人大行政化：表现·影响·矫治

潘国红

（启东市人大常委会，江苏 启东 226200）

人大行政化：表现·影响·矫治

潘国红

（启东市人大常委会，江苏 启东 226200）

当前人大在运行和履职实践中呈现一种行政化的现象和趋势，影响了人大制度功能目标和价值取向的实现。矫治人大行政化需要在人大代表组成、自主机制建立、民主氛围营造和人大活动改进等方面下功夫。

人大行政化；表现；影响；矫治

人大行政化，指的是人大组织按照行政组织的功能定位、组织结构和运行模式来建构和运行，表现出与行政组织基本相同的属性。当前人大在运行和履职实践中呈现一种行政化的现象和趋势，影响了人大制度的功能目标和价值取向的实现，成为人大制度发展中亟待研究解决的问题。

一、人大具有不同于行政组织的特征和属性

人大制度是中国特色的代议民主制，人大组织与行政组织有相同点，即遵循法治原则，但因其职责分工不同，而具有与行政组织不同的一些特征和属性。

（一）功能定位：议决而非执行

奠定我国人大制度宪法基础和法制框架的新中国成立后的第一部宪法——1954年宪法规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“全国人民代表大会决定国家重大事情，它议出的东西，由主席发出，需要执行的，由国务院执行，这叫作人民代表大会议事，国务院办事。”［1］地方国家机构的设置也大体类似。人大的基本任务和职能是议事决策，行使立法、重大事项决定、选举和任免、监督等国家权力。国家行政机关由人大产生，对它负责，受它监督，是国家权力机关的执行机关。

（二）核心价值：民主至上而非效率优先

人大制度体现了国家一切权力属于人民的原则，其首要价值目标就是“民主”，要求“真正代表民意。”［2］人民通过人大这一平台和载体，通过政治参与来加强对国家与政府的监督和控制，以使公共决策更好地反映和体现民意，保证人大按照人民的意志行使国家权力。政治追求的目标在于民主，而行政以追求效率和效益为主要目标，要求迅速有效地贯彻落实人大决策或上级领导机关意图，其核心价值在于“效能”。“要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”［3］效率是好政府的特征，政府管理的最高标准是效率。

（三）组织构成：平等而非层级

民主作为一种国家政权组织形式。人大民主的特点是每个人大代表都是国家权力机关组成人员，政治地位（不因党派、官职、财产、文化等不同而受影响）一律平等，权力（每人一票，自主投票）一律平等，保障（在人大活动中的发言和表决受法律保护）一律平等。行政机关实行首长负责制，正职与副职之间是上下级关系，地位、权力和责任也不相同。正职就本机关的全面工作直接对上级领导机关负责，副职就其分管的工作直接对正职负责。

（四）运行机制：集体行权而非个人决策

与其他国家权力相比，人大职权的特点在于权力的集体行使，讨论和决定问题，作出决议和决定，都要经过全体组成人员的过半数通过。集体行使权力、集体决定问题。行政首长负责制度下，虽然行政首长个人在做出决策前应发扬民主，听取各方意见，但却可以不按照少数服从多数的民主集中制原则进行决断。

二、人大行政化的表现

当前，在人大的运行中，无论是人大组织的人员构成，还是人大的运行方式，或是人大发展完善的措施，都表现出一种行政化的倾向，有的还相当强烈。但由于人大本身属于国家机关，行政化的表现和不良趋势往往容易为人们所忽视。

（一）人大代表议政地位事实上的不平等

在人大组织构成中，官员代表太多的问题一直受到社会的广泛关注和热议。据统计，“2008年1月选出的十一届全国人大代表总数为2987人，其中，官员公务员（含国企、事业单位等公营机构官员） 代表，共2496人，占大陆代表的85.3%。”［4］2013年1月选出的十二届全国人大代表总数为2987人，占我国人口绝大多数的一线工人、农民其代表仅401名，占代表总数的13.42%。

基层代表太少、官员代表过多的问题在全国各地也普遍存在。有学者通过统计分析历年来全国人大、地方各级人大中各种职业人大代表的比例结构得出，“各级官员在历届全国或地方县级以上人大中都占据很大比重，而且人数还在不断增多。”“目前地方党委、政府及主要职能部门的主政官员，几乎无一例外地被‘选举’成了全国或省市人大代表……人大代表已经在某种程度上成为一定级别官员的必备‘头衔’。”［5］官员在人大代表中的比例过高，势必造成人大代表议政地位事实上的不平等，使代表失去其自主性和独立性，造成一方服从于另一方，表达、争论以及协商很难实现。

代表主体构成的行政化，必然导致科层化关系移植到人大会议中，“使人民代表大会会议的性质发生变化，更像是开干部会或党代会。”［6］官员代表远比普通代表发言时间长、发言机会多。官员代表的发言变成了领导讲话，普通代表发言变成了工作汇报，成了贯彻和学习领导讲话的表态。

（二）人大职权行使存在少数人决策的问题

目前，人民代表大会会议期间的会议主持模式，是“人民代表大会——主席团——执行主席——常务主席”，这样一种组织模式，在更大程度上类似于行政的等级结构，最重要的议程都由主席团设定，而主席团内部的会议运作，又是由常务主席这个更小的机构在决定。［7］以质询权的行使为例，法律并未规定哪些问题可以质询，哪些不可以，主席团只能对质询案作形式要件的审查，如质询案的提出时间、主体等，只能决定受质询机关答复的方式、场合、时间和地点，无权否决将其列入会议议程。但在实践中，主席团往往以“质询内容不清或者质询的问题不是人民群众普遍关注、社会反映强烈的问题”为由，擅自将质询转换为询问、批评、建议或意见来处理，使得大量的质询案不能进入质询程序。众多人大代表在人大会议上提出重大问题议案，往往不经主席团详细研究、讨论，只凭少数领导的意图，就决定“不作议案，改作建议办理”。当这种程序审查的形式权力变成了实质性权力时，人大权力的运作与行政审批没有差别了。

在人大组织结构上，县级以上的地方各级人大采用的是“主任——副主任——人大常委会——人民代表大会”的组织模式，与行政等级结构有许多类似之处。在地方人大的运行机制方面，一些本该提请常委会会议审议决定的事项，如政府举债、重大投资项目等，由主任会议所代替；“一府两院”一些本应提请人大常委会审议决定的事项，采取邀请常委会个别领导参加会议的方式，代替了常委会会议的审议决定。在日常工作中，不少地方的人大常委会唯“一把手”的意图行事，无论大事、小事，事事都要请示“一把手”。一些需要讨论才能决定的事情，也是请“一把手”来拍板定音。人大权力运行时流露出的行政权力运作轨迹，背离了人大工作中的民主原则和民主程序，更与“集体行使权力、集体决定问题”的人大组织原则背道而驰。

（三）人大会议片面追求“行政化的高效率”

1.会期短，很难就每个议题进行深入的讨论审议。近年来，许多地方在人大会议日程安排上，以提高效率为名，不断缩减人代会、人大常委会会议会期，会议议题过多与会期过短之间的矛盾日益突出。目前，省级人民代表大会的会期一般是5至7天，真正用于审议“一府两院”报告的时间一般不超过4天；市县级人民代表大会的会期一般是3至5天，真正用于审议“一府两院”报告的时间一般不超过3天。县级人大常委会一般每次会议议程安排三四项，但是，会议时间通常为一天，有的甚至只安排半天，听取大会报告后留给分组审议的时间很少。代表在短短的会期中要完成繁重的审议工作，使真正分配到每个具体问题和关键问题上的时间非常有限，导致代表的审议讨论只能是浅尝辄止。人大会议片面追求运行效率，使人大会议近似于行政性的工作传达和落实会议，代表之间缺乏深入的交流和沟通。这样，常常使人大会议流于形式，走过场。有学者指出，“在如此短的会期内密集通过相关议程等事项，往往不是通过交流、辩论乃至达成妥协于共识，可能必须依附于代表的行政性服从。”［8］

2.会议缺乏批评和质疑氛围。人大会议中适度的批评和质疑氛围是人大作为权力机关和民意机关的当然要求，也是人大履行职权的基础和前提。目前，人大会议中的批评氛围日渐衰落。总结成绩歌功颂德，评功摆好；指出问题隔靴搔痒，轻描淡写；提出对策，讲空话、套话。很明显，公共决策过程中缺少批评、质疑和论辩氛围，设计再好的民主制度，也很难发挥它的作用。

（四）人大履职自主性不强

1.立法民主程序欠缺，公众参与度低。在立法方面，有研究者在肯定创造“立法奇迹”、短时间内完成社会主义基本法律建设的同时，指出了全国人大立法过程中存在的问题，即“立法决策和制定过程通常表现为由上而下，过多体现党政组织意志，与主权在民的立法民主精神相违背。”［9］立法价值取向存在偏差，“治民”意识浓厚，“治官”“治权”意识淡薄。政府管理公民的法多，而监督权力的法少；对社会事务进行管理的内容多，而对政府的行政权进行监督制约的内容相对较少。

2.监督作用不明显。一些地方人大监督议题的确定以及视察、调查、执法检查内容的选择，常常被某位领导或某些部门的要求所左右，疏于围绕那些人民群众普遍关心的热点、难点问题进行，纠缠于具体的事务圈子中，充当了“第二政府”的角色。调查、视察、执法检查路线的安排、需要走访对象的确定，常常按照行政部门的安排进行，没有真正深入群众、了解事实，这使得人大调研、视察、执法检查等活动在性质上与行政系统自上而下的检查基本没有差别。

3.关注社会热难点不够。在重大事项决定权行使上，讨论审议什么事项，是否作出决定决议，往往看党政主要领导和人大常委会主要领导的意思，忽视人大代表和社会公众反映强烈的问题和传媒反映的社会热点问题。

4.人事任免工作有待改进。把选举和任免工作视为办法律手续、走程序过场，任前调查走访不够，对拟任人员情况不明，盲目进行投票和表决。有的地方刻意追求“全票当选”，划写选票时实行对“同意的不写任何符号”的做法，严重遏制了人大代表按照自己的意愿行使民主权利。人事任命之后，人大对任职人员的履职情况不闻不问，监督缺位。

5.偏离人大的职权和功能定位。在“围绕中心、服务大局”名义下，许多地方将人大常委会领导与党委、政府领导捆绑在一起，分片包干，负责指导推进一个系统、一条战线、一个乡镇的工作。人大常委会机关干部直接主抓某项具体行政工作，如担任某项重点工程的指挥长，直接参与拆迁安置、招商引资、文明创建、项目建设等。有的地方对人大机关和人大干部的年终绩效考核评先，仅以从事经济建设和行政工作的成效为评价标准。

三、人大行政化的消极影响

行政权的扩张和膨胀，行政化对社会各领域的侵蚀，实际是全球共同出现的问题。长期以来，人大拥有的政治资源和职权地位一直弱于由其产生、受其监督的政府。人大行政化的产生，是“官本位”文化传统的影响，党委、人大、政府关系不清，公民权利意识缺失和对人大政府职责分工认识不到位等多重因素作用的结果。人大行政化，损害了人大权威，影响了人民主权的实现。

（一）混淆了人大与“一府两院”职权分工和功能定位

第一，我国政治组织形式虽然不是西方“三权分立”的照搬，但人大机关和“一府两院”分别有自己的职权分工。人大作为国家权力机关，以民主机制形成法律制度，监督和制约公共权力，形成权在法下、保障人权、依法行政和公正司法的法治实践和法治社会。第二，人大作为我国政治体制中最重要的一元——权力机关，其行政化将使原本应该分立而且制约的国家机构倾向于一元化。人大权力的行政化、事务化，混淆了人大与“一府两院”职权区别和功能定位，泯灭了国家权力机关与执行机关之间的职权界限，使本应作为代议机关和民意机关的人大，无法充分发挥官民沟通纽带的作用，导致宪法和法律确定的国家机关之间职权设定和法治秩序遭到破坏。

（二）影响了人大法定职权的履行

第一，人大代表中各级各类官员过多、国有私营企业老总比例过高，势必挤占了一线工人、农民和专业技术人员等基层人大代表名额。这就使一线工人、农民和专业技术人员等群体失去了自己的“代言人”，难以通过制度化的利益表达渠道来保障他们的权益，使人大不能真正成为社会各阶层反映其利益、诉求的平台。第二，代表和官员“一身两任”，陷入官员自己监督自己的窘状，人大的监督权难以真正落实。人大自主性不够，各方利益诉求和意志表达宽松自由度缺乏，影响了人大履职的质量和公信力。第三，人大工作多具宏观管理性，而行政工作则更具直接操作性。人大干部直接插手具体行政工作，混淆了“监督与被监督”、“决定与执行”关系，导致人大干部无暇顾及人大本职工作，“耕了别人的田，荒了自家的地”，看似“风风火火”，实则影响了人大自身职能的履行和人大的法定权威。

（三）挫伤了权力主体的政治效能感

第一，政治效能感是公民对自身影响政治体系的能力和对政治体系就其要求做出回应的心理认知。政治效能感与政治参与具有明显的正相关性。如果公民认为自己的政治参与能够对政治决策或者结果产生影响，那么，他们参与的积极性和主动性就会高；反之，参与的热情就会降低。第二，从法理上讲，人大代表和人大常委会组成人员的政治效能感是很强的。但人大行政化中，议政主体平等性不够、运行机制不民主，使代表和常委会组成人员在行使职权的过程中处于被动地位，挫伤了其了解和反映民意的积极性，影响了其参政议政、履职行权的政治热情。同时，还堵塞了公民宣泄情绪、表达利益和维护权利的空间和途径，导致公民有序政治参与无效或低效，这也是部分公民当自身利益得不到充分保障或受到侵害时，转而另辟他径选择信访、传媒抑或是越级上访、堵塞交通等某些极端化的非制度化政治参与的重要原因之一。

（四）加剧了我国社会领域的“泛行政化”

第一，自我膨胀和扩张、渗透是行政权力的特点，人大行政化并非人大独有的问题，社会各个领域均存在“泛行政化”现象。非行政机构的行政化，窒息了各自的独立性和自主性，严重影响了机构的活力和发展。当前，我国司法机关行政化、教育机构行政化等是学界议论和批评的热点。第二，人大在国家政权体系中处于中心地位，其权利能力在国家治理能力体系中具有核心地位，人大本身应该通过自身影响力避免我国社会领域的“泛行政化”，但人大行政化必然导致社会将行政领域的评价标准作为获得成功与否唯一的衡量标准，［10］人大也就难以推动社会各领域的非行政化，相反，既阻止不了外部行政权力入侵司法机关、教育机构等领域，还将会引导社会其他领域向行政化看齐或至少以之为参考。

四、人大行政化的矫治

人大行政化矫治，就是要摆脱行政组织方式和运作方式的模仿和依赖，形成自己的成员构成和独特的运作方式，实现人大制度的民主价值目标。

（一）推进人大代表民众化

党的十八大报告指出，提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子比例，降低领导干部代表比例。这是对人大制度实际运作的一种纠偏，也是理论上向多元代表模式的回归。［11］只有人大代表民众化，才能充分体现国家权力机关的广泛代表性，充分体现人大代表来自人民、扎根人民的特点优势，充分体现人民当家作主的国家政权性质。

1.降低领导干部代表的比例，关键在于防止人大代表身份“失真”。第一，人大代表合理的组成结构，主要是考虑到各个社会阶层、各个民族地域都有人大代表，以体现人大代表的代表性、广泛性。党政干部代表的是选区公务人员、工人代表的是产业工人、知识分子代表的是广大技术工作人员。一些党政干部以知识分子、乡村干部以农民、企业老总以工人身份当选人大代表，代表身份的“失真”造成人大代表结构的失衡。第二，2015年中央18号文件要求“认定代表候选人的身份，应当以参加选举时所从事的职业为准；具有多重身份的应当按工作性质主次认定；党政干部、企业负责人不得挤占工人、农民和专业技术人员代表名额”。这一规定清晰而具体，具有很强的指导性、操作性和针对性，为我们在选举实践中准确把握代表身份、破解代表身份失真难题提供了基本遵循。第三，制度的生命力在于执行。只要我们严格按照中央18号文件要求，切实按工作性质主次认定具有多重身份的代表身份，杜绝代表身份“失真”“失实”现象，“两升”（基层代表和妇女代表比例提升）“一从严”（领导干部比例从严控制）的要求，才能真正落到实处。

2.推进人大代表的民众化，不是说党政领导干部不能当人大代表，相反，党政领导干部的代表名额必须予以充分保证。因为这是人民代表大会制度正常运行的实际需要。党政领导干部担任人大代表，主要有两个方面的人员：第一，各级人民代表大会常设机构和人员，主要包括各级人民代表大会常设机构的部分人员以及乡镇人大主席和副主席，他们是人大代表中的代表，必须在选民中选举产生。第二，党群组织部门领导同志，主要是出席和组织人民代表大会会议实际工作需要，并有利于在会议期间组织人大代表履职。

（二）增强人大履职的自主性

议会有一项自由权利被称为“自律权”，“意指各议院不受内阁与法院等其他国家机关或其他议院之监督及干涉，就有关其内部组织或运营，具有自主决定的权能。”［12］人大工作的生命力和吸引力在于客观公正。人大行使职权恪守中立，保持相对独立和充分的程序公开性，不仅是力避决策不公、决策失误的现实需要，同时也是人大工作“取信于民”的内在要求。

1.完善人大工作运行机制。目前，人大的权力运作并不缺乏规则性的法律规定，如《宪法》《组织法》《预算法》《审计法》《监督法》等，但这些法律规定的具体化、程序化、细节化和实际操作性都很不够。从这个角度讲，人大“缺少的不是权力，而是程序；是程序的缺失导致各项职权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。”［13］

第一，完善法规草案公开征求意见方式，扩大公众参与立法，推进民主立法、开门立法。第二，细化、量化和明晰重大事项的范围、内容、规模和标准。同时，建立健全重大事项决定权行使的运作程序，防止人大重大事项决定权闲置、虚化现象。第三，进一步明确人大及其常委会行使预算审查监督职权的范围、内容、程序和办法，进一步明确法规、规章、规范性文件的审查程序，完善监督程序，明确人大监督形式如询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等的运作程序，确保人大监督自主、规范、有效开展。第四，改进和完善人事任免程序。对党委推荐的拟任人员，人大常委会提前介入。通过召开座谈会、走访代表和选民、民意测验等形式，考察拟任人员工作和廉洁从政情况并向党委进行反馈；加强对人大选举和任命干部的任后监督，调查考察履职情况，并及时向党委反馈监督结果，以便党委在干部考核奖惩、提拔使用中得到体现；进一步细化人大会议主席团职权和运作制度，提升会议主席团讨论和决定的自主性和民主性。

2.提高人大代表的议事自主性。同西方国家议会中的议员一样，我国人大代表在人大会议上的任何言论不受法律追究，享有言论免责权。从这个角度讲，人大会议上的人大代表应当是无所畏惧的，他们具有了充分发言、各抒己见、批评国是的法律保障。但事实是部分人大代表在人大议事过程中谨小慎微，发言常常是“作秀式言论”“重复式发言”，空话套话多，更多的人大代表怠于思考、懒于发言——“反正终究会有人思考，会有人决策”。这种希冀由别人代为思考、代为决定的心态，就是家长式政权的温床。［14］要改变这种状况，必须提高人大代表议事的自主性。第一，要通过教育培训，提高人大代表的学习力、辨别力和敏锐把握事物发展规律的“识见”，提高敢于发表主见、敢讲真话实话、无私无畏的“胆略”。第二，要建立量化的履职绩效评价标准。围绕人大代表履职情况开展评价和考核，如走访选民数量、会议和活动出席率、提出议案建议数量质量、为选民争取利益的有效性等，激励和促进代表和人大工作者更好地收集和反映民意，提升履职的规范性、专业性和实效性。

（三）营造人大议事的民主氛围

人大议事是一个民主审议过程，它不仅仅强调选举和投票的价值，而且强调议事的对话、讨论、争辩、反对、共识的机理。只有当组成人员通过自由、公开、深入的讨论、沟通、协商，才能取得对共同决策的共识，才能使所作出的决策更加民主和科学。人大在职权行使中要努力营造畅所欲言、自由思辨的氛围，使不同利益主体进行充分的意见博弈，以话语权来捍卫他们的权利。

1.合理确定人大会期。民主是人大最高的价值追求，其次才是效率。彭真指出：“民主是需要花时间的，不能怕麻烦”。1983年8月25日召开六届全国人大常委会第二次会议前，研究为会议审议几个法律案安排的时间，彭真说：不是安排讨论四天吗？四天不够就五天，要多少天就多少天，总之要把问题搞清楚。一言堂，五分钟就解决了，行吗?实行民主集中制，就要听取各方面的意见，没有足够的时间不行。［15］人大会期的长短只能服从需要，不能服从节约开支，更不能把缩短会期说成提高效率。只有保证足够时间的会期，才可以保证代表充分酝酿，深思熟虑，集思广益，提升人大会议的民主性。

2.认真组织好会前代表社情民意收集活动。当前，在各级人大会期受制于会议规模庞大而不易延长的情况下，为各位代表提供适当的事前便利，是可以实现的简单举措，有利于改善代表的履职条件。［16］第一，要组织代表通过走访选民、发放意见征求表、召开座谈会、视察调研等方式，广泛收集整理社情民意，为代表审议、提出议案建议奠定基础。第二，开展好会前代表团分团活动，提前对人代会审议的工作报告（征求意见稿）进行讨论，将代表意见、建议提前反映到各项工作报告中。各级人大常委会要认真落实《监督法》关于报告送交的“20天、10天、7天”的时间规定，在常委会会议前及时将有关会议材料寄送组成人员和列席代表，为组成人员会议审议提供帮助。

3.重视营造人大会议的辩论氛围。议会“这个词的本义就是谈话、对话、互相交谈的地方。议会的重大功能之一就是把问题谈透，为对立意见提供辩论的场所，互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式。”［17］第一，公共政策的优化是有前提的，就是决策过程中的辩论氛围。目前，西方国家议会都建立了辩论制度，以民主、公开、言论自由为基石的议会辩论制度，作为一项程序性规则，对保障议会制度的有效运行，提高议会立法决策的质量，化解西方社会矛盾，作用明显。［18］早在1956年，周恩来在《专政要继续，民主要扩大》中就提出，人大“将来在大会上也可以辩论”的主张，但这一主张至今没有实现。第二，要提升人大议事决策的质量，提高人大履职的民主性，应将“辩论”设为“规定动作”，充分听取各方面的利益诉求和意志表达，从而为立法和决策增强科学性和民主性。

（四）强化人大权力运行的民意导向

“只有当代议制成功地保证了政府的行动确实是按照人民的愿望和需要办事时，我们才有理由称之为代议制民主。”［19］人大制度是以民意为导向的国家政治制度，人大权力来源于人民授权，人大权力运行必须以民意为基础和导向。

1.推进人大代表与人民群众的密切联系。党的十八大报告强调：“在人大设立代表联系机构，完善代表联系群众制度”。党的十八届三中全会要求“建立健全网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。2016年6月27日，中央全面深化改革领导小组第25次会议审议通过《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，强调要“推进代表联系人民群众的工作平台和网络平台建设，明确联系的工作内容，完善联系的方式方法，建立健全代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制。”第一，要认真落实人大代表联系群众制度，通过组织代表调研、视察、走访、直接联系选民、代表接待日、主题实践活动等方式，拓宽代表联系代表的方式和渠道，促进代表联系群众工作的常态化、机制化。第二，人大代表要主动适应网络政治环境，建立并公开代表个人工作邮箱、微信公众号、微博和博客，主动发布有关信息，征集公民意见，汇报履职情况，接受公众监督。

2.扩大公众参与人大工作。政治是指多个群体的人们通过公共程序作出决策的过程。如果只是官员们就某个问题作出决定，那只能说是“行政”，不能说是“政治”。唯有当民众得以广泛参与，才有政治可言。［20］

第一，人大及其常委会要健全完善人大代表联系选民制度，对人大代表联系选民的职责、联系内容、联系方式、代表反映选民意见的处理程序等作出较为详细的规定，努力把代表联系选民制度落到实处。要进一步畅通社情民意反映和表达渠道，通过代表小组活动、常委会主任接待代表、常委会委员联系代表、代表列席常委会会议、公民旁听人大会议等途径，构建人大听民声、访民情、问民意、集民智的立体化民意收集整合机制。

第二，把现代网络传媒作为反映民意的活跃渠道，鼓励和引导公众通过现代信息技术表达意愿。人大立法、监督议题的选定、视察调研项目设置等，可在网上征求公众意见。人大要通过网络表达及时掌握民情、体察民意，在监督职能上实现与网络舆情的对接，借助网络发现问题，解决问题，提升人大监督的针对性和实效性。

第三，建立对民意信息的反馈回应制度。“对重要民意信息及时进行处理反馈，及时处理民意表达中的突出问题，及时回应民意表达中的焦点问题。”［21］提升民意对人大权力运行的积极影响力。

［1］蔡定剑.宪法精解［M］.北京：法律出版社，2005：45.

［2］列宁选集.第1卷［M］.北京：人民出版社，1984：45.

［3］［美］威尔逊.行政学研究［J］.国外政治学，1987（06）.

［4］吴杰.下届全国人大代表基层代表比例将大幅度提高［N］.南方周末，2012-03-19.

［5］［10］许婕.试论人大的行政化及其不良影响［J］.贵州师范大学学报，2010（11）.

［6］张慎霞.人民代表大会制度的完善对策思考［J］.人民论坛，2013（04）.

［7］何俊志.作为一种政府形式的中国人大制度［M］.上海：上海人民出版社，2013：96。

［8］张紧跟.科层制还是民主制——改革年代全国人大制度化的内在逻辑［J］.复旦学报（社会科学版），2013（05）.

［9］马怀德.我国立法的现状、问题与原因分析［EB/OL］.人民网，2008-07-08.

［11］孙莹.论我国人大代表结构比例的调整优化［J］.中山大学学报（社会科学版），2013（04）.

［12］［日］芦部信喜.林来梵等译.宪法［M］.北京：北京大学出版社，2006：275.

［13］蔡定剑.加强人大监督亟须程序支持［J］.人民论坛，2006（03）.

［14］朱高正.朱高正讲康德［M］.北京：北京大学出版社，2005：8.

［15］韩冰.令彭真深思的“三个关系”［N］.瞭望新闻周刊，2014-09-15.

［16］秦向前等.地方人大监督权［M］.北京：法律出版社，2013：157.

［17］［美］科恩.聂崇信，朱秀贤译.论民主［M］.北京：商务印书馆，1988：170.

［18］刘江宏.论人大制度完善的价值取向与机制选择［J］.中共浙江省委党校学报，2007（04）.

［19］上海社会科学院法学所编译.宪法［M］.北京：知识出版社，1982：148.

［20］陆介标.天职——人大代表的神圣使命和职责［M］.北京：中国民主法制出版社，2012：63.

［21］潘国红.中央苏区民主与民生互动的探索及启示［J］.中共云南省委党校学报，2015（06）.

责任编辑：万泳延

D 621

A

1671-2994（2017）01-0164-06

2016-10-10

潘国红（1966-），男，江苏启东人，启东市人大常委会副主任。研究方向：选举与人大制度理论。