构建生态执法检察监督长效机制*——以江西省检察机关实证研究为视角

●吴海丽 邓建华* 卢 群/文

构建生态执法检察监督长效机制*
——以江西省检察机关实证研究为视角

●吴海丽**邓建华***卢 群****/文

“十三五”规划将改善生态环境质量，加强环境综合治理作为经济社会发展的主要任务，在生态环境治理过程中，检察机关要充分利用“互联网+”技术，以构建生态执法检察监督长效机制为立足点，创新监督方法，加大监督力度，强化案件移送，实现“多维立体”的生态检察监督机制，努力打造生态江西新样板。

两法衔接 生态执法 检察监督

一、基本情况

十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，将生态环境改善作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的重要任务。对于经济欠发达的江西而言，绿色生态一直是最大的优势、财富和品牌。但是，随着经济发展对环境资源的需求日渐增大，衍生的破坏环境资源犯罪层出不穷，既对环境执法部门的执法造成压力，也对生态环境资源造成巨大破坏，严重阻碍“打造美丽中国‘江西样板’”目标的实现。经济发展与绿色生态长期以来都是矛盾的两个方面，如何实现二者的共同发展，既需要环境执法部门以及社会公众的共同努力，更需要检察机关强化对生态环境执法活动的监督。

江西省检察机关自2015年8月部署开展 “加强生态检察，服务绿色崛起”专项监督活动以来，全省检察机关共批捕破坏生态环境刑事犯罪案件153件218人，起诉643件1078人；立案侦查生态环境保护领域职务犯罪案件129件203人；提出督促履行职责类检察建议215件，被采纳184件；向人民法院发出审判程序违法类检察建议5件、均被法院采纳，执行监督类检察建议15件、法院采纳14件，直接提出刑事附带民事诉讼4件，支持、督促有关单位提起刑事附带民事诉讼1件。根据最高人民检察院的统一部署，江西省检察机关自2015年3月开展破坏环境资源犯罪专项监督活动，截至2016年7月，共监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件114件145人，其中以非法占用农用地、滥伐林木、非法采矿、非法捕捞水产品、非法采伐毁坏国家重点保护植物案件较多，占监督移送案件总件数的86%；监督移送污染环境案件8件22人，仅占总件数的7%；移送职务犯罪线索1件2人。

二、存在的问题及原因分析

从江西省开展的生态环境类专项监督活动以及课题组调研情况看，生态执法检察监督主要存在以下几个方面的问题：一是生态环境执法机关对发现的破坏生态环境资源犯罪案件及线索（包括职务犯罪）成案率低、移送积极性不高；二是检察机关对最容易产生执法违法现象的具体执法活动监督不到位；三是对破坏生态环境资源犯罪背后的职务犯罪行为监督力度不够。产生问题的主要原因如下：

（一）“两法衔接”工作机制运行欠顺畅

首先是信息不对称。“两法衔接”工作的核心是信息共享。对执法信息和相关线索的有效获取是生态检察监督工作顺利开展的首要前提。据课题组调研问卷统计，我省检察机关获得案件线索、信息的主要途径是通过行政执法相对人、群众控告、举报，主动走访、查阅环境执法案卷和其他机关交（转）办。行政执法机关主动移送的线索仅占受理总数的15%。信息严重不对称，从而导致生态检察监督难以及时有效开展。其次是联席会议制度未有效发挥作用。联席会议召集困难，间隔时间长，必然使处理案件的反射弧加长，及时性与敏感度降低。同时，未设立生态环境方面的专门联席会议制度，大杂烩式的联席会议机制缺乏针对性，反而降低专门性工作的效率。再次是各部门间对法律适用的分歧。环境执法机关、公安机关、检察机关对刑事立案标准、调查取证、证据固定等方面存在分歧，行政执法与刑事司法在执法目的、程序规范等方面存在差异，对同一案件事实认定及法律适用上不同部门间常有不同认识，同时法律规定构成刑事犯罪的条件在现实操作中也难以把握，比如对有毒有害物质含量的认定等，都会影响“两法衔接”工作机制的正常运行。

（二）生态执法检察监督范围、领域比较狭窄

生态执法检察监督范围、领域与我国《环境保护法》规定的“环境”所涵盖的范围不一致。《环境保护法》第2条所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。显然，《环境保护法》涵盖的范围比我国《刑法》破坏环境资源保护罪的范围、领域更为广泛。长期以来，检察机关都将《刑法》所规定的破坏生态环境资源保护罪的范围作为生态检察监督的范围，尤其以林业资源、矿产资源、农用土地管理等为主。生态环境领域职务犯罪的立案70%来源于林业、土地管理部门，而对其他生态环境监管领域涉及较少。对严重影响群众日常生活质量的水、土、大气、光、噪声、电磁辐射、振动污染等监督缺位，人文遗迹、风景名胜区等则尚未纳入生态执法检察监督的范围。

（三）生态环境资源的地域特征，要求有针对性、因地制宜的检察监督

例如，鄱阳湖保护区对候鸟、水生态保护的监督形势较为严峻，而武夷山脉则主要侧重对植被、动物的保护监督。对于跨区域、地域的环境资源破坏、污染，检察机关尚未建立较好的协调机制。例如水体、空气等具有跨区域流动性资源的污染，对于上游地区其他省份、县市的污染给下游地区造成生态破坏的生态补偿难以落实，或者欠发达地区政府部门违反国家规定对于高污染、高耗能的企业，尤其是国家明令淘汰不符合国家产业政策的项目同意迁入或引入的，检察机关的监督职能难以发挥作用。

（四）生态执法检察监督机构设置与专业人才配备不足

生态执法检察监督作为一项长期性和专业性工作，要求有专门的监督机构与专业人员与之配套。福建、四川、河北等省级检察机关建立了专门机构负责生态执法检察监督工作。江西省检察院生态执法检察监督工作由侦监、民行、公诉、反贪、反渎等部门分别在本部门职能范围内进行监督。实践中，环境执法涉及部门多、领域广，而生态检察监督工作却分散于各职能部门，势必要求部门间衔接、协调力加强以形成监督合力。同时，对涉及专业性的环境项目审批、环境评价、环境污染责任性质认定，尤其是由于水和空气具有区域性和流动性的特点，因此提升了生态检察监督的专业性要求。检察机关未针对生态执法检察监督工作需要设立或确定专门性的机构，而是主要由侦监部门负责，力量薄弱，难以统一对外进行监督与协调。

三、生态执法检察监督有效机制的构建

生态执法检察监督有效机制的构建应当立足于“两法衔接”背景下环境执法、检察监督的实践，展望未来的发展趋势，建立以工作机制建设为核心，完善衔接程序为架构，“互联网+技术”为支撑的生态执法检察监督体系。

（一）建立生态执法检察监督动态工作机制

检察机关开展生态执法检察监督工作，对外以检察机关的名义对各环境执法部门进行监督，内部则由侦监、民行、反贪、反渎、公诉等部门分别承担职责范围内的监督工作。因此，建立和完善各部门间和检察机关与各行政执法部门间的相互配合工作机制显得尤为重要。如，民行部门对环境执法行为进行监督，发现有涉及破坏环境资源犯罪或贪污、渎职犯罪的，通知侦监部门或反贪、反渎部门联合监督，实现“一案多查”的“三维立体”监督模式。检察机关还应当加强与环境执法部门及其他相关部门的联系与沟通，加强对环境执法重点领域及相关专业知识的了解，探索建立相关部门间的长效对接机制，促进“两法衔接”工作高效、有序开展。

（二）多样化生态执法检察监督方式

目前，检察机关对环境执法监督的方式单一且乏力，主要通过向相关机关发检察建议督促履职或者发纠正违法通知书纠正违法行为，缺乏刚性的监督手段和方式。根据中央决定和全国人大常委会授权，检察机关提起公益诉讼试点于2015年7月1日正式启动，截至2016年6月，试点地区检察机关共发现生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索1416件，进入诉前程序809件，提起诉讼23件。其中，提起环境民事公益诉讼11件，提起环境行政公益诉讼11件，提起环境行政附带民事公益诉讼1件。从公益诉讼试点情况来看，成效较明显。基于我国现行法律以及司法实践，今后，随着检察机关提起公益诉讼改革的全面深入，检察机关可以通过提起环境公益诉讼，结合直接提出刑事附带民事诉讼和支持、督促有关单位提起刑事附带民事诉讼的方式来强化监督方式，建立多样化的检察监督体系。目前可以从事环境公益诉讼的探索准备工作以强化对生态执法的检察监督。

（三）合理设置监督机构、配备专业人员

合理的机构设置和人员配备能够降低环境执法监督的成本，最迅速的实现有效监督，从而达到事半功倍的效果。根据我省省情，适当借鉴福建、四川、河北等省的经验做法，在各级或某级检察机关内部设立专门机构履行生态执法检察监督职能，对内统一协调、对外统一衔接联动。不设立环境资源保护专门检察机构的检察机关应当有专人负责生态环境执法检察监督工作。对跨地域的生态环境资源保护区可以设立专门的生态检察处（室），对生态保护区内的所有环境执法活动、涉嫌犯罪案件移送统一进行监督，如鄱阳湖生态保护区生态检察室。同时，针对环境资源的地域特征，可以在相关部门派驻检察室，如：江西省林业资源丰富地区可以在林业部门派驻检察室（站）。随着环境资源犯罪、环境评价、环境鉴定等日益复杂化、科技化、专业化，应当配备具有相当专业知识能力的检察人员，或聘请专家学者作为顾问。具备专业知识能力的检察监督人员能够更为准确、迅速地判断是否属于破坏环境资源犯罪、是否涉及环境执法活动违法以及职务犯罪等，从而提高生态检察监督的实效。

（四）充分发挥“两法衔接”信息共享平台作用

“互联网+”时代，通过互联网将行政执法与刑事司法信息系统对接对提升信息流转的效率、开启检察监督的程序、实现依法行政、打击违法犯罪具有非常重要的意义。检察机关获取信息对外依赖性极大，而通过行政相对人或者其他社会力量反馈信息具有严重的滞后性和被动性。生态环境执法机关将达到刑事追诉标准涉嫌犯罪以及虽未达到刑事追诉标准但有其他严重情节的案件信息录入“两法衔接”信息共享平台，实现案件信息流程在线跟踪和监控，使检察机关在第一时间从信息系统获知生态执法情况并协助判断案件性质，跟踪监督案件移送、处理情况，有效增强生态环境执法与生态检察监督的实时对接与沟通。同时，可以将“两法衔接”信息共享平台与相关环境监测系统以及“天网工程”对接，共享环境监测数据，节省大量输入工作，避免环境执法部门故意延迟或回避数据公开，对“天网工程”监控摄像记录的执法违法和破坏生态环境犯罪的视频资料可以直接作为开启检察监督的依据，有效拓展生态检察监督渠道。

*江西省人民检察院2015年度理论研究课题“我国行政执法检察监督机制的构建与完善”。

**江西省人民检察院侦查监督一处处长，课题组负责人［330029］

***江西省人民检察院侦查监督一处，课题组成员［330029］

****南昌大学法学院在读博士，课题组成员［330029］