构建区域性社区矫正新模式研究*

陶新胜（江南大学法学院兼职教授）

构建区域性社区矫正新模式研究*

陶新胜（江南大学法学院兼职教授）

从2003年起，我国社区矫正在上海开始试点到现在，98%的地（市）、95%的县（市、区）、92%的乡镇（街道）已开展社区矫正工作，现有社区服刑人员40万人，每月净增8500人到1.1万人。社区矫正的开展不但减轻了监狱、看守所等刑罚执行机构的羁押压力，降低了监狱行刑成本，而且对于罪犯再社会化和减缓社会治理矛盾起到了极大的推动作用。

然而，实践中存在的亟待解决的客观问题也不容乐观。主要表现为：矫正立法缺失，矫正机构地位未定、职责不明；矫正工作人员性质和保障不明，社区矫正机构的作用未能真正发挥；社区矫正机关之间、司法机构之间职责不明确；社区矫正实施过程受到的制约和干扰因素大量存在；社区矫正在各省市区的发展不平衡，偏远农村的实施情况尤为不乐观。矛盾的焦点是法制不健全下的区域辽阔文化非同性和地区社会治理秩序发展的不均衡。

解决这一问题需要从顶层设计开始，厘清符合我国实际的社区矫正的范畴、概念，并以此为基础，在制度设计上进一步完善。当下，可以考虑从我国地域经济文化的差异性和社会治理状况的非均衡性角度出发，在建立健全国家刑罚执行法律体系下，先期以行政区域为场域，因地制宜，创建区域性社区矫正模式，从成功、成熟的社区矫正经验中提炼规律和技术，促进我国社区矫正的规范化和一体化，使社区矫正更好地落实行刑社会化、恢复性司法和罪犯再社会化等刑事策略，更好地实现现代刑罚目的。

一、社区矫正的进步意义及其影响

国外社区矫正理念可以追溯到16世纪的欧洲文艺复兴时期。特别是第二次世界大战结束后，监禁刑的弊端更多地显现出来。到20世纪70年代，虽然欧洲各国在运用社区矫正来替代短期监禁刑问题上的认识并不统一，但这并不妨碍这些国家将社区矫正纳入到各自的刑罚体系当中。世界各国的刑罚主导思想开始由以监禁刑为主向非监禁刑为主转化，社区矫正这种刑罚执行方式逐步被世界各国广泛适用。目前，社区矫正已成为世界上许多国家用于惩罚和改造罪犯的重要形式。我国有学者研究认为中国的社区矫正早在西汉时期已经存在，有的学者甚至将此时间推及到春秋及至皋陶时期，但我国具有现代意义的社区矫正研究与实施则开始于上世纪末和本世纪初，发展速度较快，运行的效益也很明显。

（一）刑罚轻缓化，有利于罪犯回归社会和社会关系修复。刑罚轻缓化是随着社会经济、政治、文化和思想的发展，人类理性认知自身价值和刑罚的功能、目的和发展规律而产生的思想观。刑罚轻缓化的理论根基是刑罚的人道性、谦抑性和功利性。从刑罚发展的历史来看，刑罚整体上是由残酷到文明，由严厉到轻缓，自由刑逐步取代生命刑，社会刑取代囚禁刑。当社会文明日益发展、社会结构日趋复杂，刑罚轻缓取代严刑峻罚便成为社会治理的大趋势。与世界刑罚发展趋势比较，我国刑罚发展一度与之背向而行，“严打”与“重刑”成为社会治理的主要手段，峻罚的高压与犯罪的高涨此起彼伏，此消彼长，互为犄角，反过来影响社会治理秩序的平稳发展。推行社区矫正的刑罚方式影响和带动了刑罚思想的转变，轻缓化的最终目的是非罪化和行刑社会化，而社区矫正正是承接非罪化和行刑社会化的主要形式，这种形式将罪犯重新置于被其破坏的社会关系与社会秩序之中，一方面减少监禁给罪犯带来的社会隔离之难，使其始终保持完整社会人的角色；另一方面，可以更好地促使罪犯以自己的自觉行为赢得社会公众的谅解和认可，修复被破坏的社会人际关系，更快地回归社会。“矫正的任务包括在罪犯与社会之间建立一种密切的关系，以使罪犯恢复与社会、家庭的联系。①［美］克莱门斯·巴特勒斯：《矫正导论》，中国人民公安大学出版社1991年版，第22页。”

（二）行刑社会化，有利于降低行刑成本和减少对罪犯的过度惩罚。我国刑罚传统思想强调自由刑的严厉惩罚性，即使是在当下大力推介法治文明的背景下，重罚依旧为行刑所倚重。但刑罚之重以及自由刑的过度适用实则是对人性的最大摧残和对肉体、灵魂的最大折磨。“将一个人数年之久关押在高度警戒的监狱里，告诉他每天睡觉、起床的时间和每日每分钟应做的事，然后再将其抛向街道并指望他成为一个模范公民，这是不可思议的。②［美］克莱门斯·巴特勒斯：《矫正导论》，中国人民公安大学出版社1991年版，第130页。”而从1949年以来的行刑历史来看，国家的行刑成本日益扩大，行刑支出成为当下行刑机构的头等难题。以社区矫正为基本模式的行刑社会化方略，则以社会化为依托，化解了监禁的自由刑所需的场所、人员、监管等不利因素带来的矛盾，将行刑成本由国家单独承担转化为国家、社会和罪犯个人共同承担，而罪犯也可以因为非罪犯和社会化的形势政策免除或者减少自由刑的过度惩罚，罪犯个人所获得的矫正资源以及矫正绩效则远大于囚禁的设计。

（三）恢复性司法，有利于改变社会对罪犯的认知态度和缓和社会矛盾。恢复性司法以在犯罪者和被害者之间建立对话关系为主要方式，以犯罪人对责任的主动承担来消弭双方冲突，同时通过社区活动参与等方式，深层次化解犯罪造成的社会矛盾，修复受损社会关系。这些活动包括对被害人的赔偿、补偿、援助及犯罪人社区服务和重返社会等内容。刑罚的目的具有两重性：一方面通过对罪犯个体实施惩罚和教育改造，促使罪犯认知自己行为的社会违规性，并自愿改正行为，服从并服务于社会治理的规制和秩序；另一方面，通过对犯罪的打击和对罪犯的惩戒，警示社会，警告犯罪可能，恢复社会关系，维护社会治理秩序。从刑罚历史来看，实现刑罚目的的手段主要是对罪犯实施剥夺自由的囚禁（包含剥夺生命的严重刑罚宣示）和社会化的非监禁化监管。前者彰显了刑罚强势的一面，即暴力惩罚；后者则体现了刑罚柔性的一面，即人道教诲。从实施的效果来看，暴力给予公众的是内心的恐惧，警示社会公众抛弃犯罪可能，而人道教诲则将刑罚惩戒的警示、耻辱、歧视以及恐惧集于一体，给予社会公众长久的、现实可见的告诫。同时，社会化的人道教诲也使得罪犯的认知与行为的改变能及时、顺捷地展示给社会公众，在罪犯与社会公众之间相互作用，更加有利于消除罪犯与社会公众，尤其是罪犯与受害者及相关者之间的人际交往隔膜，达成认知一致，恢复被犯罪破坏的人际关系和社会秩序。这种社会化的人道教诲模式即是社区矫正的意义所在。社区矫正则是恢复性司法的主要载体和路径。

二、我国社区矫正面临的主要问题

我国社区矫正研究与实施都较晚，但实施后的推进速度十分迅速。但正是由此形势造成的矛盾在实践中不断出现，一些问题严重阻碍了社区矫正工作的发展、完善。

（一）认知浅显，策略设计不周。行刑文明与现代化是刑罚执行的发展轨迹，也是必然趋势。我国行刑发展必然要推进刑罚的文明与现代化。但行刑文明与现代化需要有一定的策略和过程，策略的前提是对行刑文明的理解、认知和本土化的实践，策略的实施又需要本土化的客观设计，这种设计需要在实践中反复验证，验证的过程反过来又丰富和发展、完善策略。我们对于社区矫正的接触和研究、认知相当匆忙，除了极少数研究者外，基层的实践者一无例外地在资料、规划、计划、方略等匮乏的情况下急促上阵，尚未完全厘清社区矫正的意义、目的和内容，更遑论社区矫正的方法和策略。同样，极短时间内推开的社区矫正工作并没有很好的策略设计，以至于社区矫正实施后运行体制、机制不匹配，纵横方向的矛盾、制约层出，社区矫正的基层工作开展困难。

（二）立法滞后，法制不健全。法制是刑罚执行的基本准则和基础。社区矫正施行的前提是法制，不仅仅是单行的社区矫正法律，还需要有一整套完善的执行性法规来做依据和保障。从目前我国社区矫正的相关法律制度来看，存在的问题是：刑事法律简单。仅仅在刑法、刑诉法及其法律解释中涉及简单的条款或者语句。规范性文件不健全。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门联合印发的《社区矫正实施办法》仅用四十个条款粗线条地罗列了社区矫正的目的、内容、职能和要求，作为一个简单的工作要求尚可，但作为刑事执行依据则缺乏层次性与规范性。正是由于国家层面的刑事立法不足，为了满足社区矫正实践的需要，各省（市、区）以及县（市、区）都制定了大量的地方性规范性文件，这些文件同样存在交叉、矛盾、不规范和法律效力问题。

（三）机构散乱，授权不明确。从我国承担社区矫正的机构来看，各省（市、区）的机构设置散乱。总体上，由司法行政机关承担社区矫正工作，但各省（市、区）的具体承担机构又差距很大。有的省（市、区）以及所属的地市、县（区）在司法行政机关内单独成立了社区矫正局或者社区矫正支队③浙江省台州市成立了全省首个市级社区矫正管理局（支队），各县（市、区）将原来的社区矫正工作机构更名为社区矫正执法大队，在人数多的乡镇（街道）试点设立执法中队，在村居（社区）一级建立村级社区矫正工作站，基本形成了市、县、乡、村四级联动的社区矫正组织网络体系（见社区矫正网http：//www.sqjz.net/azbk/2014/0725/36.html。2017年3月23日阅读）。，独立承担辖区内的社区矫正工作，大多数省市社区及其所属的地市、县（区）仅仅在司法行政机构内设立处、科，以司法厅（局）的名义行使社区矫正职权。同样，与机构设置相匹配的授权也因此而不明确。司法行政机构的内设处（室）与独立运行的局（支队）在权力的承担与形式上差别极大，内设机构明显弱势于独立机构。从区位上来分析，沿海好于内陆，经济发达地区好于欠发达地区，城市及周边好于乡村及边远地区。

（四）职能模糊，职责不确定。研究现行的《社区矫正实施办法》，其对社区矫正的承担者、各司法机关、各社区矫正的参与者的职责作出了概括性描述，面对复杂的社区矫正实践显得简单而无法实施。其一是缺乏对社区矫正职能的定义和界定，没有明确社区矫正的职责、功能和作用，也没有对社区矫正绩效的评判标准；其二是对各个相互衔接的司法机构、社会组织在社区矫正活动中的地位、职能没有作出详细而严格的界定和划分，致使机构之间职责不清、职能交叉或者互不衔接；其三是社区矫正工作者、参与者的岗位分类与岗位职能界定不清，导致其职责不确定。特别是当下各省（市、区）的基层社区矫正机构人员不足，远远不能完成制度所规定的社区矫正工作任务。

（五）程序凌乱，法治不严谨。社区矫正至少涉及三个程序：一是各相关司法机关之间的衔接程序。社区矫正是刑罚执行的社会化手段与方式，引起社区矫正开端的情形主要来自法院的判决、裁定、决定，以及监狱或者公安机关的决定，决定参与社区矫正的罪犯也分别来自法院、公安机关的看守所和监狱机关。在法院、监狱、公安机关、社区矫正机关以及法律监督机关检察院之间的程序规定并不能满足实践的需要，一些衔接程序处于制度空白状态。二是社区矫正机关的刑罚执行与管理程序。《社区矫正实施办法》对于社区矫正过程中的各种程序没有作出详细规定，为矫正实践带来困难。如罪犯社区服务、集中学习等等具体管理实践的程序规定。三是在社区矫正过程中出现的突发事件处理程序。这些程序《社区矫正实施办法》大多没有设计。如社区服刑人员被公安机关行政处罚后，社区矫正的监管职责是否转移，是否对该社区服刑人员实施矫正中止等等。

（六）场域宽泛，管理不规范。罪犯实施社区矫正后，离开原有的监管场所，其活动场域虽有一定的区域限制，但其自由活动的时空界限并不十分严格，尤其是罪犯在划定区域内的自由度几乎不受限制。同时，由于受监管条件、技术、社会伦理和制度等因素的影响，罪犯在划定区域外自由活动也经常发生，罪犯监管成为社区矫正的一大难题。由于《社区矫正实施办法》没有对罪犯的活动场域及其监管作出详细的规定，各地根据各自的具体情况作出了多样的规定，一些方法或者实践效果不佳，或者有违伦理，或者难以实现，导致一些地方对罪犯的监控流于形式。

（七）人员匮乏，专业化不够。由于我国社区矫正推行十分急促，没有足够的时间来培育和训练足够的专业人员参与社区矫正工作。从现有的社区矫正工作人员的结构来看，主要分为以下四类：一是原有司法行政机关工作人员。这类人员占据社区矫正工作人员的89%以上，这类人员结构复杂，95%以上没有从事刑罚执行、罪犯管理和改造的经验，但他们大多处在领导和管理岗位，有权决定区域内社区矫正工作的内容、走向和模式，因而对社区矫正质量的影响十分巨大。二是聘用人员（有的地方称之为“社工”）。主要是指社区矫正管理机构从具有司法经验的人员中聘用承担社区矫正工作的人员。这类人员聘用的方式不同，有的是编外聘用，有的是事业性编制，待遇不同，工作的作用发挥也不同。三是志愿者。即出于个人意愿而自主参与社区矫正工作的社会公众。他们大多是服务性的，没有法律强制义务，也没有法律授权。四是从其他刑罚执行机构引进人员。这类人员是专业性质的执法人员，有着丰富的刑罚执行经验和技能，但这类人员占社区矫正工作者的总比不足10%，有的地方或者机构甚至不足5%。分析这四类人员，社区矫正工作者队伍的专业化素养明显欠缺，更谈不上职业化建设。专业人才的极度匮乏也是严重制约社区矫正工作科学、规范、依法实施和有效推进的主要障碍之一。

三、社区矫正区域性模式的构建

建立一体化的社区矫正模式在短时间内很难实施，同时，考虑到各地社会经济文化发展和法治程度与社会治理状况的不同，应当秉承实事求是的原则，在坚持国家法治的基础上，以地方行政区域为基准，建立全国社区矫正一般性统一模式与创建地方区域性特色模式相结合的社区矫正体系和机制。其中，尤其应当注重区域性社区矫正模式的构建与完善，为建立我国统一、规范的社区矫正模式作铺垫。当下，需要从基础上解决立法问题，包括国家层面的社区矫正基本法，也包括具有地域特色的地方社区矫正规则。而且应当加快国家立法进程，完善国家社区矫正法律体系，以此支持地方各行政区域积极探索符合地域人口、文化、社会经济等现实状况的社区矫正新模式新方法。

（一）完善立法，健全国家刑罚执行法律体系。建立和完善国家刑罚执行法律体系，详细厘定执行内容、标准、程序和效益考评制度，是规范刑罚执行、实现刑罚任务、达到刑罚目标的基本要素和前提条件。

制定国家《刑罚执行法》。一方面，从立法逻辑和法律层次来看，刑事法律体系应当包括刑事实体法、刑事程序法，其中，刑事程序法应当包括执行刑事实体法的刑事诉讼法和执行法律裁决的刑罚执行法。在我国现有的刑事法律体系中，刑罚执行法的内容纳入了刑事诉讼法的范畴，在《刑事诉讼法》290条里刑罚执行只用了18条来规定，明显不足。另一方面，从刑罚执行的单行法律来看，目前只有监狱法单独立法，成为监狱机关执行刑罚的基本准则，社区矫正法尚在调研和论证阶段。而从监狱法的内容和实施情况来看，现行的《中华人民共和国监狱法》更像是监狱组织法，而非单纯的监狱刑罚执行法，其内容无法覆盖对囚禁在监狱的罪犯执行刑罚的所有活动和过程。在此情况下，应将刑罚执行的内容从刑事诉讼法中脱离出来，尽快建立国家刑罚执行法，使之与刑法、刑事诉讼法相对应，组成国家刑事法律的完整体系，提高刑罚执行的法律地位。同时，尽快完善国家刑事执行法律体系，制定监狱组织法、社区矫正组织法、监狱行刑法和社区矫正法。其中，社区矫正法要重点明确社区矫正的法律地位、人员性质、执行标准与程序，以及与其他司法机构的关系。

建立地方区域性《社区矫正法实施细则》。应当授权地方立法机关根据本区域的具体情况，制定适合本地方区域的社区矫正法实施细则或者规定，以更好地实施本区域的社区矫正工作。

（二）明确授权，健全执行主体资格体系。现代法治讲求执法主体职能明确、权责明晰，刑罚执行是法治的主要暴力方式之一，尤其需要建立依法授权的执法权能范围、权力清单和行权方式。其中，对社区矫正的机构、工作者、参与者需要厘定和法定职权。

1.机构。机构承载了社区矫正的全部职能，机构的规范即是社区矫正职能的规范和职责的落实。综合我国情况，一体化的垂直机构模式既利于法律执行的便捷性，也利于社区矫正业务技能传递的有序性。首先，在机构隶属上，建立国家层面的刑罚执行总局，下设监狱行刑管理局和社区矫正管理局。社区矫正管理局负责全国社区矫正立法和矫正策略决策。各省（市、区）设立偏重于刑罚执行业务的社区矫正局，取消社区矫正总队等政府机构性质的名称，负责一省的社区矫正制度制定与矫正规划的实施。地市设立社区矫正处，负责辖区社区矫正的督导工作。县（市、区）设立社区矫正分局，具体负责社区矫正的执行工作。其次，在机构管理上，矫正机关的业务受上级机关的领导和检查监督，人事关系由区域政府机关任命，但本级矫正机关的主要负责人的任命需得到上级矫正机关的批复。第三，在机构关系上，纵向机构不得越级管辖，横向机构之间以法律规定为制约依据。

2.警察。社区矫正是刑罚执行，承担社会治理和国家法治任务，按照现有的国家组织形式和法律规定，承担社区矫正工作任务与职责的主体应当是具有刑罚执行资格的刑事警察。因此，应当建立社区矫正警察资格准入考评体系，遴选适格的警察承担社区矫正任务。建立资格准入制度就必须对社区矫正警察进行分类。在各级社区矫正机关承担管理事务的警察为管理类，在基层社区矫正机关从事罪犯管理与教育矫治的警察为教育矫治类，从事罪犯刑罚奖惩、刑期变更的警察为刑事执行类。应当从年龄、文化、技术、心理、身体等方面具体规定各类警察的资格准入条件和选用条件。从当下的发展情况来看，重点是对教育矫治类警察的资格和遴选规定限制条件。

3.参与者。社区矫正的参与者是指志愿者和社工。与警察的遴选一样，社区矫正的参与者也需要建立资格准入制度。分析当下的参与者人群情况，存在两个难点：一是能坚持长期性工作的人员不足。受编制、福利待遇、工作压力等因素的影响，参与者队伍一直处于不稳定状态。据对6个省市22基层司法所的调研分析，社区矫正参与者的数量、人员变动频繁，某一个司法所的社区矫正参与者一年内几乎换了一遍，最短的上岗才三天即离岗。二是社区矫正的水平与技能参差不齐。某县16个乡镇司法所67名参与者72%是年龄超过50岁的老年人，86%的人没有参与过司法工作。因此，对社区矫正参与者的遴选必须坚持技术有限原则，主要是限定专业知识水平与工作技能或经验，保证社区矫正参与者队伍的素质能够达到执行社区矫正任务的要求。

4.授权。社区矫正的授权主要是指依照法律法规对机构、警察和参与者的职能作出阐述，对职责依法作出规定，对行为进行权力限定和规范。授权的前提是社区矫正岗位的界定、职能和职责的确定。因此，首先必须依照社区矫正流程和法律规范的要求，加快对社区矫正岗位的设计与设定，尤其是县市（区）的社区矫正分局、基层司法所的社区矫正岗位的设定。其次是依照各岗位的职能与职责确立该岗位的社区矫正任务的边界，并由此确定该岗位应当具有的刑罚执行功能和权限。再次是将岗位职能、职责与遴选的候任人员进行契合比对，确立该岗位适格的人选。并依照岗位职责确立赋予该岗位人员的社区矫正权限，建立权力清单，限制和约束其刑罚执行权力的运用。

（三）确立标准，建立区域性社区矫正执行模式。刑罚执行标准既是法定的同时也是较难进行实践评估的。但作为社会治理的重要任务，社区矫正必须要有可执行、可验证、可传播的标准体系，这种标准体系主要体现在社区矫正的外观文化展示标准、社区矫正执行标准、社区矫正质量评价标准。社区矫正标准分为国家标准和区域标准，国家标准是基准，区域标准服从并服务于国家标准。在国家标准尚未完全建立之时，可以试行区域标准，并逐渐提炼至国家标准。

外观文化展示标准。外观文化即是社区矫正的建筑、场所、任务、活动形式通过其外在的形象、语言、动作等给予社会公众的视觉冲击和内心感受，这种冲击和感受在社会公众的视觉和内心长久地反复出现，因而给社会公众固定的概念和认知，当这种冲击和感受再次出现时，社会公众能毫无差异地在脑海里反映出社区矫正的概念和信号。外观文化展示标准包括社区矫正的建筑物整体外形标准、社区矫正场所的标示标准。

社区矫正执行标准。执行标准即是社区矫正的内容标准，是指按照社区矫正的流程，对社区服刑人员与档案移交、入矫、管理、矫正、奖惩以及解矫等各项内容都制定详细的执行标准，组成社区矫正的执行标准体系，用于社区矫正活动的执行对照和工作评价。当下，我国社区矫正刚刚开始起步，需要理性认知我们面临的情况，尤其要客观分析我们遇到的矛盾和困难，冷静对待实践中的难题，在遵循法律和法治的前提下，准确设定社区矫正各项工作和活动的执行标准。既不故步自封，也不好高骛远，按照我们的实际情况，实事求是地设计社区矫正可执行的近期标准，可达到的中远期标准。并且，允许地方区域性标准先试先行，以地方区域标准的试点带动全国统一标准的实现。

社区矫正质量评价标准。社区矫正质量评估也即社区矫正效果评估，是指根据国家法律和社会治理秩序所追求的社区矫正价值观或社区矫正的目标，运用可操作的科学手段对社区服刑人员采取的监督管理、教育矫治、帮扶解困、行政与法律奖惩等矫正措施所产生的实际效果作出的客观评价。社区矫正质量评估结果作为一个相对客观的数据记录和技术统计，将有利于对社区矫正运行状态作全面把握，有利于促进监督管理、教育矫正等措施更具有针对性、准确性和有效性。从社区矫正现有的运行状况来看，评价标准应当包括以下六个方面的内容：矫正能力的可靠性；矫正过程的规范性；矫正行为的指向性、及时性；矫正措施的有效性、矫正对象的满足率以及社会公众的支持度。

（四）规范矫正，推行“契约化”＋“区域化”的社区矫正技术方略。矫正技术是推行社区矫正的难点，也是整个社区矫正取得刑罚价值的重点。对矫正技术的选择及矫正技术的实施是社区矫正的方略问题。从我国的实践情况来看，无论是江苏宜兴的方圆帮教模式，还是浙江德清的政府购买模式，都是带有地域特点的区域性社区矫正技术与模式选择。参照国外社区矫正经验，结合我国十多年的实践探索，考量刑罚未来发展趋势，“契约化”＋“区域化”的社区矫正技术和模式应当成为首选方略。

1.执行契约。新公共管理理论追求行政管理范式的转换，作为一种新的理论范式，它的核心要素是“公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织”④李洋、柴中达：《“新公共管理”理论分析》，《中国机关后勤杂志》，2005年第4期。等。这些概念对于社区矫正工作意义重大。第一，在社区矫正工作的职能划分上，政府是“政策组织与规制组织”，其职能“应是掌舵而不是划桨”。司法行政机关承担的是管理职能，在社区矫正的活动中负责“掌舵”；以社会团体、民间组织等为主导的社会力量是“服务提供组织与服从型组织”，它们在社区矫正中的职能是“划桨”。也就是说，政府是社区矫正政策的制定者，社区矫正参与者则是政策实施的“划桨者”。第二，在社区矫正的管理方式上，引入企业化的先进服务理念、管理方式、管理手段、管理措施、激励机制等，打破政府部门对社区矫正工作的垄断，运用承包等方式将矫正服务项目通过公开竞标推向“市场”，司法行政部门以实行全面质量管理和目标管理为工作中心，对社区矫正工作的社会效果和罪犯回归社会的结果高度重视。第三，在矫正文化的营造上，坚持以社区服刑人员项目矫正为导向。在社区矫正中，政府的社会职责是为社区服刑人员提供矫正服务，而社区服刑人员是政府提供矫正服务的“顾客”，政府以社区服刑人员的需求或者“市场”变化为依托，满足社区服刑人员多样化的矫正需求。在这里，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的社区矫正工作的主导者，社区服刑人员则是社区矫正工作的“顾客”，是矫正教育服务的“享有者”。第四，在对社区矫正工作的考核形式上，以绩效目标控制为主要职责。传统的社区矫正工作由政府实施严格的“行政规制”，而在新公共管理理论视阈里，政府只是严明的绩效目标控制者。政府和“社会公共服务组织”在矫正服务项目的考核目标、考核指标体系、考核方法等明确之后，双方签订绩效合同，政府对矫正服务项目的完成情况进行测量和评估，并据此作为支付费用的依据。这样就使社区矫正工作由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变⑤连春亮：《社区矫正的属性及其契约化规制》，《山东警察学院学报》，2016 年第2 期。。

2.社区服务。我国的社区服务最早以“公益活动”的名称出现在不同层次的立法和法律文件里，是社区矫正工作中的一项主要内容。其宗旨就是通过社区服务形式一方面管理控制社区服刑人员自由活动的空间，另一方面通过社区服刑人员的劳动来修复被其犯罪所破坏的社会人际关系和社会治理秩序，同时也为社区服刑人员赢得社会公众的谅解和支持，为其再社会化和社会回归作前期铺垫。从根本上说，社区服务是刑罚的一种，同时也是社区服刑人员的一种责任。控制和管理体现了惩罚性，而社区服务也同时帮助社区服刑人员重新树立责任感，通过劳动为社区提供补偿，获得社区和公众的谅解，修复因为犯罪而带来的社区伤害。区域性的社区服务应当坚持以下五点：一是明确社区服务适用的对象。二是建立多种形式的社区服务基地。可以采取政府自建、政府招标、政府联合企业等办法，为社区服刑人员提供不同类型的社区服务内容。三是制定灵活的社区服务计划，并着力规范社区服务的申请、契约与检查考核程序，突出强制性和效益性。四是强化违规惩处。社区服务需要建立契约制度与强制制度相结合的综合惩处方案，强化社区服务的执行力。五是鼓励社区服刑人员以志愿者身份参与到社会公益事业中去。通过自觉行为，激发他们的社会责任意识，也通过公益活动赢得社会谅解，修复人际。

3.矫正中止。在社区矫正实践工作中，出现了一些无法解决的执行难题：如社区服刑人员被公安机关采取治安处罚或刑事强制措施、处于监管空档期及病危等特殊情形，既不适用社区矫正终止、矫正解除，也不适宜继续实施社区矫正监管措施。根据一般刑事执行理论和经验，要解决这些特殊情形，就需要建立相应的社区矫正中止制度，但刑罚执行权必须由法律授予，而目前我国刑罚执行中尚未建立中止制度。因此，地方可开展区域性社区矫正中止试点，主要内容是：扩大社区矫正中止适用对象的范围，将被治安拘留、被采取刑事强制措施、病危和监管空档期的社区服刑人员纳入社区矫正中止程序；明确社区矫正中止程序执行主体，由基层司法所向县（区）级司法行政部门提请对社区服刑人员适用社区矫正中止程序，县（区）级司法局负责审核并决定是否启动中止程序；建立社区矫正中止程序，包括封存工作档案、停止社区矫正内网系统相关操作、停止电话和当面汇报、停止社区服务和教育学习、停止手机定位等，对因相关法律文书送达前出现监管空档期而适用矫正中止程序的，应当在矫正中止期间继续加强监管，避免出现脱管、漏管及重新违法犯罪等现象；当矫正中止情形消失后应当采取社区矫正终止或社区矫正恢复措施；将社区矫正中止后矫正期限延长制度引进社区矫正制度。对社区服刑人员作出矫正中止决定后，矫正期限即将届满的，由执行机关向法院提请裁定矫正期限延长。但如果社区服刑人员被采取刑事强制措施后，公安机关解除犯罪嫌疑、检察机关免于起诉、人民法院裁定不认为是犯罪，矫正期限已届满的，司法行政机关应当予以解矫。由于社区服刑人员被采取刑事强制措施期间，社区服刑人员失去人身自由，处在公安机关严格管控之下，该社区服刑人员接受了比社区矫正更为严格的刑罚，因此，应当视为该社区服刑人员已接受完社区矫正⑥徐守明、肖萍：《浅谈社区矫正中止》，见http：//www.pfcx.cn/Item-59176.aspx（2017年3月23日阅读）。。

（责任编辑：张文静）

*本文系江苏省法学会2016年立项课题（课题编号SFH2016D08）研究成果之一。