对新形势下民政工作的认识

◎ 民政部办公厅

对新形势下民政工作的认识

◎ 民政部办公厅

编者按：为深入分析当前民政工作创新发展面临的新形势、新情况、新问题，深化对民政工作特点规律和职责使命的认识，积极寻求破解民政事业改革发展难题的办法措施，民政部办公厅日前下发了《关于深入开展民政重点问题研究的通知》，要求各地结合当前民政工作实际，围绕“关于对新形势下民政工作的认识”等九个民政重点问题展开研究。本刊特开设《民政重点问题研究专栏》，陆续刊发各地高质量的研究成果，以推动这项工作的深入开展。

认识是行动的先导，科学认识民政工作在新形势下的职能定位，对我们谋划推进民政事业改革发展具有基础性、根本性意义。深化对新形势下民政工作的认识，须基于对民政发展历程的回顾和当前面临形势的分析。

新中国成立以来对民政工作认识的演变

民政工作历史悠久，源远流长，是最原始、最古老的一项社会事务管理工作；业务多元，既有上层建筑领域，又有经济建设内容，不同历史时期有不同职能定位。

1949年11月，民政部前身内务部成立，主管地方人民政权建设、地方行政机关设置、行政区域划分调整、户籍国籍管理、社会救济、社会福利、土地改革、游民改造、城市营建规划、社团和宗教团体登记、拥军优抚等多项关乎国计民生的重要工作，主要任务是服务新生人民政权的建立和巩固。毛主席指出，民政就是做人的工作，不要怕麻烦。朱德同志提出，民政是人民群众的组织部。陈毅同志提出，民政工作要上为中央分忧、下为百姓解愁。

1969年1月，内务部被撤消，从省、市、自治区民政厅、局到基层民政组织，都受到不同程度的冲击，有的被撤销，有的与其他部门合并。但由于民政工作是“保国安民”的重要工作，民政业务并没有被中断，而是分别移交其他部门管理。

1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议决定设立中华人民共和国民政部，主管优抚安置、救灾救济、社会福利、行政区划、婚姻登记、殡葬改革和政府机关人事工作。1983年4月，第八次全国民政工作会议用“三个一部分”概括了民政工作在新的历史时期的性质和任务，即有的属于政权建设的一部分，有的属于社会保障的一部分，有的属于行政管理的一部分，将民政工作基本特征提炼为“群众性、社会性、多元性”。1994年5月，第十次全国民政工作会议明确，民政工作要适应建立社会主义市场经济体制的需要，保障人民群众的基本生活权益，维护社会稳定。2002年5月，在第十一次全国民政会议上，江泽民同志强调，“民政工作要更好地为人民服务，为最需要帮助的困难群众服务，为改革发展稳定的大局服务”。

2008年国务院机构改革后，民政部被赋予了20多项职责，主要集中在四个方面：一是保障民生，开展减灾救灾、社会救助、社会福利、促进慈善事业发展等工作；二是发展民主，指导城乡基层自治组织建设，促进城乡基层民主政治建设，牵头推动村务公开、民主管理工作，推进城乡社区建设；三是服务国防，负责军人优待、抚恤、安置，烈士褒扬、革命纪念物管理和拥军优属等工作；四是服务社会，开展社会组织登记和监督管理，行政区划和地名管理，行政区域界线管理，婚姻、殡葬、儿童收养和城市生活无着流浪乞讨人员救助等工作。2012年3月，国务院召开第十三次全国民政会议，结合新形势对民政部门的地位作用作出了“一统四分”的新概括：“一统”即民政部门要在社会建设中发挥骨干作用；“四分”即在保障和改善民生中发挥保底作用，在加强和创新社会管理中发挥基础作用，在国防和军队建设中发挥支持作用，在提供和强化社会服务中发挥支撑作用。

简要梳理新中国成立以来民政发展历程发现：民政工作事关百姓福祉，事关社会和谐稳定与文明进步，事关党的执政基础，在党和国家工作全局中占有重要地位；新中国成立特别是改革开放以来，民政部门的工作虽然始终处于不断调整中，业务有增有减、功能有进有退、职责有分有合，但始终坚持围绕中心、服务大局、为民服务，自觉融入经济社会发展总体布局和重大战略，在党和政府重视下谋划推进，实现了长足发展。

当前民政工作面临的形势

多年来，全国民政系统干部职工勤勉履职，推动民政工作不断进步，在服务党和国家事业发展大局中发挥了重要作用。但与新形势下党中央、国务院的要求相比，与人民群众日益增长的服务需求相比，与社会各方面期待相比，还存在不少差距和问题。一是对习近平总书记系列重要讲话精神的领会需要不断加深，对中央有关决策部署的落实必须持续加强。二是部分领域体制不顺、法律法规政策滞后，亟需深化改革创新、大力加强法治建设。三是部分领域保障范围和保障水平与群众需求还不相适应。四是部分民政干部的理念、作风、能力与承担的任务不匹配，不善于运用新理念、新技术、新手段以改革创新的思路和办法开展工作，在争取党委政府重视、协调有关部门支持、动员社会力量、拓宽民政资源等方面办法不多、能力不足。五是基层民政工作力量薄弱，尤其是乡镇民政干部人员紧张，普遍存在“缺人办事、缺钱办事”现象。这些不足和问题，有我国经济社会发展水平不高、相关保障条件不足的客观原因，但我们要更多剖析主观原因，从思想认识着手，下大力气、花真功夫推动解决。

当前，我国全面建成小康社会进入决胜阶段，“五位一体”总体布局纵深展开，“四个全面”战略布局协调推进，脱贫攻坚进入冲刺期，人口老龄化日趋严峻，党中央对民政工作赋予了重要使命。

一是习近平总书记系列重要讲话和党中央国务院决策部署对民政工作提出新要求。总书记对民生民政工作提出了系统要求。在民生保障方面，总书记坚持以人民为中心的发展思想和共建共享的理念，强调“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，要坚持“社会政策要托底”的根本要求和“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的工作思路，“从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手”，坚持从实际出发，把福利水平提高“建立在经济和财力可持续增长的基础上”，不能“用过度承诺讨好民众”。在社会治理方面，强调坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，重心必须落在城乡社区，处理好活力和秩序的关系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。同时，总书记还有许多直接关于民政工作的重要指示批示和讲话要求，中央政治局专门集体学习研究部署防灾减灾救灾和应对人口老龄化工作。十八大以来，历次中央全会、政府工作报告和党中央国务院有关重要文件，都对民政工作作出了新部署、提出了新要求。

二是经济发展新常态对民政工作提出新要求。在经济发展新常态下，一定时期内财政收入增速放缓。民政部门资金有限、力量有限、条件有限，但群众需求持续增长，托底保障任务越来越重、难度越来越大。托什么“底”，边界在哪里，如何托住“底”，保障好困难群众基本生活，保障基本公共服务，发挥好社会保障的社会稳定器作用；如何健全托底资金保障机制，确保把网底织密兜牢等等。这些问题都需要在实践中回答。

三是人口老龄化对民政工作提出新要求。我国人口老龄化程度不断加深，老龄人口比重越来越大，需要护理照料的失能、半失能老年人不断增加，老年人对养老服务的要求不断提高。同时，政府、社会、市场、家庭在养老服务中的责任还没有完全厘清，推动社会力量参与养老服务业发展的扶持政策不足，政府购买养老服务还存在诸多困难，支持养老服务业发展的一些优惠政策尚未完全落地。而解决人口老龄化问题的最佳窗口期只有5-10年的时间，急需我们采取科学有效措施果断应对。

四是社会发展对民政工作提出新要求。当前社会领域加速变革，新旧矛盾交织叠加，社会诉求复杂多样，人们的主体意识、参与意识、法治意识不断增强，网络舆论与行为影响日深，社会问题的关联性、敏感性、复杂性不断加深。支持国防和军队改革对民政部门提出新要求。城乡基层社会治理服务的任务加重、难度加大。这些都对民政工作提出了新挑战。

五是新型城镇化对民政工作提出新要求。随着新型城镇化不断推进，人口流动化、农业人口城镇化、欠发达地区乡村“空心化”等现象日益突出。现行很多民政政策，如低保、优抚、福利、婚姻登记等，都是以户籍为识别依据，急需完善，加强城乡统筹和区域衔接。同时，流出地的留守、养老等问题，流入地的社会融入、社会参与、服务均等化等问题，都需探索解决。

新形势下民政工作的职责定位

准确定位民政工作，需将民政工作放到我国经济体制、社会结构、利益格局、思想观念深刻变化的大背景中思考。结合新中国民政职责历史沿革，从民政工作面临的形势分析看，目前民政部门最核心、最根本的职责是“保基本、兜底线”。具体而言，一是保障好特定对象的基本生活、维护好特定对象的基本权益。特定对象主要包括低收入困难群众、城乡特困人员、生活困难残疾人和重度残疾人、留守儿童、困境儿童、生活无着流浪乞讨人员、受灾群众、因突发事故等原因陷入临时性贫困的群众，还有优抚安置对象。二是保障好、维护好人民群众最基本的民主政治权利，主要是开展基层群众自治、做好社会组织登记管理。三是承办中央授予或法律授权的管理服务事项，主要是行政区划调整、地名管理、界线管理、福利彩票发行管理、收养管理、养老服务、婚姻登记、殡葬等。此外，还有与之相关的一些事务的管理，如推动慈善事业发展、专业社会工作人才和相关志愿者队伍建设、国际交流合作等。这些都是人民群众特别是困难群众应当享有的最基本的生活权益、最基本的民主政治权益和最基础的公共服务，是人民群众必不可少的基本需求，具有鲜明的政治属性、经济属性、社会属性、文化属性和人民性、公共性和特殊性，在服务当前我国改革发展稳定大局中发挥着不可或缺的独特功能和作用。

综合目前民政工作的职责定位，按照“服务大局、服务人民、服务社会、服务国防”的现实要求，新形势下的民政工作，应当深刻领会习近平总书记关于民生民政工作重要论述精神，落实中央关于“社会政策要托底”的要求和“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的工作思路，坚持“民政为民、民政爱民”工作理念，着力保障好人民群众最底线的生活权益、维护好人民群众最基本的民主自治权益、为人民群众提供最基础的专项社会服务，充分发挥民政工作在全面建成小康社会中的托底作用。其中，保障最底线的生活权益，主要体现在困难群众和脱贫攻坚兜底保障方面；维护最基本的民主自治权益，主要体现在加强基层政权和社区建设、加强社会组织发展管理等方面；提供最基本的专项社会服务，主要体现在养老、婚姻、殡葬、区划、地名等公共服务方面。此外，做好新形势下的民政工作，要把握好以下基本要求：

一是把以习近平同志为核心的党中央对民政工作的基本要求作为推进民政工作的指导思想、基本准则、根本遵循。始终与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，认真系统地学习领会中央的精神和要求，科学谋划部署和推动民政工作，使民政工作切实兜住民生底线、积极参与社会治理、主动服务国防和军队改革、强化基本公共服务。

二是把党中央国务院关于民政工作的决策部署作为做好新形势下民政工作的基本遵循和要求。从围绕大局、服务大局，促进经济社会发展的高度，落实好党中央国务院有关决策部署。

三是坚持问题导向、底线思维，时刻把服务对象的安危冷暖挂在心上，把满足服务对象的需求放在第一位，怀着为民爱民之心做好工作，把民生保障的底兜住，保障困难群众共享改革发展成果，促进社会不同阶层和谐共处，确保不发生冲击社会道德底线的事件。

四是根据经济社会发展水平，及时合理调整相关救助保障和抚恤优待标准，同时不断丰富救助保障内容，推动从资金、物质救助向同时提供情感支持、能力建设等转变，增强服务对象的自我修复、发展能力，享受改革发展成果的同时为社会作贡献。

五是在推进社会自治功能增强，促进政府管理与社会自治有效衔接的过程中，始终把党的领导放在首位，确保正确政治方向，实现党的领导与人民当家作主有机统一。

六是正确把握民生改善与发展经济的关系，积极培育养老服务、社区服务等新的经济增长点，使民生改善和经济发展相得益彰，在适应经济发展新常态中主动作为。

七是全面从严治党，强化网络、信息技术等现代技术手段运用，着力打造数字、阳光、廉洁民政，不负党和人民重托。