英国德国法律服务制度考察报告

司法部赴英国德国考察团

英国德国法律服务制度考察报告

司法部赴英国德国考察团

应英国司法部、德国司法和消费者保护部邀请，司法部副部长熊选国率中国司法代表团一行六人，于2017年7月19日至7月26日，对两国进行了考察访问。这次访问的目的主要是考察两国司法制度，重点是两国律师、公证和法律援助制度变革和发展情况，为我国正在进行的律师、公证和法律援助等法律服务制度改革完善提供借鉴。

一、基本情况

访问英国期间，熊选国副部长与英国司法部副部长吉恩勋爵举行了会谈，双方就进一步加强司法领域合作等问题交换了意见，就加强两国司法部高层交往和法律服务领域交流合作、推动“一带一路”建设、法律服务发展等达成了共识；会见了英国出庭律师公会主席安德鲁·兰登、事务律师协会主席乔·伊根并进行了座谈；考察了英国司法部国际与法律服务司、英国法律服务委员会、出庭律师公会、事务律师协会、事务律师管理委员会、法律援助委员会和贝克·麦坚时律师事务所并分别进行了座谈。

访问德国期间，熊选国与德国司法和消费者保护部国务秘书维尔茨举行了会谈，双方就加强两国司法部高层交往、支持两国法律服务业共同发展、开展多层次多领域业务交流合作达成了共识；考察了德国司法和消费者保障部、联邦律师协会、联邦公证协会、柏林德和信律师事务所、K&L GATES公证处并进行了座谈。

二、访问成果

访问期间，代表团广泛接触两国司法界、法律实务界人士，宣传党的十八大以来我国经济社会发展和全面深化改革、全面依法治国取得的重大成就，深入介绍我国司法体制改革的最新进展，就进一步深化我国与英、德两国在法律和司法领域的交流与合作，配合双边友好关系不断发展，更好地为两国经贸合作、人员往来提供法律服务和保障，共同推动“一带一路”建设及法律服务发展等达成了一系列共识。交流活动中，两国有关人士对中国经济社会发展和民主法治建设情况非常关心，对我国在各方面取得成就表示钦佩和赞赏，期望与中国加强交流，深化合作，共同发展。同时，通过代表团的介绍，也增进了对我国司法制度改革、法治建设和人权保障等方面的认识和理解，为进一步加强和深化与两国的交流合作打下了良好基础。

英、德两国分别是英美法系、大陆法系法律制度的典型代表，也是法律服务业较为发达的国家，在法治理念、司法制度和律师服务制度等方面各具传统和特点。通过访问，代表团对近年来两国律师、公证和法律援助制度为适应其形势发展需要所做的改革，特别在相关立法、监管体制、发展模式、法律服务业国际化等方面的改革和最新发展情况有了比较充分的了解，达到了预期目的，取得积极成果。

（一）两国律师制度和律师业发展情况

英国的法律体系分为三个地区：英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰。我们习惯上称“英美法系”中的英国法，一般是指英格兰和威尔士法，这次考察的英国律师制度也主要是指英格兰和威尔士律师制度。目前，英国仍保留着二元制的律师制度，即把律师分为出庭律师（Barrister）和事务律师（Solicitor）两大部分。2016年，英格兰和威尔士有出庭律师1.6万人，他们必须独立执业，但可组成办公室（Chamber）在一起工作，现有410个这样的办公室。有事务律师17.8万人，律师事务所10415家。此外，还有律政人员、特许财产转让师、专利代理人、商标代理人等法律服务人员，总共约37万多人，这些人共同构成了英国法律服务业。近年来，英国法律服务业发展很快，在全球法律服务领域居于领先地位，2016年为英国国内生产总值贡献了320亿英镑（占比1.6%），占全球法律服务市场的7%。英国律师业快速发展变革，与其主动适应全球法律服务竞争，积极改革调整其法律和政策密切相关。

2007年10月，英国制定公布了《法律服务法》。这部法律的实施对英国的律师制度及法律服务业带来了深远影响，从根本上改变了英国法律服务业格局。主要包括以下几个方面：一是建立统一的法律服务监管机构——法律服务委员会（LSB）。在此之前，英国律师业实行行业自治管理，出庭律师、事务律师分别由出庭律师公会和事务律师协会自行监管。同时，专利代理人、商标代理人行业等也都有各自的监管机构。这种自我管理的体制受到了公众质疑，认为协会是律师的利益代表，自己不能管好自己，也不能公正地保护消费者权益。因而《法律服务法》专门设立了一个“法律服务委员会”，负责对所有法律服务行业组织，包括对出庭律师公会和事务律师协会进行监管，即对监管者进行监管。该委员会由司法部长任命，性质不属于传统的政府机构，而是执行性非政府公共机构，具有独立的法律地位，既独立于政府，也独立于行业，但委员会的经费来源于律师等各个职业的会费。法律服务委员会不对律师进行直接监管，各行业日常的监管职能仍由各自的监管机构具体负责，只有当各监管机构不能依法履行监管职能时，法律服务委员会才对其进行监管。在法律服务委员会的框架下，目前英国有8个这样的监管机构。二是设立法律投诉办公室。《法律服务法》将“保护和促进消费者权益”作为整个监管体系的核心，要求法律服务委员会必须设立一个消费者小组（LSCP），代表消费者表达意见。消费者小组提出的意见，法律服务委员会必须予以研究并作出回应。同时设立法律投诉办公室（OLC），作为唯一一个受理所有法律服务投诉的机构，有权对投诉进行调查取证并作出处理决定，改变了以前不同行业有不同的投诉机构，受理不一、标准不一、不能有效保护消费者的情况。但投诉办公室不具有惩戒职能，相关惩戒仍由各行业的监管机构负责。三是把律师协会监管职能与代表职能分开。2006年，出庭律师公会将其监管职能分离出来，设立针对出庭律师的监管机构——出庭律师标准委员会（BSB）。2007年，事务律师协会也将监管职能分立出来，设立了独立的监管机构——事务律师监管局（SRA），改变了律师协会集监管职能与代表职能于一身的情况。四是允许非律师成为律师事务所合伙人（LDPs），参与事务所的管理，但非律师合伙人的比例不能超过25%，所持的股份也不得超过25%，且该非律师合伙人不得为英国其他法律职业人员、欧盟律师或者外国律师。非律师合伙人不能仅仅作为投资人、所有权人或者幕后老板，他们必须参与律所的管理，保证律所有效运行。五是创设替代性商业结构（ABS）。在此之前，英国律师事务所都是由律师投资并管理，形成了难以打破的格局。该法允许外部投资的介入的目的，一方面是为了减少律师对法律服务的垄断，促进市场竞争；另一方面这种替代性商业结构使得律师（如出庭律师、事务律师、律政人员）与非律师人员（如会计师、地产代理人等）共同管理，有利于律师事务所为客户提出一站式综合服务，适应市场需求。这一模式创设后发展很快，2016年英国已有550家这类机构，虽然只占英国执业机构的10%，但营业额已占到33%，其中有1个机构已在资本市场上市。

德国是典型的大陆法系国家，在司法制度、律师制度等方面与英国有很大不同。虽然经过多年发展演变，德国在律师制度方面进行了一系列改革，律师业发展迅速，但总体上仍然保留着大陆法系的传统和特点。一是律师制度法典化。德国有多部关于律师职业的成文法律和行业规范，主要包括《德国联邦律师法》《专业律师法》《德国律师执业规范》《联邦律师收费条例》等法律法规和行业规范，形成了较为完备的法律规范体系。其中仅《德国联邦律师法》就有230多条，6万多字，相当于我国《律师法》的7倍，规定十分具体详尽。二是坚持律师职业的公共性和准司法属性。近年来，德国律师业快速发展，目前德国已有执业律师16.5万多人，律师事务所6340多家，行业竞争日趋激烈。但德国仍然保持着对律师职业的传统定位，法律明确规定“律师是独立的司法机构”“律师从事的不是经营活动”，强调律师的执业活动既不受政府控制，也不完全属于市场经营行为，具有准司法机构性质，其主要价值在于保障公民有机会获得不受国家干预的法律专家的服务。同时，德国继续实行律师强制代理诉讼制度，明确规定在州法院及初级法院的相关特定案件代理必须是律师，同时禁止非律师从事职业诉讼代理业务。三是严格的律师准入条件。法律规定只有获得法官职业资格的人或者通过司法考试的人，才能被准许成为律师。取得律师资格要通过两次国家司法考试，总的要求是，在大学至少学习3年半的法律，完成各项课程后报考第一次司法考试，考试合格者获得“候补文官”资格，进入为期2年的预备期，参加统一司法研修，研修合格者可以参加第二次司法考试，通过考试者在德国称之为“完全法律人”，即可申请担任法官、检察官和高级行政官员，也可以申请律师执业。德国虽是联邦制国家，但对律师执业没有地域限制，在一个联邦州获得资格即可在任何一个州申请执业。四是促进律师专业化。法律规定在某一法律领域取得专门知识和经验的律师，由其所属的律师公会授予专业律师职衔。德国制定了专门的《专业律师法》来推动并规范这一制度。2003年起，德国逐渐增加了授予专业律师的领域，目前已有23个专业可授予专业律师职衔，但每一名律师最多只能获得3个领域的职衔。德国律师界认为，律师专业化是未来的发展趋势。目前德国16.5万律师中，有5万多取得专业律师职衔，占律师总数的31%，其中劳动法领域的人数最多，超过1万人，其次为婚姻家庭法、税法，国际经济法领域人数最少，全德国仅20人。五是强化律师协会自治管理。德国早期（2001年之前）的律师管理体制主要以行政管理为主，司法行政机关、法院和律师行业协同履行管理职责。州司法部决定律师的执业许可和出庭许可，决定对律师事务所、律师公司的设立许可。律师行业组织受司法部指导和监督，律师协会主席团每年必须向司法部长书面报告工作。根据法律规定，律师协会经司法行政部门批准后设立，无须进行工商、社团登记，目前德国有28个地方性律师协会。但随着社会和司法体制的变化发展，德国近年对其管理体制进行了改革，废止了律师出庭许可，将律师执业许可、律师事务所设立许可赋予律师协会，强化律师协会的管理职权，司法行政部门仅对律师协会行使国家监督职能，范围限于法律和章程的遵守情况，特别是协会对被委托职责的履行情况。六是保持律师惩戒的中立性、司法性。德国的律师惩戒权由律师协会和法院共同行使。律师协会负责受理对律师的投诉，但只对轻微行为进行处分，处分种类只有训诫一种，其他的违法违规行为则由律师法院实施惩戒。律师法院可以作出警告、严重警告、2.5万欧元以下罚款、1至5年停业和吊销执业证等处罚。法律规定，在律师协会所在地设立一个律师法院，律师法院可按需要设立多个法庭，具体数量由司法行政部门确定，州司法部负责对律师法院进行监督。律师法院的成员是荣誉法官，由律师担任，任期5年。对律师的惩戒按职业诉讼程序，由律师法院进行审理，分地区法院、高等法院和联邦法院三个审级，目的是体现律师惩戒的中立性和司法性，以维护律师的职业独立。七是谨慎开放服务市场。与英国不同，德国对律师业创新持谨慎态度，虽然允许律师与专利、税务、会计等职业组成联合体开展混业经营，但严格禁止资本进入律师业，认为会影响律师职业道德和职业独立性。

（二）两国公证制度和公证行业情况

英国没有现行统一的公证法,目前适用的公证法是在1801、1833、1843年由议会通过的三个法令,根据调整范围不同分别适用不同的公证人。目前，英格兰和威尔士有公证员794名，其中专业公证员720多名，代书公证人70多人。代书公证人主要是出具发往英国本土之外、在语言和适用法律上有特别要求的公证文书，如涉外委托公证、商业公证和核实身份的公证文书等，这是与一般公证人的最大区别。根据《法律服务法》，2007年英国在法律服务委员会下设立了公证员协会和代书公证人协会两个协会，代表和维护公证员权益。公证员协会根据需要收取会费，每位公证员每年交纳625英镑会费。英国公证机构的组织形式分合伙制和个人执业两种，合伙制公证处对合伙人数量无限制，可1人也可多人，执业地域范围也无限制。多人的合伙制公证处也是公证员单独执业，共同担负公共费用支出。在公证制度的职能上，英国主要奉行“自愿公证”原则，法律很少规定“法定公证”的内容，因而英国公证对经济活动和社会生活的保驾护航和预防纠纷的功能十分有限,对纠纷主要以“事后救济”手段，即通过诉讼解决，因此英国的公证业在整体上发展较为缓慢。

德国《联邦公证人法》于1961年颁布，最近一次修订是2015年。该法主要规定了公证人资格、选任程序、公证协会组织和权限，与《公证书证法》《公证人协会守则》《法院和公证收费法》等共同构成了德国公证法律制度体系。德国在民商事领域规定某些重要的法律行为必须以公证文书形式作出，即法定公证，如不动产登记和商事登记等法律活动，必须经过公证才具有法律效力和证明力。在准入方面，德国公证人由政府任命，受法院监督，且人员总数受到限制，公证人不得兼职，对外承担无限连带责任。目前，德国有各类公证员7156人，公证员资格由州司法部授予，州法院院长任命。由于历史原因，德国公证人分专业公证人和律师公证人两类，专业公证人有1600多人，律师公证人有5500多人。其中，律师公证人需有5年以上律师工作经历，通过第三次司法考试后才能成为公证人。公证人与法官、检察官、律师教育体系一致，需通过两次国家司法考试。通过考试人员中，只有1～2%成为实习公证员。实习结束后，再根据员额空缺情况挑选优秀人员任命为公证员，主要目的是保证公证员的综合素质和有效的监管。在执业方面，专业公证人可组成合伙制的公证机构，但每个公证员独立行使权利，独立承担无限连带责任。德国对公证员实行强制执业保险，保额不低于1000万欧元，以最大限度保证执业规范性，维护当事人的合法权益。监管方面，联邦司法部负责有关公证的立法和政策，州司法部直接监管公证员，具体职责则委托州法院院长行使，州法院院长委托专职法官定期审查公证处的公证文书。公证员违法违规的，州法院院长可根据情节作出警告、罚金、调任、解除公职等处罚。行业组织方面，德国有联邦公证员协会和州公证员协会两个协会，联邦协会主要代表公证行业与政府沟通联系，争取政策支持，同时协助监管机关对行业和公证员进行管理。州协会为州法院和州司法部对公证文书和公证员的纪律审查提供咨询和意见建议，并协助政府审查。公证员的培训和继续教育由州公证员协会负责。

（三）两国法律援助制度情况

英国是世界上最早建立法律援助制度的国家，现行法律援助制度的主要依据是2012年《法律援助、罪犯量刑与处罚法》。在英国，法律援助被作为国家必须承担的责任和义务，资金主要来源于政府拨款。2017年，法律援助局（LAA）管理的预算为15亿英镑，实际使用18亿英镑，占司法部预算的20～25%。2008年金融危机后，英国政府全面削减财政支出，法律援助制度发生了较大变化。一是调整管理机构。2013年，英国在司法部内设立专门机构——法律援助局，取代了原来的非政府机构——法律服务委员会（LSC），主要职责是对法律援助申请进行审查（每年处理申请量约为85万件）、核算律师工作量并支付律师办案补贴。目前，法律援助局设有16个办事处，其中包括4个公共辩护办事处，有1400名工作人员。共2500个分布在不同地方的机构及办公室提供法律援助，包括律师事务所、调解机构以及其他非营利机构等，律师事务所承担了99%的援助案件。二是缩小民事法律援助范围。英国法律援助分为刑事法律援助和民事法律援助。刑事法律援助主要由事务律师、出庭律师或者公共辩护人提供，援助方式主要是在警察局值班，为被羁押的人提供咨询和帮助，以及在刑事诉讼程序中提供咨询和辩护。在民事法律援助方面，除提供法律咨询和帮助外，主要是家庭纠纷的咨询、调解和民事诉讼代理。改革中，英国主要缩小了民事诉讼代理的范围，只针对最需要帮助的弱势群体和最严重的案件提供援助。民事援助除由事务律师、出庭律师提供外，也可以由法律中心及非盈利法律机构的非律师提供。三是严格法律援助申请条件。英国法律援助包括申请、受理、审查、实施等基本程序，其中最主要的是经济资格审查（Means Test）。刑事法律援助主要对申请人的年度总收入及家庭情况进行审查。在民事方面，一般情况下如果个人可支配资产超过一定数额则不符合援助条件，如果有可支配资产并在符合援助条件范围内，则需要分担部分费用。对民事法律援助还需进行案情审查（Merits Test），包括胜诉可能性审查、公共利益审查、理性付费审查、平衡性审查及是否穷尽其他救济审查等，条件较为严格。四是援助方式多元化。英国采用合同制和公共辩护人方式提供法律援助。合同制是由法律援助局直接与律所订立合同，由律所组织律师提供服务。公共辩护人是国家雇佣律师，专职从事法律援助。法律援助局有90个合同管理人，负责确保服务质量和计费无误。此外，英国还通过电话或互联网提供免费信息和初步法律咨询，鼓励以非诉讼方式解决纠纷，引入法律保险、CFAs（“不赢不收费”约定）等制度，推动法律援助方式多元化。

德国没有统一的法律援助法，其规定散见于相关法律中。德国宪法规定，各州负有保证经济困难的公民不因贫穷而得不到法律上平等保护的宪法义务。自2009年起，德国政府将法律援助义务扩展到法院诉讼外的咨询和代理服务，形成了具有德国特点的法律援助体系。在管理方面，德国没有全国性的监管机构，法律援助管理工作授权由州法院直接实施，政府主要履行出资人职责。在援助提供方面，德国法律援助全部由私人律师提供，德国没有“法律援助优先权”或者“合同制”的规定，也没有法律援助公共律师或者专职律师。在援助形式方面，当事人申请援助需提交经济状况证明。法官根据提交的信息进行审查，以法院正式决定的形式批准或拒绝法律援助。法院诉讼类法律援助一旦作出裁定，当事人无需缴纳诉讼费、律师费，所有费用均由财政支付。但如果败诉，其诉讼费和律师费虽可免除，但需支付对方当事人的诉讼费和律师费，统称费用转承担制度。一般情况下，法院会对胜诉可能性较小的案件作出不予援助的决定，以降低费用风险。在援助类别方面，主要有刑事、民事法律援助、法律援助咨询和大学法律诊所服务等类型。其中，大学法律诊所最具德国特点，是法律援助的有效补充形式。法律诊所一般设在大学法学系，由法学教授主持。根据规定，法律诊所由大学生直接或间接提供服务，承担援助任务。诊所多集中在劳动法、租赁法、买卖合同法、救助法等领域内案件标的少于1000欧元的案件，刑法、税法则为法律诊所的禁区。

三、思考与建议

律师、公证和法律援助制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。在英、德两国，律师、公证和法律援助制度都有着悠久的历史，在经济社会生活和司法体系中都具有非常重要的地位和作用。从考察了解的情况看，两国没有固步自封，都在根据形势的发展变化，积极推动改革创新，努力为法律服务业注入发展活力。当前，司法部正在按照中央决策部署，全力推进律师、公证和法律援助制度改革，其中一些问题可以根据我国实际对英、德两国的有效做法予以借鉴。

（一）推进法律服务整体发展

目前，英国法律服务市场规模居全欧洲之首，收入占欧洲法律服务收入总额的五分之一，每年为英国贡献近30亿英镑的出口收入。考察中我们感到，英国正在把其法律体系和法律服务作为核心竞争力加以扶持和宣传，力图将英国法像英语一样推广，大力拓展全球法律服务市场，争当国际争端解决和仲裁、调解中心。德国同样认为在经济全球化时代，法律是一项重要的竞争因素，明确提出“法律—德国制造”的口号，推动法律服务的全球化、高效率、低费用，争夺国际法律服务市场。当前，我国正在深入推进“一带一路”建设。在这一进程中，法律服务不可或缺也不可替代。如何促进中国法律服务业发展壮大，参与国际竞争，更好地服务“走出去”战略和“一带一路”建设，是我们面临的重大课题。为此，我们要抓住机遇，积极创新，打造品牌，加速我国法律服务的整体发展。一方面可以通过优惠政策和扶持措施，积极推动我国法律服务做大做强做优，促进律师业规模化、专业化、国际化发展，推动中国律师及其他法律服务参与国际竞争和国际合作，增强中国法律服务国际竞争力和在国际规则制订中的话语权。另一方面，可以借鉴英国设立法律服务委员会的做法，整合目前我国相对独立发展、各自管理的律师公证、专利代理、商标代理、税务代理及法律服务公司等资源，建立形成统一的法律服务管理体制，实现我国法律服务的整体规划和发展。

（二）在律师制度方面

从考察情况看，英、德两国的律师制度和律师业虽然存在差异，但一些共性的变革和发展方向值得思考借鉴。一是强化执业监管。英国在律师业监管方面不遗余力，司法部、法律服务委员会、消费者投诉办公室、出庭律师协会、出庭律师标准委员会、事务律师公会、事务律师管理局、法律监察专员等多层机构和人员都对律师有监管之责。德国更是将律师管理和惩戒纳入司法体系，设立三级法院进行规范，保持监管的独立性。两国的律师管理体制虽叠床架屋、人员臃肿，但其严格监管的态度可见一斑。从处罚力度上看，英国事务律师管理局2015至2016年度启动投诉调查377件，经律师纪律审裁处（SDT）决定处罚的有129件（其中，除名75人，停业17人，罚款52人）。2014年，德国的律师法院共受理职业诉讼756起，20%的违法行为被处罚。两国对律师执业的严格监管和惩戒，值得我们思考。当前，我国在律师执业监管上存在机构设置与人员配置不足、规范不完善、标准不严格等问题，一定程度上影响和弱化了监管职责的有效履行，建议进一步加强相关行政机关、律师协会的专门监管力量，加强监管和惩戒力度，以适应我国律师队伍的快速发展和管理要求。二是强化律师协会职责。传统上，英国的出庭律师、事务律师均实行行业自治，律师协会负责律师准入、管理、培训和惩戒。改革之后，虽然律师惩戒主要由新设的出庭律师标准委员会和事务律师监管局负责，但律师协会仍然保留着对行业的整体管理职能，而且职责更加明确，即作为律师业利益的代表者进行行业自治管理。出庭律师公会和事务律师协会均指定一线监管人，分别总体负责出庭律师和事务律师监管。其中，仅事务律师协会（包括事务律师监管局）就有近800名工作人员，具体负责履行这一职责。德国更是在近年弱化了行政部门对律师的直接管理，将准入、管理、惩戒等职能全部移交律师协会，强化行业自治管理。建议借鉴两国在行业管理上的有益经验，健全完善我国“两结合”律师管理体制，切实加强律师协会建设，让律师协会进一步发挥作用。三是创新发展模式。考察中，英国令人印象深刻的是在律师执业模式和律师事务所组织形式上的开放态度和创新。传统上英国的律师业被称为“分裂的职业”，但近年来出庭律师、事务律师的区别正在缩小并日益融合。特别在律所组织形式上，自2012年起，英国允许外部投资介入律师业，设立替代性的商业结构（ABS），其中包括多元专业服务模式（MDP）、综合法律服务模式（ILPs）等，极大地促进了英国律师业发展。目前，我国也正在探索律师执业创新模式，中办、国办《关于深化律师制度改革的意见》提出，开展专利代理人、注册会计师等专业人员担任律师事务所特别合伙人试点，可以借鉴吸收英国在此方面经验和教训。四是强化涉外法律服务管理。英国律师业对外完全开放，除一定的保留领域外，允许任何人都可以自由地就任何法律，包括英国法，提供法律咨询和服务。允许外国律师以不同形式在英国法领域执业或者设立办事处，但必须遵守英国法律职业的适用标准，接受其管理。这一点值得我们思考借鉴。近年来，我国涉外法律服务发展很快，已有23个国家和地区的260家律所在华设立了329家代表机构，其中英国就有30家。但我们在涉外法律服务方面存在很多不适应问题，需要借鉴他国经验，在进一步扩大开放的基础上加强管理。一方面可以考虑允许外国律师、律师事务所以一定身份加入全国律师协会，纳入行业管理范围，既赋予其相应权利也附加一定义务。另一方面，加强对外国律师和律师事务所监管。以我们考察的伦敦贝克·麦坚时律师事务所为例，据了解每年英国监管机构要到该所实地检查3次，以保证律师事务所执业合法合规。结合我国管理实际，有必要将外国律师事务所纳入监管范围，通过年度检查、考核的手段加强管理，以促进外国律师事务所在中国的依法执业和健康发展。

（三）在公证制度方面

一是进一步明确行业协会职责。英、德两国在政府与公证行业协会职责分工上十分明确。与律师行业管理体制不同，英、德两国都偏重于政府行政管理。英国有法律服务委员会、两个监管机构和两个协会，分别代表政府、公众和行业会员利益，职责分工明确。德国有联邦司法部、州司法部和联邦公证协会、州公证协会，职责界限清晰，各司其职，各负其责。两国对公证行业的高效管理和服务，值得我们借鉴。今年7月，司法部召开了全国公证工作会议，提出要完善“两结合”管理体制，行政管理和行业管理同样重要，不可顾此失彼，要建立健全重要决策会商、重要情况沟通、重要信息共享等工作机制。这为我国政府与公证行业协会的职责分工指明了方向。建议通过修改《公证法》及相关规章，进一步完善“两结合”管理体制，更好地推动公证事业改革发展。二是加快公证信息化建设。2007年，德国联邦公证协会投资研发了一款软件，目前已有95%的公证人选择使用，使办理、查询公证文书更加快捷，也极大提高了公证公信力。近年来，中国公证协会公证遗嘱查询平台已在继承领域发挥了重要作用，知识产权公证保护平台也上线运行，将公证职能优势与平台技术优势深度融合，为人民群众办理公证提供了便利。但就当前公证系统来看，信息化建设仍处于初级阶段，加快建设尤为紧迫。建议在整体规划和布局基础上，进一步加强我国公证信息化建设，推进公证业务和管理信息化，推进信息互联共享，有效提升公证管理服务能力和水平。三是加强公证员培训及继续教育。英德两国都很注重公证人的培训及继续教育。德国律师公证人成为公证人后，每年要完成15个小时专业培训课程。借鉴德国的做法，建议公证员的培训和继续教育要常抓不懈，由行政机关牵头，公证行业协会配合，借助各地法学院校对公证管理人员、公证处主任开展管理培训，对公证人员进行继续教育，提高职业道德、执业纪律和业务能力。

（四）在法律援助方面

一是探索合同制法律援助提供方式。合同制是英国法律援助提供基本方式。法律援助局作为一方当事人与律师事务所签订合同，明确各方权利义务。作为合同基本条款的律师费用虽不及律师在市场上的收费，但由于能够获得稳定案源，在律师中很具吸引力。法律援助局作为受援人利益的代言人，对律师提供服务的要求以合同对价的形式予以体现，合同的招投标程序通过网上平台完成，并主要通过同行评估来进行监管，有利于保证援助质量。与英国相比，法律援助预算和律师费用是我们面临的共同问题。建议借鉴英国做法，探索完善合同制援助方式，通过合同竞标严格管理，以有效提高法律援助案件质量。二是加强法律援助申请审查。目前，我国在审查经济状况时的主要考量标准仅为是否出具经济状况证明，对于当事人申请表中填写内容的真实性，不做调查。建议适当借鉴相关经验，形成收入减支出的计算模式，支持家庭工作生活基本生活资料、必要生活开支，如赡养、抚养费不计算在内。同时，可以考虑引入诉讼胜诉前景预测、诉讼周期评估及诉讼风险评估机制。三是探索实行费用分担机制。根据英国的费用分担制度，除部分法律援助案件对于受援人来说完全免费外，受援人在资产收入达到一定水平但又不足以支付全部法律服务费用时，需要承担一部分法律援助费用。费用分担制度可以将一些无法负担全部费用或支付了全部费用则会对其经济状况和生活造成严重影响的困难人群纳入法律援助对象范围，扩大法律援助覆盖面。四是逐步缩小援助补贴与市场价格的差距。在我国，法律援助是律师的法定义务。实践中，各地法律援助机构均以包干方式支付律师办案成本，不支付律师劳动报酬。法律援助补贴与法律服务市场价格悬殊较大，不利于调动律师参与法律援助服务的积极性。可以考虑探索政府购买法律援助服务实行定价，且定价应当比当前的法律援助补贴高出一定的比例，逐步缩小法律援助补贴与法律服务市场价格的差距，激发律师参与法律援助的积极性。

（司法部赴英国德国考察团成员：司法部副部长熊选国、四川省司法厅厅长陈明国、司法部律师公证工作指导司副司长杨向斌、中国公证协会秘书长曹阳、司法部国际合作局副调研员王杰华、司法部办公厅干部郭恒亮）

（责任编辑：贺 堃）