畅通群众诉求渠道：实践·问题·原因·策略——以云南省楚雄州为例

施敏

（中共楚雄州委党校 党建廉政教研室，云南 楚雄 675000）

畅通群众诉求渠道：实践·问题·原因·策略
——以云南省楚雄州为例

施敏

（中共楚雄州委党校 党建廉政教研室，云南 楚雄 675000）

推进反腐倡廉离不开群众的参与和支持，群众诉求机制创新是其中的关键环节。楚雄州纪检监察机关着力构建畅通群众诉求渠道“1103”工作体系，有效解决群众反映强烈的突出问题，转变了基层干部作风，促进了干部廉洁从政，但在诉求的受理、解决、联动、保障、监督、成效、宣传等方面也还存在困难和问题。深入推进反腐倡廉，要紧紧围绕“为民”这个主题，以“事要解决”和“群众满意”为标准，在制度建设、软硬件提升和规范管理上下功夫，以培训、宣传、整合、创新、督查和考核为基本方法，保障群众监督权利，推进群众诉求机制创新，努力提高反腐倡廉工作水平。

反腐倡廉；畅通群众诉求渠道；诉求机制创新；基本方法；干部作风

反腐倡廉与群众诉求紧密相连，实践证明，大量违纪违法案件的线索都来自群众诉求领域。我们党的根基在人民，力量在人民，必须紧紧依靠人民开展反腐败斗争，保障人民监督权利，畅通群众诉求渠道。习近平总书记深刻指出：“群众对党组织和党员、干部有意见，应该欢迎他们批评指出。群众发现党员、干部有违纪违法问题，要让他们有安全畅通的举报渠道。群众提出的意见只要对从严治党有好处，我们就要认真听取，积极采纳。”［1］注重机制创新，切实保障群众诉求权益，倾听群众呼声，坚决纠正各种损害群众利益的违纪违法行为，是纪检监察机关“做党的忠诚卫士、当群众的贴心人”的必然要求，也是新时期密切党群干群关系，推进反腐倡廉建设的必由之路。

一、楚雄州畅通群众诉求渠道的做法及成效

自2012年5月以来，楚雄州纪检监察机关认真贯彻省纪委的要求，把创新群众诉求机制、畅通群众诉求渠道作为进一步做好新形势下群众工作、密切党群干群关系的重要抓手。州委、州人民政府、州纪委先后下发了《中共楚雄州委楚雄州人民政府关于进一步加强畅通群众诉求渠道工作的意见》《中共楚雄州纪委楚雄州监察局关于在“四群”教育中进一步畅通群众诉求渠道实施意见》和27个配套工作制度，着力构建畅通群众诉求渠道“1103”工作体系，即搭建一个服务平台，创新十种方式，建立诉求受理、解决、考核三项机制，努力探索民族地区纪检监察机关做好群众工作的新路子。

（一）楚雄州畅通群众诉求渠道的创新实践

1.组织发动。第一，搭建平台。构建覆盖州、县（市）、乡（镇）、村（社区）的群众诉求组织领导体系。设立州、县（市）、乡（镇）“群众诉求中心”，州、县（市）设在纪委信访室，乡（镇）设在便民服务中心，由党政办、综治办、派出所、司法所等单位抽调人员组成，村（社区）设在村委会和社区服务中心。保证“六个有”，即“有牌子、有场所、有经费、有值班、有投诉信箱”，利用互联网建立了“畅通群众诉求工作信息平台”，实现上下联通，并不断规范工作台帐。第二，加大投入。全州纪检监察机关共投入经费448.13万元。州纪委争取68万元资金作为前期工作经费，为10个州级联系点乡（镇）各安排5万元经费，并增配了电脑、打印机等办公设备。第三，营造氛围。编发工作简报，编印资料汇编2000册，制作宣传展板256块，印制宣传画册600册，向州级以上各类媒体发表宣传稿件125篇，开办广播电视专栏节目17期，营造了良好的工作氛围。

2.创新群众诉求工作机制。第一，创新方式，构建畅通无阻的诉求受理机制。采取来信来电来访、政风行风热线、诉求联络员、民情意见箱、领导信访接待日、手机短信及网络、下访约访、诉求工作联系点、政务服务机构、村（居）民监督委员会10种方式受理群众诉求，并制定了10个相应的诉求受理办法。全州统一制作并安置了1214个民情意见箱，为州、县（市）纪委配备了11部手机，用于接收群众短信和彩信，组建236支下访约访工作队，聘请1099名群众诉求联络员，建立219个群众诉求工作联系点，通过《楚雄日报》和楚雄州纪检监察网站向社会公告了州、各县（市）纪委群众诉求中心的联系方式。第二，整合资源，构建“五级联动”的诉求解决机制。省、州、县（市）纪检监察机关和乡（镇）、村（社区）纪检组织通过纵向联动和横向协作，处理群众反映强烈、社会普遍关注、可能引发严重后果的重大信访问题。整合工作网络，制定了联系会议制度等17个配套的工作办法，形成了纪检监察机关与公安、检察院、法院、相关行业主管部门、政府信访部门、基层党委政府分工协作，联合处理群众诉求的“大信访”工作格局。对复杂、疑难、影响力大、涉及面广的群众诉求，由上级纪检监察机关负责组织协调。如在解决群众联名反映原“姚安县生物创新办”拖欠29名个体工商户12.89万元接待费的诉求中，采取由州纪委转交督办，县政府牵头负责，县纪委跟踪检查，县级部门直接承办的方式，使拖欠长达10年之久的接待费得到一次性解决。第三，量化指标，构建责权明确的考核评价机制。州纪委制定了《楚雄州纪检监察机关解决群众诉求责任追究办法》《楚雄州纪检监察机关畅通群众诉求渠道工作检查考核内容及评分标准》，对责任、流程、效能、质量、资料归档、满意度评价六个方面，共36项内容进行严格考评，对工作成绩突出的进行表彰奖励，对考评结果倒数的县（市）进行通报批评，领导约谈，有力地促进了基层扎实开展畅通群众诉求渠道工作。

（二）楚雄州畅通群众诉求渠道的主要成效

1.掌握了大量真实的党风政风信息。第一，涉及群众利益的诉求多。近年来，随着城镇化建设的推进，反映旧城改造、园区开发、公路建设、工程承包、环境污染、土地征用、房屋拆迁、安置补偿、扶贫资金管理、集体资产处置等方面的诉求较多，呈上升趋势。第二，举报经济领域内的违纪违法情况多，其中反映干部贪污贿赂的居首位。另外，举报干部接受礼品礼金宴请，违规从事营利活动，挥霍浪费公共财产，挪用公款，巨额财产来源不明，国有资产流失，违规进行政府采购和招投标等情况也较为突出。

2.群众反映强烈的部分突出问题得到了有效解决。从2012年7月至2014年7月，全州共受理各类群众诉求53880件，共解决群众实际困难和具体问题15406个，息诉、息访6621批（次），诉求办结率和群众满意率均达99%。根据信访线索，重点查处十八大后不收敛不收手，群众反映强烈，现居重要岗位的领导干部。仅2016年上半年，全州纪检监察机关就受理信访举报706件（次），线索处置307件，立案83件，其中：处级7件，乡科级18件，其他57件，结案63件，其中给予党纪政纪处分74人，移送司法机关7人，挽回经济损失986.6万元。

3.促进了党员干部廉洁从政。基层干部作风明显转变，全州上下形成了求真务实、干事创业的良好氛围。各级纪检监察干部带头深入基层、深入群众，开展驻村联户和下访约访，为群众排忧解难。在畅通群众诉求渠道工作中，针对群众反映基层干部在履行职务中不廉洁的问题，全州着力加强对基层党员干部的廉政教育、监督和管理工作，认真贯彻落实《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，进一步筑牢党员干部拒腐防变的思想防线。发生在群众身边的吃拿卡要、与民争利、为政不廉、办事不公、违反廉洁自律规定等问题得到了及时纠正。

4.群众的其他诉求得到了妥善协调。此项工作开展以来，群众诉求数量很多，但20%左右的诉求并不属于纪检监察机关的受理范围。全州纪检监察机关坚持在党委、政府的统一领导下，通过转办、协办、督办等方式，协调和督促相关部门认真办理此类诉求问题。全州信访系统深入开展了“贯彻落实十八大·开创新局面”为主题的12个专题调研活动，针对“如何用群众工作的理念方法统揽信访工作”、农村土地承包经营权流转和州级部分单位团购房中产生的信访问题开展专题调研，所形成的5个专题调研报告得到了州委、州政府主要领导的批示，为科学决策提供了参考依据。

二、楚雄州畅通群众诉求渠道工作存在的问题及原因分析

（一）存在的问题

1.少数单位对开展此项工作不积极。第一，工作态度不端正。只把群众诉求工作放在口头上，迟迟不见行动，少数干部和工作人员官僚主义作风严重，缺乏服务群众意识，对来访群众态度粗暴，“脸难看、门难进、事难办”，“小事拖大、大事拖炸”。第二，领导作用不明显。主动帮助群众出主意、想办法的意识不强，领导包案、接访和下访流于形式，没有发挥应有作用。第三，工作责任不落实。少数党委、政府和部门不严格依照《信访条例》办理群众诉求事项，导致一些群众反映的问题久拖不决，引发重复上访、越级上访。层层负责很多时候往往是谁也不负责，出了问题大事化小，小事化了，没有形成责任到人的问责导向。

2.部门协调联动不顺畅。联席会议由纪委、组织部、政法委、公安、检察、法院、信访、民政、财政、审计、教育、卫生、国土、交通、住建、农业、林业、水务、人社、司法、政务服务等部门负责人组成。但纪委在调动各方力量，整合现有政务服务、综治维稳、信访调解、群众工作等方面资源的权限不够，方式方法不多，联席会议往往不能按时召开，有的地方还存在“单打独斗”的情况。

3.信息化程度不高。随着信息技术的迅猛发展，传统信访工作的方式方法与网络时代的发展要求不相适应。少数村委会无电脑设备或者有电脑无网络信号，缺少购买电脑、上网等工作经费，部分村干部文化水平普遍不高，电脑操作技能欠缺，无法在群众诉求办理平台上录入相关信息，处理电子政务比较困难，工作台账不按规范操作，不按时完成。

4.工作人员不足与稳定性较差并存。州、县（市）纪委行政编制少，工作量大，为完成任务，只能通过临时抽调、借调等办法从下级纪委、纪工委或者其他单位选派工作人员，造成工作交接难度大，工作队伍不稳定，持续性差，很难有人力物力到实地监督检查工作，工作质量难以保证。有的县纪委信访室只有1名工作人员，身兼数职，工作难以有效开展，工作进程严重滞后。

5.工作进展不平衡。大部分作为州、县（市）联系点的乡（镇）、村（社区）开展此项工作相对较好，其他乡（镇）、村（社区）工作一般化。有的村（社区）一开始就被上级列为工作示范点，但仍然抱“等靠要”的思想，坐等上级命令指示和项目资金，缺乏自己动脑筋、想办法、开拓创新的勇气和魄力，“以会议落实会议，以文件落实文件”，办法不多，特色不明显，工作力度还需进一步加大。

（二）原因分析

1.少数干部思想认识不到位。解决群众诉求关键看官员心里是否装着群众。“只有代表群众才能教育群众，只有做群众的学生才能做群众的先生；如果把自己看作群众的主人，看作高踞于‘下等人’头上的贵族，那么，不管他们有多大的才能，也是群众所不需要的，他们的工作是没有前途的。”［2］部分领导对畅通群众诉求渠道工作重视不够，导致工作落实有差距，部分纪检工作人员在认识上有偏差，认为纪检监察机关是在“揽事做”，影响了工作的积极性和主动性。

2.工作人员能力素质不到位。一些乡（镇）、村委会负责受理群众诉求的工作人员工作责任心不强，应付思想较重，比较马虎；文化素质不高，平时很少有机会参与学习培训，对畅通群众诉求平台操作不熟练，群众诉求信息录入要素不齐全、内容不规范、表述不清楚、甚至出现错别字等现象。录入诉求与办理诉求通常是由不同的人负责，因此经常出现沟通协作不够，办理结果不明确。再加上基层群众诉求工作人员都是兼职的，工作变动频繁，在办理群众诉求中因对相关政策法规把握不全面不准确，导致一些群众诉求问题得不到及时有效解决。

3.工作协调不到位。部分县（市） 和部门对诉求工作协调不力，对诉求事项处置不当，准确判断正常上访、非正常上访的能力和化解社会矛盾的能力不强，联合其他部门集体研究解决群众诉求问题的办法不多。少数部门反复强调人少事多、“权力”有限，认为本部门没有处理群众诉求的权限和责任，只是信访的“中转站”，自身无法管，因此不主动与相关单位沟通协调，遇到问题“绕道走”，碰到难题“躲着走”，长此以往，必然造成上访升级，民怨加深。

4.制度执行不到位。第一，制度不完善，办事不公开、不透明，一方面存在以权谋私的空间，另一方面使群众产生诸多疑虑，不明就里诉诸信访。第二，行力是制度的生命。一些政府职能部门贯彻落实《信访条例》和相关制度不到位，特别是对举报人的反馈答复制度执行得不好，对实名举报人的奖励制度基本没有执行，对实名举报人的保护制度难以执行。“部分公众对于反腐倡廉建设不是不支持，也并非没有参与热情，而是怯于没有完善的举报人保护法规制度。”［3］

5.政策落实不到位。一些涉及群众切身利益的政策没有得到很好贯彻执行，如在执行农村危房改造、小额信贷、农村低保等政策时优亲厚友，甚至“吃回扣”；在发放粮种补贴、粮食直补资金、退耕还林资金、救灾资金时不及时、不规范。有的基层职能部门和领导干部在执行中央、省、州的惠农利民政策中搞“变通”，落实政策“雁过拔毛”，层层缩水，如克扣、挪用专项扶贫资金，导致群众为维护自身利益不得不层层上访。

6.深入基层不到位。“让人民支持和帮助我们从严治党，要注意畅通两个渠道，一个是建言献策渠道，一个是批评监督渠道。在这两方面，这些年我们总的是做得越来越好，但还有不足，主要是围绕经济社会发展听意见多、围绕从严治党听意见少，请上来听意见多，走下去听意见少。”［4］畅通群众诉求渠道工作，本质上是干部密切联系群众。调查研究如果只搞迎来送往，走马观花，必然不能体察到民间疾苦；畅通群众诉求渠道工作，如果只是热衷于应付各种文件通知、信息简报、汇报材料，却不深入基层、深入群众，就不可能真正了解群众诉求，更谈不上帮助群众解决实际困难。

三、从楚雄州看推进群众诉求机制创新的策略

纪检监察机关要紧紧围绕“为民”这个主题，以“事要解决”和“群众满意”为标准，在制度建设、软硬件提升和管理规范上下功夫，以培训、宣传、整合、创新、督查和考核为基本方法，推进群众诉求机制创新，努力提高反腐倡廉工作水平。

（一）提高思想认识，统一工作步调

第一，建立健全党委领导、纪委协调、部门负责、群众参与的领导体制和工作机制，切实增强做好畅通群众诉求渠道工作的政治意识、大局意识和责任意识，增强工作的责任感和紧迫感。第二，要立足当前，着眼长远，把畅通群众诉求渠道工作作为全州各级党委、政府和纪检监察机关的一项政治任务，纳入本地区本部门经济社会发展和党的建设的总体规划，作为一项长期的基础工作和新形势下服务群众的重要途径。第三，要始终围绕查民情、重落实、办实事、强组织、保发展、促和谐六项任务，切实加强组织，明确责任，细化措施，强化督查，做到重心下移、力量下沉，领导带头深入基层、深入群众，为群众排忧解难。

（二）科学谋划工作，明确目标定位

第一，从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，真心实意为群众办实事、办好事、解难事。畅通诉求以听民意，深入群众以正作风，严惩腐败以顺民心，维护群众利益问题以解民忧，满足群众期盼以促发展，化解群众矛盾以促和谐，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，努力走出一条民族地区做好群众工作的新路子。第二，要探索建立畅通群众诉求渠道的长效机制，切实从源头和制度上保障群众的合法权利，让群众“有话能讲、有怨能诉、有难事能反映、有问题能解决”，实现诉求由堵到疏、纪检监察机关由被动接访向主动下访约访、信访问题由越级上访到基层化解的转变，及时把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态。着力营造风清气正、和谐发展的良好氛围，推动全州改革发展顺利进行。

（三）突出工作重点，全面统筹推进

第一，要突出收集民情民意。及时准确地了解和把握不同利益群体的愿望和要求。第二，要突出凝聚民心民力。坚持发扬民主、增进团结、协调关系、化解矛盾，在解决群众诉求的过程中教育引导群众，凝聚发展共识，把党的政策主张内化为群众的自觉行动，充分调动各方面的积极性和主动性。第三，要突出推进反腐倡廉。对违纪违法问题的检举控告投诉要认真查办，把群众参与反腐倡廉建设的期望，转化为加大惩治腐败、转变干部作风、建设廉洁政治的动力。第四，要突出维护群众利益。及时受理、认真解决各种损害人民群众利益的问题。第五，要突出促进民生改善。促进民生政策落实，力所能及地为民解忧解难。第六，要突出纪检监察业务范围外诉求的解决。发挥组织协调职能，协调、督促解决纪检监察业务范围外的合理诉求。

（四）完善工作机制，凝聚工作合力

1.健全完善党委、政府主导的畅通群众诉求渠道工作领导机制。创新完善党委、政府群众工作领导体制，充分发挥党委、政府在调节社会利益关系中的主导作用，推进畅通群众诉求渠道工作扎实有序进行。县（市）党委常委会、政府常务会要定期听取纪检监察机关关于畅通群众诉求渠道工作的情况汇报，及时研究解决重点、热点、难点问题。组建信访工作协调组，根据不同时期突出的信访问题，由协调组负责协调处理群众反映的信访问题，减少中间环节。建立以州公安、法院、检察院、司法局为主体的涉法涉诉专项工作组，按职责负责涉法涉诉信访事项的接待和办理工作。建立完善信访事项办理群众满意度评价工作制度、信访事项复查复核工作制度。

2.健全完善纪检监察机关组织协调和监督检查工作机制。第一，各级纪检监察机关要高度重视畅通群众诉求渠道工作，充实工作力量，切实履行好组织协调和监督检查职能。第二，要牵头完善诉求的受理、分类、筛选、办理、集成、信息反馈、举报人奖励、保护等机制。第三，要采取组织培训、跟班学习、相互交流、参观考察等方式，不断提高纪检干部和群众诉求联络员的综合素质和业务能力。第四，领导干部要直接深入乡（镇）、村（社区）进行明察暗访，通过发函督办、电话督办、派员督办、跟踪督办、重点督办等方式进行督查。

3.建立畅通群众诉求渠道与实现大信访工作格局的协调机制。坚持既有分工、又有协作的原则，探索建立纪检监察、信访、司法等部门的联动机制，形成畅通群众诉求渠道与形成大信访工作格局的协调机制，整合力量资源，共同推动工作落实。各级党委、政府督查机构要认真督促信访工作领导责任制的落实。各级信访工作机构要认真受理、办理群众来信来访来电等诉求事项，切实加强督导检查，及时总结推广经验，对发现的问题及时提出改进意见，确保领导干部接访下访约访工作取得实效。其他相关部门要根据分工，把业务工作与畅通群众诉求渠道工作同部署、同落实、同检查。

4.建立健全监督考评和责任追究机制。各级党委、政府和纪检监察机关要把畅通群众诉求渠道工作纳入党风廉政建设责任制和推进惩治和预防腐败体系建设的重要内容。加强监督、考核、评价等制度建设，加强对畅通群众诉求渠道各项制度措施落实情况和工作纪律的督促检查。建立健全畅通群众诉求渠道工作责任追究实施办法，凡涉及群众利益的问题，对隐瞒实情、敷衍塞责、推诿扯皮、矛盾上交和方法简单、作风粗暴的要通报批评和问责，造成严重后果的，要严肃追究相关领导和直接工作人员的责任。

（五）加强基础工作，不断创新提升

第一，进一步抓好州、县（市）、乡（镇）三级畅通群众诉求联系点建设，及时发现和收集整理基层畅通群众诉求工作的新鲜经验和典型做法。坚持在实践中创新、在创新中实践的原则，因地制宜，不断拓展工作思路，创新工作的机制体制和方式方法，打造特色和亮点。第二，要积极运用现代科技，建立网上阳光信访制度。按照十八届三中全会和全国信访工作制度改革的要求，全面推行网上信访、视频接访、绿色邮政、信访代理，引导群众通过网络反映诉求，逐步把网上信访建成群众表达诉求的主渠道。

（六）加大宣传力度，营造良好氛围

第一，要充分运用各种媒体，采取丰富多彩、群众喜闻乐见的形式，多层次、多角度宣传畅通群众诉求渠道工作。做好热点问题、突发事件信息发布和舆论引导，扩大畅通群众诉求渠道工作的社会影响力。第二，要把宣传和发动群众贯穿于工作的全过程，大力宣传诉求中心服务承诺、受理诉求的方式方法、程序要求以及《信访条例》等，引导群众合法有序地表达自己的意愿和诉求，提高群众诉求的针对性。

（七）加强调查研究，深入基层一线掌握实情

“群众的很多想法，往往不是在那些很正式的场合、当着很多人的面会讲出来的，而是要同他们身挨身坐、心贴心聊才能听得到。各级干部要多沉下身子、走近群众，就从严治党问题多向群众请教。”［5］领导干部要主动深入基层，向群众学习，努力做到“四熟五勤”。第一，“四熟”。就是要熟悉群众工作政策法规，熟悉群众诉求情况，熟悉本职责任，熟悉各相关部门和单位的基本职责。第二，“五勤”。就是要腿勤，主动深入基层、深入群众、深入实际，变群众上访为干部下访。嘴勤，在与群众的交流沟通和释疑解惑中会用群众语言，会说“群众话”。脑勤，会用群众思维，善于换位思考，要关心群众的所思所想。耳勤，俯下身子听群众建言，静下心来与群众谈心，耐下心来听群众诉求。手勤，主动帮群众办实事、解难事、做好事。

（八）加强统筹协调，切实把握五个关系

第一，继承与创新的关系。要结合新的形势和任务，不断总结、继承和提升过去的工作，形成好的经验做法，并创造性地开展工作。第二，纪检监察本职工作与组织协调的关系。既认真办理业务范围的群众诉求，又要注重履行好组织协调和监督检查的职能，充分发挥其他部门的作用，整合各方力量和资源，共同推动工作落实。第三，受理诉求与解决诉求的关系。受理诉求是前提条件，解决诉求是根本目的，既注重抓好受理诉求，更要重视解决诉求，着力把群众诉求解决在萌芽状态，把社会矛盾化解在基层一线。第四，积极探索与构建长效机制的关系。畅通群众诉求渠道是一项长期的工作，要注重健全完善各项工作制度，形成长效机制，常抓不懈。第五，理论与实践的关系。坚持理论联系实际，使规章制度既依照科学理论指导，又不照搬理论，切实增强工作的针对性和可操作性。

［1］［4］［5］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-09.

［2］毛泽东选集.第3卷［M］.北京：人民出版社，1991：864.

［3］李炳毅，冯金钟.反腐倡廉建设中公众有序参与问题研究［J］.中共云南省委党校学报，2014（06）.

责任编辑：马树勋

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1671-2994（2017）01-0046-05

2016-09-08

施 敏（1977-），男，云南大姚人，中共楚雄州委党校党建廉政教研室讲师。研究方向：党建廉政。