发达国家推进基本公共服务均等化的实践经验及启示

文敏文波

（民革昭通市委，云南 昭通 657000）

发达国家推进基本公共服务均等化的实践经验及启示

文敏文波

（民革昭通市委，云南 昭通 657000）

发达国家通过制定有关法律法规、实行相对合理的财政制度、采取多元供给等一系列旨在保障人权和实现社会公平正义的举措，公共服务均等化水平得以提高，公民广泛受益。借鉴发达国家的实践经验，我国基本公共服务均等化有赖于构建完善的法律体系，建立合理的转移支付制度和形成多元供给模式，同时强化政府的主体责任为主导，以惠民生，调结构，稳步提高基本公共服务供给为抓手，实现基本公共服务相对均衡。

发达国家；公共服务均等化；法律体系；转移支付；多元供给

一、实践经验

（一）健全和完善相关的法律法规政策

在基本公共服务领域，发达国家将向国民提供的基本公共服务确立为政府法定职责，普遍以“立法先行”原则推进，即重视相关法律法规的制定和修改完善。各国基本公共服务均等化推行的首要规律大致相同，即首先制定了基本公共服务均等化的有关法律和政策，之后才有促进基本公共服务的均等化具体实践。因此，工业化国家经历了大致相同的公共服务立法与制度建设路程，通过公共服务法律体系建构确立相应的制度，以此保障基本公共服务相对均等。

1.欧美国家的法规和政策。英国是世界上最早实现工业化的国家。1601年，英国颁布《济困法》，是发达国家公共服务和社会保障制度的萌芽。二战后，英国政府相继制定了一系列推动基本公共服务均等化的法律，《国民健康服务法》（1946）推动英国基础医疗卫生服务基本均衡，《国民补助法》（1947）进一步提高了保障对象和保障标准等。历经一系列改革，英国于1948建立了“福利国家”。

德国有着重视职业教育的传统，并通过立法保障职业教育发展，如《青少年保护法》（1960年）、《职业教育法》（1969年）、《企业基本法》（1972年）、《职业教育促进法》（1981年）。这些法律，促进了德国教育均衡发展，直到今天，德国的职业教育仍处于世界前列，并为德国的工业化发展源源不断地输送人才。

美国政府制定了一系列促进公共服务均等化的法律。例如，《社会保障法》（1935年）、《职业就业法》（1963年）、《就业机会法》（1964年）、《穷人医疗照顾法》（1965年）、《康复法》（1973年）、《终身学习法》（1976年）、《综合就业与培训法》（1980年）、《劳动力投资法》（1993年）、《政府绩效与结果法》（1993年）、《不让一个孩子掉队法》（2002年）等等，在社会保障、就业、教育等公共服务领域保障基本均等。［1］

加拿大是公认的公共服务均等化程度较高的国家之一。由于幅员辽阔、资源丰富、地广人稀，加拿大具有实现公共服务均等化的有利优势。作为政府财政均等化的重要领域，加拿大联邦政府早在1982年就将社会保障、社会福利、教育和医疗卫生纳入宪法保障范畴。在立法基础上，通过改革体制机制，推进了公共服务。1986年，实施旨在鼓励公共服务实行竞争性供给的“制定或购买”政策。为提高公共服务效率，1989年公布了具有深远影响的“公共服务2000创议”改革计划。尔后，1995年推出一项新的支出管理系统（EMS），旨在推进财政均衡，1995年内阁批准“质量服务创议”，以期提高顾客满意度，1996年推出改进后的向议会报告制度。［2］这些制度的建立和完善，使公共服务得以发展，均衡化水平得以提高。

2.亚洲国家的法规和政策。日本是亚洲法律法规相对健全的国家。以养老保险为例，1959年政府颁布了《国民养老法》，将农民、个体经营者纳入国民养老体系中。1961年出台的相关法律，将养老范围扩大到农、林、渔、牧业劳动者，覆盖面惠及全民，进入了养老的福利时代。1970年出台《农民养老基金法》，并于次年建立了农村社会养老制度。［3］法律和政策的制定，确保日本养老保险相对均衡，使得日本老人能够颐享天年，成为世界长寿国家之一。

（二）建构符合国情的公共财政体制

实现公共服务均等化，要依靠财政能力的支撑。为此，必须以公平精神为准则，优化财政支出，把更多财政资金投向公共服务领域，以财政均衡推进公共服务均等。

1.合理划分政府间公共服务责任。即明确各级政府应承担的财政责任。马桑认为，政府间财政责任呈现“双向梯度”趋势，依据特里西（1981）的理论，由“最接近居民”的地方政府承担公共服务供给责任是最为合理的。不过，要实现公共服务均等化，上级政府理应担负更大的责任（布坎南）。这意味着为了均等化，中央政府务必承担补缺兜底的职责，而不是一定担负起公共服务主要的支出责任，因此，中央政府负有全国均等化的边际责任。［4］

德国基本法明确界定了三级政府在公共服务中的责任，分工明确，各司其职，分别承担全国性或地方性公共产品供给的职责，同时也互相合作。联邦政府承担国防、社会保障等方面的责任，运输和邮电等方面由联邦政府和州级政府共同负责，体育与休养、保健等方面由地方政府负责。联邦政府重视通过立法来保障和配给各州和地方政府的公共服务，同时完善转移支付体制机制，从而实现了公共服务在全国范围内的均等化；地方政府的主要职责是承担文化设施、卫生、教育等方面的供给。

依照这种“地方自治半自治”模式的国家，还有英国、西班牙、意大利、法国等，地方政府肩负基本公共服务的主要责任。

2.依赖均等化的财政手段。科学的转移支付是公共服务均衡的重要平衡杠杆，它既涵盖纵向转移支付（上级政府对下级政府），也涵盖横向转移支付（同级政府之间）。发达国家的转移支付，其制度安排的路径为法制化和科学分配，以此调节政府供给公共服务的财政能力，进而保障贫富地区间基本公共服务大致均等。各国转移支付形式大体分为两种。

第一种是均衡性转移支付。代表性的国家有德国、加拿大和澳大利亚等，其推进公共服务均等的手段是均衡政府间的财政能力。例如，澳大利亚联邦财政收入有一半左右以转移支付形式调配到州和地方，以确保在标准税率条件下，经济发展水平滞后州的公共服务供给能力与全国平均水平持平；联邦财政上对下的转移支付包括一般资助和专项资助。［5］澳大利亚转移支付制度运用客观变量的公式进行分配，对地区经济发展水平、性别、年龄和城市化、社会经济构成等因素综合考虑，因而更全面、更科学地计算各州财政能力与支出需求；［6］实际操作中，联邦补助委员会主要担负提出财政均等化建议性方案的责任，联邦拨款委员会则每5年对转移支付的均衡程度进行一次全面评估，两个委员会皆发挥着至关重要的作用；澳大利亚均衡化转移支付标准的做法，引起了许多国家重视并以资为借鉴。

第二种转移方式，以美国为代表，政府间转移支付采取了多种形式的组合，也为多数国家所采用，美国联邦财政的转移支付涵盖专项补助和分类补助。专项补助又包括公式性和项目性两类。其中公式专项补助，联邦政府根据法律规定确定补助对象，体现了公平原则。项目专项补助的发放与联邦政府的意愿息息相关，随意性强。近2/3的专项转移支付须由受补助方匹配相应资金，如是，所得补助取决于当地的财政能力。作为美国最重要的转移支付方式，依据低收入阶层相对聚居的国情，专项补助的总额占到所有拨款的85%以上。分类补助则是由州和地方政府提出申请，只要符合条件，联邦政府即依照法定公式分配资金。鉴于分类补助足以激活下级政府的工作效率，近年来，挤占专项补助的份额渐渐攀升，更好地服务于健康、教育等诸多领域。［7］

3.建立相对稳定的资金来源机制，推进公共服务均等化。中央政府是推进基本公共服务均等化的主导，发达国家基本公共服务一半以上的保障资金主要来源于税收，包括中央政府和各级地方政府。以北欧国家为例，为支付高福利的公共服务，这些国家各级政府均有各种主体税种由本级政府进行征收，其中，增值税和消费税划拨为中央政府主体税种，个人所得税划拨为郡级政府主体税种，企业所得税和物业税则划拨为市级政府主体税种。［8］北欧“自由市镇试验”以来，地方政府自治权力得以增强，为确保公共服务支出，注重拓展地方税收渠道。例如，瑞典郡、市一级税率大致在29%－33%不等，征收率由地方政府自主决定。芬兰地方征税的情况与瑞典类似，各地税率征收标准间的差别不大，所得税大致在16%-22%之间。［9］

（三）走市场化道路，实施多元供给机制

基本公共服务均等化供给是政府的重要职责，在新公共管理兴起之前，基本公共服务供给主要依靠各级政府获得。为了适应社会经济发展的需要，增强国际竞争力，提高政府行政效率和摆脱财政危机困扰，20世纪70年代以来，英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方国家相继拉开了政府公共服务市场化改革的序幕并逐步趋于成熟和理性。政府基本公共服务供给走向市场化道路，各国因其国情不同，其改革的项目和途径迥异。

1.市场化供给。据民营化大师E·S·萨瓦斯的归纳，公共服务市场化有政府服务、合同承包、凭单制、志愿服务等十种形式。［10］大刀阔斧地进行市场化供给的改革，新西兰实践之路充满探索和创新。以医疗服务为例，中央政府于1990年发布《你的健康和公众的健康》“绿白皮书”，步入卫生体制市场化改革轨道。为激励医疗服务市场的竞争性，在以全科医生和公立医院为服务主体的同时，政府不断提高支出份额，用于购买私人部门的服务。［11］商业化运作后，到20世纪90年代末，新西兰私立医院的床位数增长了45%，而公立医院的床位数却呈现出下降的趋势。［12］

2.多元供给。公共服务市场化改革带来红利也带来问题。如西方学者所言，市场失灵和碎片化问题，是公共服务市场化供给带来的两大弊端，因此，公共服务供给走向多元供给之路。通过政府的制度设计和绩效考评等体制，形成了政府、市场和民间组织等多元参与的供给格局，其提供结构是以公民为中心的整合性公共服务。

在制度设计方面，第一，整合性公共服务提供结构要实现成功跨界，一般包括“涉及哪些参与者”等六个阶段的制度设计，其中每个阶段分别涵盖了一些具体的主要事项。第二，跨界性协同的公共服务提供结构有赖于“目标、进程测量、资源、领导、良好共事的协同工作”五个基本条件。第三，采取多种合作形式进行跨界性协同的基本公共服务供给。［13］

在实践方面，均等化供给不仅是一种理念，也是一种制度规范和实践活动。加拿大公共服务供给是以市场化为导向的多中心供给，供给主体不仅是政府部门，私营部门、志愿部门、社区组织等非政府组织也积极参与进来，形成了公共服务供给的合作网络。这种网络，既有加拿大政府分为联邦、省和地方政府三级的纵向合作，也有政府与非政府组织的横向合作。加拿大非政府组织发展相当成熟，已经形成了专门的管理方式和队伍，加拿大政府重视与其合作，不仅提供资金支持，还帮助其自我发展和自我完善。例如，设在人力资源和社会发展部的志愿部门创议项目。为资助这个项目，联邦政府在5年里持续不断投入9800万加元。在联邦政府与志愿部门之间建立起良好的合作关系。［14］在政府的帮助支持下，加拿大志愿部门公益事业蓬勃发展，如多伦多地区的就业援助中心YMCA，为失业者或新移民免费提供一站式的就业服务，语言测试及免费培训作为首要服务内容，接着提供基本就业技能培训。尔后，培训的成果是推荐人员给一些公司或雇主。此外，还有遍及全国的“食品银行”，每年救济达近百人次。［15］与此同时，加拿大政府重视公民的参与，推进电子政务的使用和服务的方式更新等。多元化的供给，促使加拿大公共服务进一步均衡。

二、发达国家基本公共服务均等化的启示

发达国家通过立法、政策和一系列改革措施，有效推进基本公共服务均等化，普遍建成了福利国家，对世界各国产生了广泛、积极的示范性效应。发达国家推进公共服务均等化的举措，提升了其公共服务水平，并逐步建立起覆盖全民的公共服务体系。这些经验为促进我国公共服务均等化带来诸多启示，具有可资借鉴的意义。

（一）构建完善的法律体系

在我国，基本公共服务均等化虽然得到政府的重视和政策层面的关注，但相关立法还不健全，目前，与教育相关的法律有《教育法》《未成年人保护法》《义务教育法》等，与就业相关的法律有《劳动法》《就业促进法》等，与医疗卫生相关的法律有《食品卫生法》《传染病防治法》等，与社会保障相关的法律有《社会保险法》《职业病防治法》和《妇女权益保障法》等。

以社会保障为例，目前我国尚未建立一个以社会保险法、社会福利法、社会救助法、优抚安置法等为主体框架的、统一的社会保障法律体系。进而言之，尽管在义务教育服务、公共就业服务等领域有成文的立法，但均没有具体项目的相关规定，当涉及如残障儿童的教育问题等具体项目时，通常以这些法律为依据，按照中央或地方政策加以解决。由于在具体项目上法律规定相对模糊，导致公共服务供给中产生了很多不确定因素，如行为主体灵活执行相关政策等，致使实施效果受到影响，造成行为的无效和人力、财力、物力上的浪费。［16］

党的十八届四中全会提出要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”［17］这表明依法规范公共服务是法治中国的一个重要方面，同时，国家治理的重心将会在公共服务均等化上着力。依法建立健全基本公共服务体系，应以增进人民福祉为目标，以建设法治国家为立足点，参考发达国家各种相对成熟的立法经验，建立和完善我国基本公共服务领域立法，推动相关法律法规建设进程，实现惠及全民的基本公共服务，夯实社会主义和谐社会基础。

（二）强化政府的主体责任

发达国家的经验表明，政府在解决区域、群体享有公共服务均等化上发挥至关重要的作用。政府不仅要担负公共服务供给的主要职责，而且还要保证城乡之间、区域之间、社会群体之间公平地分享公共服务。以法国为例，从各级政府公共服务横向支出情况看，主要用于公共服务领域。1993年，法国中央财政支出总额为35369亿法郎，其中有80%以上用于公共服务，经济支出仅占7%左右。各级地方政府的支出主要用于公共服务领域。从各级政府公共服务纵向支出情况看，中央政府的支出比重最大，占81%，各级地方政府支出仅占19%。中央政府在公共服务支出结构中居于主导地位，承担主要的支出责任。［18］美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等发达国家政府在推进公共服务均等化和公共服务供给方面的情况和法国类似。从发达国家的经验看，各级政府公共服务职责各异，均等化的压力也不同，级别低者，基本公共服务均等化的责任小、压力也小；级别高者，其责任大、压力也大。发达国家推进公共服务均等化的实践表明，省级政府层面推进公共服务均等化充满创新活力，适应其国情和现实，成效明显。［19］面对我国基本公共服务的城乡、区域、群体三个不均等，推进难度较发达国家更大，借鉴其实践经验，笔者认为，从我国的行政架构看，基本公共服务均等化的首要职责在中央政府，中央政府负责制定均等化政策，省级政府重规划和抓落实。

（三）建立合理的转移支付制度

1.调整财政收支结构，优化支出，把更多的财政资金向基本公共服务领域倾斜。据刘宇、林万龙的研究，2011年，我国中央政府的财政支出结构中，社会保障占10.17%，而荷兰、俄罗斯、韩国的社会保障支出在2008年就占到中央财政支出的了38.67%、25.32%和21.11%。［20］借鉴发达国家的实践，我国应加大对民生领域转移支付的力度，促进公共服务均等化发展。

2.建立合理的转移支付制度。邱聪江认为，我国现行转移支付制度存在转移支付形式过多、一般性转移支付规模小、专项转移支付均等化，作用不明显等问题。［21］我国经济发展水平大致呈东中西部梯级下降，东部地区的财政能力远远高于西部地区，我国现行转移支付制度涵盖原体制补助、民族地区转移支付等，但由于一般性转移支付的比重偏低，专项转移支付要求地方政府按比例进行资金配套，这就致使贫困地区因配套资金难度申请到的项目，反而不及财力充足的经济发达地区，［22］加剧了区域间的不均等。为此，我国要建立良好的转移支付制度，促进区域公共服务均等化，

借鉴德国和澳大利亚均衡拨款模式和均衡财政转移支付制度，我国在转移支付制度的设计上，一是增加一般性转移支付的比重。二是加大对两类地区（经济发展滞后地区和均等化水平低地区）的财政转移支付力度，从而逐步推进各省域内部特别是东西部省域之间公共服务的均等化。

（四）建立多元供给机制

改革开放以来，我国持续增长的经济推动了社会事业进步，基本公共服务的质量明显提高，人民群众的公共服务需求得到一定满足。但随着城镇化的不断推进，城乡差距明显扩大。根据张卓元等的研究，从公民享受基本公共服务的实际效果考量，中国地区间的财政能力和基本公共服务差距呈现日益拉大趋势，超出了地区间经济能力的差距。2009年，城乡居民收入差距为3.3∶1，加上医疗、教育、社会保障等公共服务的城乡不平等，城乡居民实际收入差距则扩大为5∶1。［23］这种差距显现了我国公共服务供需失衡的矛盾，解决供应不足是政府面临的一大难题。

为全面深化改革，党的十八届三中全会提出要“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”，同时提出“推广政府购买服务，在事务性管理服务方面，鼓励引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”［24］在供给方式上，发达国家大致经历以政府为主体→市场化运作→多元供给的过程，最终形成政府主导的多元供给模式，并有效推动了基本公共服务的均衡发展。借鉴发达国家的实践，第一，我国应尝试构建以政府为主导，适度走市场化道路，与民营企业、志愿部门等协同合作，发展多元供给的机制，兼顾公共服务的质量与效率，以资源的合理配置推进公共服务供给。第二，多元化供给需要政府作出风险预测，未雨绸缪，以法制化、制度化和合理的监管机制和激励机制为保障，避免市场竞争带来风险和志愿部门服务质量不高等问题。

（五）惠民生，调结构，稳步提高基本公共服务供给

从国际经验看，随着经济社会的发展，政府要提供的公共产品和服务将越来越多，主要集中在社会领域，如教育卫生和社会福利。发达国家的公共服务支出占政府总支出平均为42.6%，而发展中国家平均仅为27.1%，美国的社会福利支出占政府支出的绝大部分。［25］伴随城镇化进程的不断加快，政府需要提供的公共服务范围不断扩大。2008年下半年以来，为应对世界金融危机的冲击，中央作出了“保增长、扩内需、调结构、重民生”的经济工作总体部署，投资4万亿人民币用于民生和“三农”、基础设施建设、生态环境、节能减排等领域。如此庞大的资金流动，为我国经济社会发展注入活力。就现状而言，据2012中国统计年鉴，2011年，我国教育、社会保障与就业、医疗卫生的支出比例分别为93.94%、95.48%和98.89%，均由地方政府承担，而地方政府的财政收入仅为全国总财政收入的50.59%。地方政府财力不足且波动大，基本公共服务的供给能力有限。［26］随着我国新型城镇化和农民工市民化，未来十年，公共产品和服务的供给将成为“扩内需，调结构，惠民生、稳增长”的巨大推力。政府要着力加大基本公共服务投入，增加对县乡和农村的投入，逐步提高基本公共服务水平，增强经济发展活力，促进城乡一体化，推动社会和谐发展。

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责任编辑：许如江

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1671-2994（2017）01-0159-05

2016-06-02

文 敏（1972-），女，云南昭通人，民革昭通市委副主委。研究方向：公共服务和社会管理，城镇化。

文 波（1975-），男，云南昭通人，昭阳区园艺艺术推广所农艺师。研究方向：农业经济管理学。