杠杆，重建工会工作动力机制[20]”。有学者提出，可以考虑将2%“行政拨款”中的一定比例，返还职工由职工以自愿方式缴纳，以此倒逼工会改进服务。四是坚持职工需求导向，向职工群众提供回应性服务。所谓回应性服务，是指工会在进行公共管理和提供公共服务过程中，对职工群众的服务需求和所提出的问题作出积极反应和回复的过程。工会回应性服务既是工会与职工群众良性互动的过程，也是工会精准服务职工群众的一种机制保障。海曙区总工会通过创办“海曙职工之家”公众微信号，找到了一个在互联网时代精准服务职工的新平台。会员可以利用微信互动平台，向工会表达诉求或向工会工作提意见，平台有专门的工作人员负责及时处理并作出回复；工会也可以利用微信互动平台发起网络调查，了解职工群众服务需求，对职工反映强烈的共性需求，及时上报。他们还在全区推出职工满意度测评调查，听取职工意见，助力服务型工会建设。此外，为精准服务职工群众，打通联系服务职工“最后一公里”，海曙区总工会还要求各类工会服务阵地和服务设施，围绕职工“生物钟”开展便利高效服务，让职工“进得了门，找得着人，办得了事”。

（二）坚持社会化运作，提高工会公共服务效能

新公共管理主张“掌舵”与“划桨”分开，即建立政策制定和提供服务分开的体制，认为政府作为“掌舵型组织”，其职责重在决策和指挥,服务提供则可通过社会化、市场化运作，交由“划桨型组织”（通常是非政府公共部门或私营企业）去完成。新公共管理还主张在公共服务中引入市场竞争机制，通过市场力量进行变革，以打破公共服务供给的垄断性。强调公共服务供给主体多元化，应由消费者自由选择提供公共服务的机构,通过货比三家,挑选出最有能力和效率的公共服务供给主体,使他们花同样的钱能够得到更大的效益。

新公共管理的理论主张给我们的有益启示：一是要坚持开门办会，即工会要拓展自身活动空间，善于利用社会力量办会，做到“花小钱，办大事”。随着社会主义市场经济的发展，工会要走向社会，拓展活动空间，改变过去单纯依靠工会自身力量办会的传统运作方式，充分利用一切可以利用的社会资源和手段服务职工群众。比如海曙区总工会就通过一张小小的“5.1服务卡”，让职工享受到了实实在在的优惠。他们通过与公共交通部门、电影院线、超市以及民办非企业等社会组织合作，让职工可以享受8折乘地铁，6折坐公交的优惠；可以在宁波影都、鄞州万达等四家影院参加“1元看大片”活动；可以在三江超市享每月限购一次的“满30减10”优惠；还能在宁波五一广场刷卡享受全场8折优惠。二是要完善工会社会参与的相关制度保障。现阶段，对于工会政治参与有了较为完善的制度保障。比如劳动关系三方协调机制、联席会议制度等，但对于工会社会参与，还缺少相关制度保障，工会如何进行有效的社会参与，各地工会还在实践探索中。海曙区总工会就探索出通过项目制、订单式运作模式向职工服务类社会组织购买服务的有益做法，他们把对基层工会的考核测评，以及组织某些工会活动以购买服务的方式，交给天云社会工作服务中心和职荟文化发展中心两家以服务工会工作为主业的非政府组织去办。实践证明，向社会组织购买服务既节约了成本，也提升了服务质量。三是要着力将工会构建成为枢纽型社会组织。工会将部分公共服务交由专业性社会组织提供，是为了缓解工会服务资源相对不足的矛盾，实现有限公共资源配置效率最大化的需要，绝不是要“做空”工会，相反，工会必须把握好公益性服务与社会化运作的平衡点，厘清哪些工作是可以社会化的，哪些工作则必须由工会亲自承担，这样工会在服务职工过程中才能更好“掌舵”，才能成为引领其他专业性社会组织来为职工服务的枢纽型社会组织。

（三）坚持改革创新，健全工会服务体系

新公共管理主张，建立分权的政府，从等级制到参与和协作。传统科层制的组织体系，有严格的等级秩序和定向的信息传递渠道，但是，过多的权利层级划分和单一的信息传递渠道，使得所谓理性官僚制越来越僵化、迟钝，越来越难以适应全球化、信息化带来的新挑战。新公共管理喊出摒弃官僚制的口号，主张变垂直的等级体系为扁平式的组织机构，以缩短信息传递的通道，使政府对行政环境和服务对象变化的反应更加敏捷；新公共管理还主张适度分权，即把管理权限更多地下放到基层组织单元，赋予基层官员更大的自主权和灵活性，以应对顾客多样化的服务需求和瞬息万变的行政环境，使政府服务更具回应性；新公共管理还倡导建立“网上政府”，用信息技术和手段，提升政府服务效能。

新公共管理的理论主张对服务型工会建设的意义在于：一是要适应劳动关系新变化，坚持从实际出发，因地制宜创新工会组建模式，按照工会组织全覆盖要求，努力使工会工作覆盖到各个领域，把工会服务的触角延伸到每一个职工身上。海曙区总工会在新形势下，立足城区实际，为更好服务职工群众，实现工会服务全覆盖，对完善工会服务体系建设，进行了大胆探索和实践创新。2009年9月，成立全市首家天一商圈工会联合会，开启了海曙商圈工会建设新里程，随后，全区又相继成立中山路商圈、南站区域、城隍庙商圈、丽园尚都商圈、月湖盛园商圈、和义大道商圈、科创商圈、鼓楼商圈、新星商圈、丽园4S商圈等10大区域工会联合会，率先在全市实现商圈工会建制全覆盖，共涵盖企业9459家，职工101180人，工会会员99157人。实践证明，商圈工会切实增强了工会组织的影响力和凝聚力，推动了商圈的和谐稳定与繁荣发展。二是要更好为基层服务，扩大基层工会自主权，把更多的资源、手段赋予基层。同时要调整部门和流程设置，“实现组织机构的扁平化和精简化；通过采用‘一站式’、‘一条龙’服务等形式，提高工会部门办事效率[23]”。为打造商圈工会建设长效机制，海曙区总工会在经费保障、队伍建设、服务平台建设等方面加强多元保障：通过财政补贴、工会经费补助、行业协会赞助等渠道，保障商圈工会正常运转；按照专兼职相结合原则，选好配强工会联合会班子，建立健全商圈工会工作者培训制度和商圈工会工作指导员制度；依托商圈党群服务中心，按照“一商圈一平台”的要求和200平方米场地标准，整合劳动争议联合调解工作站、职工文化活动中心、职工培训基地等功能平台，以新建、改建和扩建等形式，建立集职工信访维权、法律援助、困难救助、职业介绍、教育培训、娱乐休闲等服务于一体的职工公共服务中心。三是要适应信息时代的要求，建设网上工会，为职工提供新的服务平台。海曙区总工会利用“一网双微”即工会网站、微博和公众微信号网上工作平台，服务职工群众，社会效果显著。仅以“海曙职工之家”公众微信号为例，从2014年11月6日开通以来，已经吸引粉丝近万人，推出图文信息868条，开展微信活动35场，提供职工普惠项目23个，通过微信的引领，工会的吸引力、凝聚力也在不断增强。

（四）坚持专业化方向，提高工会干部服务能力和水平

新公共管理强调专业化管理，认为应由管理人才来从事公共管理工作并承担管理责任。主张公共管理者应富有企业家精神，善用各种创新的策略，有效运用公共资源，提高政府效率，实现公共目标。新公共管理还主张建立弹性人事制度，强调在人事录用、任期及管理上的灵活性。

工会干部的专业化水平，直接关系工会服务质量。工会领导干部特别是高级领导干部要“努力成为政治家、社会活动家和协调劳动关系专家[22]”，客观上必须做好工会干部的教育培训、选拔配备、交流使用等项工作，以提高他们的素质、能力和专业化水平。

新公共管理有关专业化发展的主张对服务型工会建设的现实意义在于：首先，应推动工会干部选任制度改革，把好工会干部的入口关，在重点从劳动模范、先进工作者以及工会积极分子中选拔和培养工会干部渠道外，可以适当增加从律师、劳动关系协调师和社会工作师等专业人员中选任工会干部。其次，建立健全工会干部培训制度，加大工会干部培训力度。在培训内容上，既要注重提升他们的业务知识，也要注意培养他们的公共精神。近年来，海曙区总工会实施了工会干部素质提升工程，搭建工会干部教育培训平台，增强服务职工群众能力。再次，借力发展，不断提高工会服务专业化水平。海曙区总工会针对辖区内基层工会队伍力量薄弱的现状，通过创建工会“智库”——基层工会工作辅导站，提升一线工会工作者专业素质，尝试工会工作专业化发展新途径。2015年2月，海曙区总工会特邀3位资深工会退休老干部组成海曙区总工会基层工会工作辅导站，具体指导基层工会开展工作。另外，海曙区总工会还和中国劳动关系学院专家团队合作，围绕海曙区总工会重点发展领域，基层工会建设难题瓶颈，通过课题研究、专家咨询等形式，帮助海曙区总工会提高工会服务水平。通过引智，工会干部学到了真本领，得到了更快成长，辖区内的工会工作也开展得更加有声有色。最后，大力倡导学习型工会组织建设，把建设学习型、服务型、创新型工会有机结合起来。处在知识经济、信息时代，知识更新快，只有坚持学习，不断完善自身知识能力结构，才能成为新形势下合格的工会工作者。

[1]游正林.60年来中国工会的三次大改革[J].社会学研究，2010（4）.

[2][16][18]习近平.切实保持和增强政治性先进性群众性 开创新形势下党的群团工作新局面[N].人民日报，2015-07-08.

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[7][8]（美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业家精神如何改革着公营部门[M]上海：上海译文出版社，2006：2，18.

[9]约瑟夫·斯蒂格利茨，张健.持续、公平与民主的发展：迈向后华盛顿共识[J].战略与管理，1998（5）.

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[20]刘元文.工会组织行政化的生成机制与改革前景[J].工会理论研究，2014(4).

[21]杨雄飞.建设“网上工会”推进高校工会工作创新[J].中国劳动关系学院学报，2015(6).

[22]中华全国总工会研究室. 沿着中国特色社会主义工会发展道路奋勇前进[M].北京：中国工人出版社，2013：74.

The Construction of Service-oriented Trade Union in the Perspective of New Public Management—— The Case of Trade Union Work in Haishu District of Ningbo

YANG Xiongfei
( Shijiazhuang University, Shijiazhuang 050035, Hebei Province, China )

Service-oriented trade union is a new trade union model which is compatible with the socialist market economy. The construction of service-oriented trade union is the strategic position of the Party Central Committee on the development of trade unions and the inevitable requirement of the nature of trade unions. Based on the reform of China's trade unions and the reform of the western governments, The new public management has certain reference signif i cance to the construction of service-oriented trade union in China. At present, China's service-oriented trade union construction is also facing many problems, the deep roots of these problems hidden in the trade union system mechanism level. Based on the new public management perspective and Ningbo Haishu District trade union work innovation practice, service-oriented trade union construction should adhere to the subject position of workers, strengthen trade unions service awareness; adhere to social operation, improve the eff i ciency of trade unions; adhere to reform and innovation, improve trade union service system ; adhere to the direction of specialization, improve the ability and level of trade union cadres.

service-oriented trade union; new public management; workers; self-organization; commercial area trade union

D412.6

A

1673-2375（2017）04-0115-10

［责任编辑：简 洁］

2017-03-28

杨雄飞（1974—）,男，湖南岳阳人，硕士，石家庄学院政法学院讲师，研究方向为工会理论。