我国公益诉讼制度新探

韩方方

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

法学研究

我国公益诉讼制度新探

韩方方

（四川大学 法学院，四川 成都 610207）

公益诉讼制度是公共利益司法维护机制的具体体现。目前，学者们对公益诉讼的界定、司法审判模式、原告资格以及公共利益的界定、受案范围、诉讼费用的承担、诉权滥用、诉讼证明责任的分配等问题还存在诸多争议。若要建立适合我国本土的公益诉讼制度，厘清相关概念，解决这些争议势在必行。

公共利益；司法维护；公益诉讼；制度障碍

国内学术界关于公益诉讼的研究涉及公益诉讼的来源、界定、种类、理念、形成公益诉讼的社会历史条件、建立公益诉讼的必要性以及意义、各国公益诉讼制度的立法例、建立公益诉讼制度的障碍、公益诉讼制度的具体构建以及对公益诉讼相关问题的批判与反思等诸多角度。笔者认为，在与公益诉讼相关的这些问题中，公益诉讼的界定、建立公益诉讼制度所面临的诸多障碍是亟待解决的问题。因此，笔者在本文中着重就这些问题谈一下自己的认识，力求重新界定公益诉讼，破除障碍，提出建立公益诉讼制度的具体构想，以期对公益诉讼制度的构建有所裨益。

一、公益诉讼的界定

由于研究视角不同以及公益诉讼本身所具有的复杂性等原因，学者们对公益诉讼的界定也不尽相同。然而笔者发现，学者们对公益诉讼之所以有不同的界定，是因为其对公益诉讼的主体、模式、目的认识不统一。

关于公益诉讼的主体范围，各定义要么失之过宽，认为公益诉讼的主体包括任何组织和个人，或者不特定的主体［1］；要么憾于过窄，认为公益诉讼的主体只有检察机关［2］。笔者认为，公益诉讼的主体应当包括检察机关、合法的社会组织、单个公民或多个公民的联合，但不应当包括行政机关，具体缘由将在下文进行论述。至于公益诉讼的模式，笔者认为我们不应拘泥于某种诉讼模式，而应以顺利解决问题为出发点，在现有可选模式范围内，选择最适合某公益诉讼案件的诉讼模式。每一种诉讼都有其主要的救济对象，私人利益受损可以通过《民事诉讼法》予以维护，公益诉讼的目的应是维护公共利益，公共利益作为不同于私人利益和国家利益的一种独立的利益形式，当其受到侵害时，需要公益诉讼给予维护。

基于以上分析，笔者认为公益诉讼的定义如下：公益诉讼是指检察机关、合法的社会组织、单个公民或多个公民的联合，以维护公共利益为目的，对侵害公共利益或致使公共利益处于危险状态的行为，依法向法院起诉，由法院依法予以裁决的诉讼活动。

二、公益诉讼的司法审判模式

公益诉讼的司法审判模式关系到在进行公益诉讼时，采用什么样的法律，运用什么样的诉讼程序的问题，是公益诉讼得以继续的前提。

（一）公益诉讼的各种司法审判模式评介

目前，我国学术界较认可的几种公益诉讼司法审判模式有经济公益诉讼模式［3］、行政公益诉讼模式、民事公益诉讼模式［4］、民事和行政二元公益诉讼模式、制定专门的公益诉讼法以及依案件性质灵活选择适用各现行诉讼法的无固定模式［5］。

依笔者看来，这几种模式都有其各自的缺陷。

经济、行政、民事这三种公益诉讼模式共同的缺陷在于过于狭隘，未考虑到不同的公益诉讼案件性质各异，而单一的诉讼模式不足以兼顾各类在性质上不兼容的案件。

民事和行政二元公益诉讼模式虽然兼顾到了更多类型的案件，但其仍然为公益诉讼设定了一个较小的范围，无法为某些性质上处于“灰色地带”的案件提供适当的诉讼模式。

笔者认为，综合各方面的情况，我国目前尚不适宜制定专门的公益诉讼法。从我国目前对公益诉讼的研究成果以及立法现状来看，学术界与实务界对公益诉讼的研究还不够扎实，有许多疑惑仍未解决，有许多争议仍无定论，并且，我国现行各部门法关于公益诉讼的相关规定还不成熟，无法为制定专门的公益诉讼法提供坚实的基础。因此，依案件性质灵活选择诉讼模式应是不错的选择。

（二）我国公益诉讼司法审判模式的适当选择

笔者认为，单一、机械地选择其中一种模式既不能从范围上横向兼顾所有类型的公益诉讼案件，也不能从时间上纵向兼顾公益诉讼当前和长远的合法化问题，因此，目前可以考虑暂且不拘泥于诉讼模式，而应以解决各类公益诉讼案件、最大程度地维护公共利益为目的，灵活地选择诉讼模式。

与此同时，司法部门应及时总结工作中的经验，将司法实务中不断出现而立法尚未涉及的内容及时反馈给立法部门，学术界也应及时跟进，不断更新研究成果。待实务经验与理论成果相对成熟时，立法机关应适时制定独立的公益诉讼法。至于具体如何制定，则应当依据当时的情况而定。如果以后独立于公法和私法之外的社会法发展势头良好，并且需要制定专门的社会法，那么，可以将公益诉讼这一程序法内嵌于实体性的社会法之中，遵循“在实体法中作程序性规定的国际趋势”，这也是刘俊教授和李雄教授所提倡的；如果到时候社会法的制定时机还未成熟，而公益诉讼的相关制度已经相当成熟，那么可以制定独立的公益诉讼法作为与民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法并列的第四大诉讼法。

三、公益诉讼的原告资格及适格主体

（一）当事人适格理论及其扩张

与公益诉讼原告资格相关的是“当事人适格理论”。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。关于当事人适格，存在“直接利害关系人”理论、“一般利害关系人”理论、“程序与实体上双重适格当事人”理论和“程序当事人同实体适格当事人相区别”理论，而这四种理论是从前往后依次修正与发展的，是当事人适格理论不断扩张的一种表现［6］。传统的当事人适格理论认为，只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格，这被评价为“把许多烦人的家伙隔离出法院以实现较少司法关系资源的恰当分配”［7］。

但是，这种传统的当事人适格理论不利于对公共利益的保护，如果不对传统的当事人适格理论进行扩张，公益诉讼根本无法进行或者只能在适格原告维护私益的同时顺便维护公共利益，这与学者们提倡的实行公益诉讼制度的初衷是不相符的。因此，笔者赞同对传统的当事人适格理论进行扩张。反对对传统当事人适格理论进行扩张的学者提出的理由无非有两点：一是认为私人原告没有足够的时间、金钱与精力提起公益诉讼［8］；二是认为私人原告不能面面俱到地维护所有公共利益，可能会出现维护此公共利益而损害彼公共利益的情形［9］。针对第一点，笔者认为，随着我国社会主义法治的不断发展，公民意识逐渐觉醒，以维护公共利益为目的的组织也不断崛起，他们维护公共利益的自觉性有了前所未有的提升，而且这种维权热情会越来越高涨，不用担心民间维护公共利益的热情不够；至于金钱方面的障碍，可以通过公益诉讼程序的具体设计，使原告以最低成本最大化地维护公共利益。如何设计程序以减轻原告负担，维持其维护公共利益的热情，笔者在下文会有涉及，此处不作赘述。针对第二点，笔者认为，凡利益均有权衡取舍，无论诉讼主体是谁，都不能面面俱到地维护所有公共利益，那么，难道公共利益就只能饱受侵害而不被维护了吗？显然是不能的。因此，反对对传统当事人适格理论进行扩张的学者们的论据是不充分的，我们应当对该理论进行适当的扩张。

（二）公益诉讼的适格主体

在传统当事人适格理论得以扩张的基础上，提起公益诉讼的主体便不只局限于自己合法权益受到违法侵害的人，即通常所说的利害关系人。对于具体有哪些主体可以提起公益诉讼，学界争议不小。有“一元提起模式”［10］“二元提起模式”［11］“三元提起模式”［12］“四元提起模式”［13］等学说。笔者认为，公益诉讼的主体应当包括检察机关，合法的社会组织，单个公民或多个公民的联合，但不应当包括行政机关。

1.检察机关。之所以赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格，有以下几点原因：一是检察机关从成立之初便以维护国家利益与公共利益为己任，具有刑事公诉的职能，其在提起诉讼方面有成熟的经验和完善的技能。二是作为国家机关，检察机关天然具有权威性，可以对被告形成一定程度的威慑，并且其与其他国家机关的配合更有默契，调查取证会更加高效快捷。三是较其他起诉主体而言，检察机关更具有公立性。四是把检察机关作为公益诉讼的起诉主体，也是国际趋势。

2.合法的社会组织，单个公民或多个公民的联合。合法的社会组织，单个公民或多个公民的联合作为公益诉讼的起诉主体更加具有合理性。社会组织与公民本就是社会的组成部分，并且很大一部分社会组织成立的目的就是为了维护某种或某些公共利益，但由于公民和社会组织的民间性，其权威性和诉讼中的主动性都不及检察机关，因此，不应作为首要的公益诉讼人。笔者认为，公民和社会组织在发现公共利益受到侵害时，首先应当向检察机关建议提起公益诉讼，若检察机关无正当理由拒绝，则该公民或社会组织可以自行起诉以维护公共利益。与社会组织相比，公民显得势单力薄，因此，一般由公民向有关社会组织反映公共利益受侵害的事实，由社会组织决定是否起诉。当然，社会组织与公民之间没有严格的先后顺序，公民选择由社会组织代为起诉还是自己起诉应凭公民的个人意愿。

3.行政机关不是公益诉讼的适格主体。行政机关是不能作为公益诉讼的起诉主体的，因为行政机关本就有自己的一套完整的系统来维护公共利益，若是再借助司法系统，不仅浪费成本，影响办事效率，而且影响行政机关的固有权威。笔者认为，只有当行政机关滥用职权，未称职地作为公共利益的代表人时，才需要司法机关出面，发挥最后一道防线的作用，矫正行政机关的错误。

四、公共利益的界定与公益诉讼的受案范围

公共利益是公益诉讼的救济对象，对公共利益的清晰认识是公益诉讼的前提。

（一）公共利益的界定

公共利益的界定是一个复杂的系统工程，高志宏教授在其《公共利益：界定、实现及规制》一书中分析了公共利益界定的必要性、难点及前提，在此基础上，对公共利益分别进行了理论和立法上的界定。即便是在全书中用了一半的章节来论述公共利益界定的问题，想必高教授也不敢妄言其已把公共利益的问题论述得非常清楚。公共利益的界定要立足并探讨公益诉讼这一问题，只需要抓住公共利益的实质，为公益诉讼确定一个直观可辨的救济对象即可。因此，笔者认为，公共利益是排除国家利益、政府利益与纯粹的私人利益之后所剩的其他利益。

（二）公益诉讼的受案范围

公益诉讼的受案范围与公共利益的界定密切相关，公益诉讼的受案范围应包括所有涉及公共利益的案件。

目前学术界关于公益诉讼受案范围的研究有三种思路：第一种是在对公益与私益加以区分的基础上来确定公益诉讼的受案范围［14］。第二种思路是具体列举适用公益诉讼的几类案件。第三种思路是前两种思路的整合，即一方面遵守有关公共利益的总体判断标准，另一方面具体列举某几类案件［15］。

至于公益诉讼的受案范围具体如何确定，笔者认为，由于目前我国公益诉讼制度还不健全，且理论研究还不深入，实践经验匮乏，因此，此阶段应当依靠法院在实务中加以判断，并做好理论归纳工作，将已决案件分门别类地加以整理。时机成熟之时，在立法中以总体性标准与具体案件类型的列举相配合，并设置兜底条款的形式来明确公益诉讼的受案范围。

五、诉讼费用的承担和滥用诉权的防范

（一）诉讼费用的承担

诉讼费用是指因诉讼而产生的相关费用。诉讼费用是决定适格起诉主体是否有意向提起公益诉讼或是否能够坚持诉讼始终的一个关键因素。虽然公益诉讼的目的不为赔偿，但作为原告的适格起诉主体必然要支付一定的诉讼费用，这对原告是不公平的，因此，诉讼费用的承担问题需要得到妥善解决。关于诉讼费用负担如何解决的问题，学者们一般建议给予胜诉原告费用补偿或者一定程度的奖励［16］。但费用补偿和适度奖励都有一定的弊端。诉讼费用的问题，应当依据起诉主体的不同而做出不同的规定。

1.检察机关作为起诉主体时的诉讼费用承担。

若是检察机关提起的公益诉讼，可适用“起诉方预交费用，败诉方最终承担诉讼费用”的固有规定。因为检察机关作为一个国家机关，其职权行为所产生的相关费用可以由财政支付，不存在负担不起诉讼相关费用的情形。笔者建议，为检察机关设立公益诉讼专项资金，专门用于支付检察机关在公益诉讼中的一切相关费用。

2.社会组织作为起诉主体时的诉讼费用承担。

社会组织提起的公益诉讼，要区分具体情形决定如何收取诉讼费用。对于有政府经费支持的社会组织，仍然适用“起诉方预交费用，败诉方最终承担诉讼费用”的规定，对于没有政府经费支持的社会组织，可以减免其适当比例的诉讼费用，若案件胜诉，则由被告方承担包括减免部分在内的所有诉讼费用，若案件未胜诉，原告无须再补缴已减免部分。

3.单个公民或多个公民联合作为起诉主体时的诉讼费用承担。对于单个公民或多个公民联合提起的公益诉讼，诉讼费用方面的门槛应当进一步降低，甚至可免交诉讼费用，这样一方面可以彰显国家维护公共利益的决心，另一方面可以提升公民维护公共利益的热情，并避免公民因公益诉讼而影响自身正常的生活质量。

（二）滥用诉权的防范

诉讼费用负担方式如果不辅之以配套的制度，势必会造成大量的滥诉情形出现。笔者认为，可以从以下几个方面防止滥诉：一是设定准许立案的标准，参考因素可以是涉案金额、案情涉及的地域范围、案件的典型性与指导性等。二是笔者不建议对胜诉原告给予费用补偿或适当比例的奖励，因为公益诉讼目的是维护公共利益，本就是一个具有使命感和责任感的行为。检察机关提起公益诉讼是职责所在；社会组织肩负公民厚望，维护公共利益是其成立的目的，提起公益诉讼也是众望所归；公民愿意提起公益诉讼也应当是出于其维权的自觉性和关爱社会的责任感。若这些起诉主体是为了从诉讼中获取奖励，那么建立公益诉讼的目的便不再纯粹，滥诉也就无可避免。这样不但会加重法院的负担，而且会使审判质量下降，维护公共利益的崇高愿望也将随之化为泡影。三是因公益诉讼获赔的钱款和相关财产不能归由原告支配，而应当由法院建立专门的账户，交由与案件性质相关的社会组织代为保管，用于与该案件相关的领域的社会建设。四是把滥诉规定为一种独立的民事侵权行为责任，在原告无正当理由提起公益诉讼的情况下，被诉方不仅不需承担诉讼费用，还有权提起侵权之诉，向诉方要求民事赔偿［17］。

六、证明责任的分配

很多学者赞同公益诉讼应采取举证责任倒置的证据分配原则。但由于起诉主体不同，完全奉行举证责任倒置原则或者完全按照谁主张谁举证的原则是行不通的。笔者认为，公益诉讼中的证明责任应依起诉主体的不同而进行不同的分配。

（一）检察机关作为起诉主体时的证明责任分配

检察机关提起公益诉讼的，应当实行谁主张谁举证的证明责任分配原则。一般而言，举证责任倒置的分配原则是照顾处于弱势地位的原告，而检察机关与被告方往往是势均力敌的，因此，无须实行举证责任倒置，采用一般的谁主张谁举证原则反而更能体现程序公平。

（二）社会组织作为起诉主体时的证明责任分配

社会组织提起公益诉讼的，笔者认为也应当采用谁主张谁举证的证明责任分配原则。虽然社会组织的权威性不及检察机关，但其具有完善的组织结构和议事机制，也拥有与所诉案件相同领域的专家团队，并且社会组织一般具备处理诉讼问题的专业部门和专业人员，一般情况下是有能力与被告方抗衡的，如果对社会组织提起公益诉讼实行举证责任倒置的证明责任分配原则，则难免有矫枉过正之嫌，对被告方是不公平的。但如果当社会组织在诉讼过程中因权限不够而导致收集证据有困难时，可以申请法院介入，由法院帮助其调查取证。

（三）单个公民或多个公民联合作为起诉主体时的证明责任分配

单个公民或多个公民联合提起公益诉讼的，笔者认为应当采用举证责任倒置的证明责任分配原则。在以单个公民或多个公民为原告的公益诉讼中，原被告双方在诉讼中存在严重的能力、信息不对称的情况，若是采用谁主张谁举证的证明责任分配原则，原告胜诉的机会是极其渺茫的，因此，举证责任应由被告方承担。

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［责任编辑 张彦华］

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1671-6701（2017）03-0044-05

2017-04-22

韩方方（1992— ），女，河南许昌人，四川大学法学院经济法硕士研究生。