浅议村基层组织人员“职务行为”的特点

文◎左杰*

浅议村基层组织人员“职务行为”的特点

文◎左杰*

村基层组织人员职务行为的基本内容包括协助政府从事国家事务、村民自治中的公共事务和经济事务，村基层组织人员职务行为具有双重性和复杂性的特点。因而村基层组织人员在职务犯罪领域具有特殊地位，其职务犯罪的独有特征是兼具普通职务犯罪和国家工作人员职务犯罪的双重特点。现有法律、司法解释对村基层组织人员职务犯罪的规定尚不完善。

村基层组织人员 职务行为 双重性

一、案例引出的问题

本案中，王某共涉嫌两起犯罪事实：

（一）王某为村里创收，个人决定以单位名义将土地补偿费借给乙建材经营部用于经营活动，乙建材经营部法定代表人徐某为感谢王某借款，送给王某现金6万元

笔者认为，该起犯罪事实中王某的行为不构成挪用公款罪，而构成受贿罪。

我国《刑法》第384条规定了挪用公款包括三种情形：（1）挪用公款进行非法活动；（2）挪用公款数额较大、进行营利活动；（3）挪用公款数额较大，超过三个月未还。三种情形构成挪用公款罪还需要同时具备两个条件，一是行为人需具有国家工作人员的身份，二是挪用公款必须归个人使用。

1.王某具备“国家工作人员”的身份。王某作为该村党支部书记，属于村基层组织人员。［1］根据全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下简称《2000年立法解释》）的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事七种行政管理工作时，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”。本案中王某所挪用的款项为《2000年立法解释》中列举的“土地征收、征用补偿费用”，因此王某具备了刑法规定的“国家工作人员”的身份。

2.王某未“谋取个人利益”。我国刑法规定，挪用公款罪必须要求挪用人“挪用公款归个人使用”。司法解释对公款使用者的范围进行了扩大解释的同时，［2］对挪用者“挪用公款归个人使用”也进行了界定。全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百八十四条第一款的解释》规定了挪用公款“归个人使用”的三种情形，其中第3项规定是“个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益”。本案中，王某为村里创收，挪用公款给乙建材经营部做资金周转用并收取一定利息，乙建材经营部法定代表人徐某在归还公款时确向村里支付了利息。由此笔者认为，不能认定王某存在“谋取个人利益”的目的和行为。因王某没有“谋取个人利益”的行为，无法认定王某具有“挪用公款归个人使用”的情形，故王某的行为不能构成挪用公款罪。那么乙建材经营部法定代表人徐某为感谢王某借款，送给王某6万元现金的行为应当如何界定呢？

3.对王某行为构成受贿罪的分析。一种观点认为，徐某为感激王某借款行为给予王某的6万元现金，可以认定为是王某“个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益”中的“个人利益”，故可以认定王某构成挪用公款罪。笔者并不认同该观点。理由前文已经论述。笔者认为该款项应为乙建材经营部对王某的行贿款项。王某利用职务上的便利，挪用公款给乙建材经营部用于经营，为乙建材经营部谋取了利益后，非法收受乙建材经营部法定代表人徐某给予的财物，该行为是典型的受贿行为。需要指出的是，王某的行为构成受贿罪而不构成非国家工作人员受贿罪的原因在于：乙建材经营部法定代表人徐某是为了感激王某挪用土地补偿费的行为而给予王某财物。而王某恰恰是因为挪用了土地补偿费而具有了“国家工作人员”的身份。所以王某是在“协助政府从事行政管理工作”过程中，非法收受了乙建材经营部的财物。其行为应当认定为是受贿罪，而不构成非国家工作人员受贿罪。

（二）匡某某为解决村民无理占用其租赁土地问题给予王某3万元现金，王某收钱后协调未果

笔者认为，王某的该行为构成非国家工作人员受贿罪。该起事实中王某收受匡某某给予的财物，是为了解决村民无理占用匡某某租赁该村土地的问题，但该情形并不属于《2000年立法解释》中规定的七种情形。王某虽然仍属于村基层组织人员，但此时不具备“国家工作人员”的身份。其行为仅能构成非国家工作人员受贿罪。需要指出的是，按照2016年4月18日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理贪污贿赂刑事案件犯罪适用法律若干问题的解释》（以下简称《2016年解释》）的规定，王某收取的款项数额尚未达到定罪标准。

王某在两起事实中作为村党支部书记的身份没有发生变化、针对的事项均在其职责范围内，且均收受了他人给予的财物，而刑法上对两起犯罪事实的定性却存在很大的差异。从该案例中可以看到村基层组织人员职务行为的基本特点。

二、村基层组织人员“职务行为”的特点

（一）村基层组织人员的范畴

村基层组织人员范畴是刑法理论界争论的一个热点问题。现阶段理论界和司法事务界也只对村民委员会成员和农村党支部成员属于村基层组织人员有了较统一的认识。对村民小组长、村民委员会下设部门成员、农村集体经济组织等机构或组织的成员是否属于村基层组织人员均存在争议。村基层组织并不是一个法律术语。一般认为农村基层组织主要包括“村委会等村级自治组织，村党支部、团支部等村级党团组织、以及村经济合作社、村经联社等村级经济组织”。［3］笔者认为，村民委员会是在人民公社被解体后由党和国家倡导成立的新的村民自治组织。它与人民公社的区别之一在于人民公社属于基层政权，而村民委员会则不属于基层政权。在人民公社存在的时期，人民公社以及人民公社下辖的生产大队、生产队均属于村基层组织，而现阶段乡镇级政府显然已不是村基层组织。现阶段的村基层组织更多的是针对村级组织而言的。村民委员会强调的是村民自治，村民自我管理、自我教育和自我服务。有学者指出“制度设计者期待村民自治承担起以下几大功能：一是为村庄发展提供社会秩序，即通过村民自治调解纠纷、维护治安，实现农村地区的社会稳定；二是为农村提供公共品和公共服务，即通过村委会组织来动员或整合乡村的有限资源，如维修村庄公共工程，兴办乡村公益事业等；第三，通过村委会组织重建村民与政府之间因人民公社解体而断裂的关系纽带，实现国家对农民和农村地区的有效管控；第四，也是国内外观察家希望看到的，即通过村民自治和农村基层民主的实验，使民主自下而上渐进拓展，走出一条中国特色的民主化道路来。”［4］从这个角度来看，上文提到村经济合作社、村经联社等村级经济组织以及村民委员会下设组织、村民小组均属于村基层组织的范畴。而在这些组织中的人员也均属于村基层组织人员。

刑法学意义上村基层组织人员是在界定“国家工作人员”范畴的过程中出现的。该语境下的村基层组织人员的外延是特定的，它特指在村基层组织中履行公共职能，提供公共服务、同时具有管理职能的人员，而不是在村基层组织中的所有人。可以说刑法学上的“村基层组织人员”重点强调该群体中具有职务行为，且职务行为具有公共性和管理性的一部分人员。

（二）村基层组织人员的职务行为的种类和特点

《村民委员会组织法》中对村党支部和村民委员会的定位和基本职能进行了规定，内容基本涵盖了村基层组织的基本职能，该规定大体可以总结出村基层组织人员的职务行为主要包括以下三方面的内容：

1.协助政府从事国家事务。《村民委员会组织法》第5条第2款明确规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。该项规定的具体内容体现在《2000年立法解释》的规定中，该事务主要是指事关国计民生的或公权力的事务。

2.村民自治中的公共事务。该公共事务主要是指《2000年立法解释》规定的七种行政管理事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项，如在农村修桥铺路、修筑公用设施、集资办厂、办学等公益事项，以及提供法律服务等公益性、集体事业性质的服务活动。

3.村民自治中的经济事务。即村委会等基层组织在经济社或村庄集体企业等集体经济组织中所从事的以营利为目的的日常经营性行为，如经营性集体资产的使用、出租、转让，负责村办企业工程发包等行为。

笔者认为，村基层组织人员的职务行为具有双重性和复杂性的特点。所谓“双重性”是指，村基层组织人员的职务行为既包括村民自治事务又包括国家事务。村基层组织一方面作为政府行政管理的辅助主体，协助政府加强对农村的宏观管理，同时村基层组织作为村民自治的管理主体，又具有自主决定各项自治村务的权利。两种不同性质的职权有机的结合在一起，成为村基层组织职权的全部内容。村基层组织职权的双重属性造就了村基层组织人员职务的双重属性，同时也造就了村基层组织人员职权的广泛性。如本案中的王某，既有权处理国家下发的土地补偿费，也有权处理由租赁土地引发的纠纷和矛盾。村基层组织人员在不同的职务行为中其所具有的主体身份是不同的。所谓“复杂性”是指村基层组织人员不论从事村民自治事务还是协助政府从事行政管理事务，其行为均体现出了一定的管理性。该管理性以“组织、领导、监督”等多种形式予以体现。但需要重点指出的是，村基层组织人员从事村民自治事务时，主要体现的是自主形态的管理；而在协助政府从事行政管理事务即国家事务时，则体现的是协助形态的管理。二者的这种细微差别将会影响到村基层组织人员在履行职务行为中所能发挥的作用。

三、《2016年解释》给办理农村基层组织人员职务犯罪带来的新困扰

《2016年解释》对贪污贿赂犯罪及其他职务犯罪的法律适用问题进行了规定，其中最引人瞩目的是对贪污贿赂犯罪及其他职务犯罪的定罪量刑标准进行了新界定。可以说《2016年解释》对职务犯罪的办理将产生深远的影响。具体到村基层组织人员的职务犯罪，笔者认为，《2016年解释》在解决了一系列问题的同时，也带来了新的问题。主要体现在没有考虑到村基层组织人员职务犯罪时犯罪主体及其职务行为的特殊性，而采取一刀切的方式，不利于该群体职务犯罪的打击和预防。

职务犯罪通常是指具有一定职务的特殊主体，违背其职责，利用职权或通过履行正常职务行为带来的便利进行侵吞、挪用国家、集体财产、违法收受他人财物、滥用手中的权力或严重不负责任给国家、集体造成重大损失的行为，违反了刑法有关规定，依法需承担刑事责任、应受刑事处罚的行为。由于村基层组织人员的职务行为具有双重性和复杂性的特点，使得村基层组织人员职务犯罪兼具了普通职务犯罪和国家工作人员职务犯罪的双重特点。司法实践中，职务犯罪主体的身份认定，已经从“身份论”向“行为论”转化。村基层组织人员的身份以非国家工作人员为主，但由于村基层组织人员的职务具有双重属性，当其行使不同性质的职权时，行为人的主体身份会随之发生变化。如本案中的王某，当其协助镇政府下发土地赔偿款时，其即具有了国家工作人员的身份，其职务行为属于协助形态的管理；而当其处理匡某某与某村村民产生的纠纷时，其又恢复为非国家工作人员的身份，其职务行为属于自主性管理。

（一）《2016年解释》没有考虑到村基层组织人员从事国家事务的协助性，对村基层组织人员此类职务犯罪的打击力度相对过重

当村基层组织人员协助政府从事法律规定的国家事务时，其具有了国家工作人员的身份，此时构成的职务犯罪多以贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等罪行出现。《2016年解释》对此类犯罪，除提高了定罪数额外，增设了很多构成犯罪的特殊情节。结合《刑法修正案（九）》对贪污罪罪状表述的改变，整体上进一步提高了对国家工作人员职务犯罪的打击力度。但同时，由于村基层组织人员在此类职务犯罪中仅具有协助地位，且村基层组织人员发生此类犯罪多与政府工作安排不当或监管不力有关，司法实践中又出现仅处理村基层组织人员的职务犯罪行为，而不处理国家工作人员的渎职行为的现象。但《2016年解释》对此没有给予特别关注。笔者认为，同打击国家工作人员职务犯罪相比，《2016年解释》有对村基层组织人员犯此类犯罪打击过重之嫌。

（二）《2016年解释》没有考虑到村基层组织人员从事村民自治事务时的自主性，对村基层组织人员此类职务犯罪的打击力度相对过轻

当村基层组织人员从事村民自治事务时，其主体身份为非国家工作人员，此时构成的职务犯罪多以职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪、挪用资金罪等罪行出现。现实生活中此种情形下的村基层组织人员，尤其是如村委会主任、村党支部书记这样对本村事务有决定权的人员，其对村务享有的权利是很大的。村基层组织人员在村民自治中享有的权利甚至会超过国家工作人员在从事公务中享有的权力，但《2016年解释》对此类犯罪，除大幅提高了定罪数额外，并无特殊情节的规定，造成村基层组织人员的此类犯罪入罪标准大幅提高。笔者认为，《2016年解释》这样的规定有对村基层组织人员犯此类犯罪打击过轻之嫌。

注释：

［1］《村民委员会组织法》规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权益，作为领导村民委员会的组织，中国共产党在农村的基层组织即农村党支部，应视为“村基层组织”。支部书记作为农村党支部的领导，应当属于“村基层组织人员”。

［2］最高人民检察院《关于认真贯彻执行全国人民代表大会常务委员会〈关于刑法第二百九十四条第一款的解释〉和〈关于刑法第三百八十四条第一款的解释〉的通知》中规定，对于国家工作人员利用该职务上的便利，实施全国人大常委会《关于刑法第三百八十四条第一款解释》规定的挪用公款“归个人使用”的三种情形之一的，无论使用公款的是个人还是单位以及单位的性质如何，均应认定为挪用公款归个人使用。

［3］张建军：《规范刑法学视野中的农村基层组织人员》，载《法学论坛》2016年5月。

［4］陈剩勇：《村民自治何去何从——对中国农村基层民主发展现状的观察和思考》，载《学术界》2009年1月。

*天津市西青区人民检察院公诉科科长［300380］