刑罚交付执行监督机制研究

●江苏省南通市通州区人民检察院课题组/文

刑罚交付执行监督机制研究

●江苏省南通市通州区人民检察院课题组[1]/文

刑罚交付执行监督是刑罚执行监督活动的起点，也是刑罚执行监督的重要内容。司法实践中，刑罚交付执行存在一些问题，刑罚交付执行检察监督面临一些困境，应当对刑罚交付执行检察监督机制加以完善，以此推动检察工作尤其是刑事执行检察工作健康有序发展。

刑罚交付执行 刑罚变更执行 检察监督

一、刑罚交付执行存在的问题

刑罚交付执行是刑罚执行的基础，包括对法院初次生效裁决刑罚内容的交付执行和法院、看守所、监狱对刑罚变更执行生效裁决内容的交付执行。

（一）死刑交付执行存在问题

有学者认为死刑设置的交付执行时间过于短暂，不足以保障司法机关纠错，也未给予死刑案件被告人充分的救济时间。［1］还有学者认为部分死刑交付执行前未依法通知家属等。实践中还存在死刑案件中未判死刑的同案犯长期不能交付执行，从而失去减刑假释机会形成服刑不公，造成被监管人情绪不稳，进而影响监管安全。虽然两高等部门联合出台过相关规定，但实践中并没有严格落实。

（二）监禁刑交付执行存在问题

一是审前未羁押罪犯判处实刑未交付执行刑罚。2016年，最高人民检察院联合相关部门开展了集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动，J省N市在专项活动中共发现审前未羁押判实刑未执行刑罚罪犯18人，而全国共核查出未执行刑罚罪犯11379人。［2］经调查，罪犯判实刑未交付执行主要有以下原因：一为看守所扩大不予收押情形拒收。如某省《看守所收押涉病涉伤人员有关规定（试行）》将《传染病防治法》规定的所有传染病都解释为不能收押的急性传染病。二为送押单位不认真履行相关职责，不积极排除羁押风险造成看守所拒收。三为不同单位对审前未羁押判处实刑送交执行的相关规定存在不同理解。法院认为自己 “只送文书不送人”，公安机关却认为判决、裁定生效前未被羁押的，法院应当“既送文书也送人”，二者经常推诿扯皮。

二是罪犯滥用诉权谋求留所服刑。据统计，J省N市某看守所近一年来通过上诉、撤诉留所服刑罪犯达到10余名。罪犯通过滥用诉权谋求留所服刑是由于自己刑期相对较短，到监狱也没有减刑机会，而看守所劳动量相对较小，家属探望方便，甚至因与管教民警熟悉而能得到照顾。法院则考虑上诉率，或者不愿意花费精力对案件再次审查，愿意帮助罪犯拖延时间换取罪犯撤诉。

三是法律文书错误造成监狱拒收。据统计，J省N市某看守所每次投送监狱前的文书审查中，发现文书错误或文书不一致的比例超过30%，多次因文书问题导致监狱拒收。文书瑕疵或错误造成拒收一方面因法院执行文书制作不仔细、检察院检察监督不力、看守所文书核查不到位，更主要是由于监狱过于苛刻，拒收罪犯过于随意。监狱随意拒收给看守所投送罪犯工作造成巨大困难，二次投送罪犯耗费大量时间精力，长途押解，容易产生安全隐患。

（三）非监禁刑交付执行中存在问题

一是交付执行不够规范统一。实践中，有的法院未核实罪犯居住地直接将其交付户籍地执行，造成许多实际居住地与户籍地不一致的罪犯监管困难。有的法院送达法律文书不及时、不齐全，部分案件逾期送达甚至送达法律文书时罪犯的缓刑考验期已临近届满，造成社区矫正罪犯较长时间漏管。此外，还存在法院对缓刑考验期起算标准不一致的情况，有的法院将缓刑考验期从判决宣告之日起算，有的法院从判决生效之日起算，导致刑罚交付执行不统一。二是社区矫正机构随意拒收。我国实行居住地矫正原则，但“居住地”界定不明确，实践中户籍地和暂住地社区矫正机构均按有利于己的原则对“居住地”进行解释，随意拒收罪犯。例如J省Y市某基层法院判处冯某某缓刑后，将其交付至该市某司法局接受社区矫正，但该司法局以冯某某自述已不住该区，想常住J省N市某区为由，将冯某某社区矫正材料退回原判法院。无奈，原判法院又将冯某某交付至N市某区，而该区司法局认为，冯某某在该区既无稳定合法收入来源，亦无相对固定住所，又将相关法律文书退回原判法院，造成冯某某在判决生效1个多月后还不能正常接受社区矫正。三是社区矫正人员不按规定报到。实践中，经常有社区服刑人员逾期报到。例如J省N市某区近一年内有5名社区服刑人员因逾期报到被警告处分。还有许多经济欠发达地区的社区矫正对象，为了继续在外务工，拒不回户籍地报到，长时间脱离监管。例如J省某基层法院将罪犯谭某某交付其户籍地C直辖市某县司法局执行后，谭某某以多年在外务工，回老家将失去生活来源为由，拒不回家报到接收矫正，暂住地又不愿接收，造成漏管达2个月之久。

（四）财产刑交付执行工作中存在问题

一是移送立案执行比例低。实践中，法院普遍对执行工作比较漠视，或者出于业绩的考量，刑事审判部门未能在裁判生效后及时移送立案部门审查立案。［3］许多法院只有刑事审判庭提供“有可执行财产证明”等材料时，立案庭才予以立案，导致部分已判决案件的财产刑得不到及时立案执行。二是移送立案执行不及时。按规定，由人民法院执行机构负责执行刑事裁判涉财产部分，刑事审判部门应当及时移送立案部门审查立案，但实践中有的法院长期不移送执行。例如J省某基层检察院在2017年“财产刑执行回头看”专项检察活动中发现，2016年财产刑专项检察活动之后，同级法院刑事审判庭所有需要执行财产刑的案件均未移送该院立案庭审查立案。

（五）剥夺政治权利交付执行工作中存在的问题

剥夺政治权利交付执行基本上 “只送文书不送人”。实践中，公安机关一般没有专门的组织和人员负责剥夺政治权利的执行，实际执行工作一般都由各个基层派出所相关普通民警负责，主要是将此类人员纳入重点人员管控，一般的警务人员对剥夺政治权利具体如何执行并不是很清楚，难以做到依法执行。

二、刑罚交付执行检察监督面临的困境

（一）传统司法观念不符合刑罚交付执行检察监督职责要求

一是重监管，轻交付。部分检察机关重视驻看守所、驻监狱日常监管工作，或者减刑、假释和暂予监外执行变更刑罚执行活动监督，对监狱或者看守所刑罚交付执行活动监督的积极性不高。社区矫正检察监督中，重视社区矫正人员的日常监管活动监督，对交付执行监督普遍存在畏难情绪。二是重配合，轻监督。部分检察机关热衷于以参与者的身份介入刑罚执行的具体运作，甚至出面协调政府部门帮助解决社区矫正人员生活困难，忽视了自己的法律监督者身份。加上长期与刑罚执行部门在“同一屋檐下”办公，久而久之和执行机关成了哥们兄弟或者被“同化”。［4］三是存在“等、停、靠”思想。部分检察机关认为监管改造工作是公安和司法机关的工作，出不出事，主要是公安和司法机关的责任。出了大事，依法查办就行，不主动去调查、了解问题，基本靠坐在办公室靠书面的文书审查。而且工作场所远离机关、工作对象单一，时间一长，容易产生麻痹思想、懈怠情绪。

（二）传统工作形式不适应刑罚交付执行检察监督工作挑战

一是派驻检察和巡回检察“重辖区内安全、轻跨辖区交付执行”。实践中，驻看守所和驻监狱检察室一般都专注日常刑罚执行中的监管安全。交付执行尽管也是社区矫正检察工作的重点，然而不定期的巡回检察很难实时掌握相关数据，加上各地检察机关限于地域管辖、级别管辖、考核因素等，很少主动监督跨辖区的刑罚交付执行。二是巡视检察和专项检察 “重短期监督、轻长期问题解决”。根据相关规定，地（市）级人民检察院刑事执行检察部门每年巡视检察的监管场所不得少于四个，省级检察机关不得少于二个，最高人民检察院不少于二个，对每个监管场所的巡视检察时间不得少于三天。由此可见，巡视检察时间短，范围小，不能对刑罚交付执行情况进行有效监督。此外，专项检察又具有运动式执法的特点，存在忽冷忽热、忽轻忽重、监督力度不稳定的缺点。［5］

（三）刑罚交付执行监督能力不足

一是刑罚交付执行监督人员不足。全国检察机关刑事执行检察部门实有人员13173人，占检察机关实有人数的5.4%。这些检察人员除了执行散布于乡镇街道社区的近60万监外执行罪犯的检察监督任务外，更重要的是承担全国3579个监管场所的派驻检察任务。［6］在此情况下，难以保证足够人员、足够精力从事刑罚交付执行监督工作。二是刑罚交付执行监督手段刚性不强。一方面许多监督并未触及深层次问题。例如某市三年内共计发出社区矫正方面的书面纠正违法通知书28份，其中有13份涉及社区矫正期间计算错误或者文书制作不一致等笔误造成的问题。加上刑罚交付执行存在的问题由多方面原因引起，相关规定不明，往往难以认定相关人员责任。另一方面书面法律监督文书没有强制约束力。实践中，被监督单位对于检察机关的纠正违法通知书和检察建议书置之不理、消极对待的情况时有发生。

（四）刑罚交付执行发现问题与监督纠正困难

一是刑罚交付执行违法违规问题发现难。实践中，刑罚交付执行相关法律文书要么不送达检察机关，要么送达不及时或者转送执检部门效率低，导致刑事执行检察部门难以及时掌握刑罚交付执行相关情况。加之检察机关缺乏与法院、公安机关等执行机关的工作联系机制，难以了解相关刑罚交付执行情况。二是刑罚交付执行违法违规问题监督纠正难。一方面是相关规定不完善，检察监督缺乏统一标准和依据，认定违法责任难度较大。例如“居住地”认定标准不一、缓刑考验期起算时间标准不一、审前未羁押罪犯的交付执行程序存在不同理解、看守所的收押标准和监狱的收监执行标准并不一致等，实践中难以认定责任，检察机关缺少监督依据。另一方面是刑罚交付执行相关问题跨越区域部门，检察监督协调难度大。实践中，刑罚交付执行的相关单位害怕承担相应风险，利用相关程序的疏漏和规定的模糊，试图将风险转移给其他单位。

（五）刑罚交付执行监督工作细则缺失

《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则 （试行）》等只是概括规定检察机关对执行刑事判决、裁定的活动实行监督。对人民法院、公安机关、看守所、司法行政机关、监狱等的交付执行活动相关违法违规情形提出纠正意见。而《人民检察院监狱检察办法》《人民检察院看守所检察办法》《人民检察院监外执行检察办法》等规范性文件部分内容已经过时。如《人民检察院监外执行检察办法》制定时的监外执行与现在的社区矫正执行存在诸多不同之处。而我国实行检执分离机制，现行的交付执行程序封闭，执行完全在法院、监狱、公安机关之间进行，检察机关对刑罚交付执行的检察监督并不享有一般的调查权，无法直接介人执行机关有关刑罚执行的行政管理活动，导致检察机关没有有效手段了解交付过程中出现的问题。［7］

三、完善刑罚交付执行检察监督机制的进路

（一）明确刑罚交付执行相关程序和标准

一是明确刑罚交付执行相关主体职责。在监禁刑的交付执行中，对于审前未羁押罪犯的交付执行，法院应当“即送文书也送人”。非监禁刑的交付执行机关应当拥有居住地争议的最终裁决权，接收主体必须先行接收。在财产刑交付执行涉及的刑事审判部门、立案部门、执行部门不按规定立案执行或者移送执行的，应当严格追责，法院应当及时将《执行告知书》抄送检察机关。二是规范刑罚交付执行程序。在死刑案件交付执行中，应当严格落实死刑案件同案犯的日常监管考察制度，将同案犯在看守所羁押期间的表现纳入监狱减刑建议范畴。在监禁刑的交付执行中，对未羁押拟判处实刑罪犯先行逮捕，若看守所因疾病等原因拒收而无法执行逮捕的，法院应该在变更强制措施后及时组织病情诊断，并在交付执行前作出是否暂予监外执行的决定，未作出暂予监外执行决定前，应将先行羁押罪犯送交执行刑罚。法院加快滥用诉权谋求留所服刑罪犯上诉案件的审理进程，看守所加强留所服刑罪犯管理，对留所服刑罪犯与监狱服刑罪犯采用同样的改造标准。在非监禁刑交付执行中，建立社区矫正罪犯的无缝衔接机制，社区矫正机构接收罪犯后应当及时将接收情况通知交付执行机关。在财产刑交付执行中，凡是有财产刑执行内容的案件，必须一律移送立案执行，改革案卷制度，对于那些设置了财产刑的罪名，公安机关在侦查阶段不仅应当查明犯罪事实，还应当调查犯罪嫌疑人的财产状况，并附卷；公安机关在终结侦查并移送检察机关审查起诉时，应当将其随案移送。［8］三是明确刑罚交付执行相关标准。应当明确看守所已决犯收押标准与监狱的收监执行标准。在非监禁刑交付执行中，应当明确“居住地”的认定标准，兼采居住时间和生活来源标准，明确“缓刑考验期”的起算标准为判决发生法律效力之日。

（二）制定刑罚交付执行监督细则

一是明确职责，科学考核。制定各级检察机关刑事执行检察部门权力清单，对于因故意或者重大过失不履行或者不正确履行刑罚交付执行监督权，造成恶劣影响或严重后果的，应当依法追究责任。二是明确监督方法，规范文书审查。包括调取相关案卷、找相关人员谈话了解情况、聘请技术人员对相关病情诊断相关文书进行审查等。规范书面纠正违法形式，设置书面纠正违法的程序性后果。注意借助上级巡视检察的监督力量化解下级检察机关碰到的一些监督难题，形成监督合力。三是细化刑罚交付执行监督内容。明确监督相关主体是否依法送达相关法律文书并将罪犯送交执行，执行机关是否依法接收、社区矫正对象是否依法报到等。

（三）完善刑罚交付执行监督体制机制

一是建立刑罚交付执行监督协作机制。不同检察机关以及同一检察机关不同部门之间，通过检察机关统一业务应用系统进行相互告知和监督协作工作。针对一体化监督协作机制，制定相应的考核标准，防止各自为政。二是建立刑罚交付执行同步监督机制。充分利用驻所检察室的看守所在押人员信息管理系统，及时掌握罪犯的刑罚交付执行情况；进一步运用现代化的信息网络平台，推动刑罚执行信息共享，打破不同地区、不同司法机关间的信息壁垒，实行同步监督，提高监督效率。三是实行案件化的刑罚交付执行监督模式。建立刑事执行检察案件办理的规章制度，统一规定案件范围、办案时限、办案流程、审批权限、证据要求等程序要素，统一规定各个环节的法律文书，将刑事执行检察案件纳入全国统一业务应用系统，实现办案标准化和管理流程化。［9］充分利用全国检察机关统一业务应用系统执检子系统，推动案件办理统一规范。

（四）强化刑罚交付执行检察监督能力

一是转变监督执法理念。坚持“有为才有位”，在监督实践中，既要纠正监禁刑交付执行问题，也要纠正非监禁刑交付执行中的违法违规问题；既要纠正主刑交付执行问题，也要纠正附加刑交付执行问题。二是加强监督人员配置。扩大刑事执行检察工作队伍，优化刑事执行检察人员结构，改变以往年龄偏大、知识陈旧的队伍状况，注意吸收敢于监督、善于监督的专门法律人才从事刑事执行检察工作。三是建立统一信息系统。建立全国统一的刑罚执行人员信息平台，确保刑罚交付执行总数准确，实现互联互通，所有需要抄送的相关法律文书都应通过信息平台及时送达，实现交付执行机关和执行机关的信息无缝对接。检察机关应当实时全面掌握刑罚交付执行情况，推动即时交流和动态监督、同步监督，提高监督效率，提升监督效果。

[1]本文系2017年江苏省人民检察院检察理论研究立项课题“刑罚交付执行监督机制建设研究”的阶段性研究成果。课题组负责人：江苏省南通市通州区人民检察院检察长黄凯东；课题组成员：苏州大学王健法学院教授彭文华，江苏省南通市通州区人民检察院袁国明、金志锋、王立新、张建兵、瞿国光、邱楠、杨宝川、张涛［226300］

注释：

［1］参见陈妍茹：《生与死的距离——论死刑立即执行判决交付执行时间的法律缺陷与改革》，载《法治研究》2015年第2期。

［2］参见袁其国：《执检厅厅长谈强化监督维护刑事执行公平公正》，http://gjwft.jcrb.com/2017/1yue/ yqg/，最后访问时间为2017年9月14日。

［3］参见周超：《当前监狱罪犯财产刑执行难的原因及对策研究——以福建省闽西监狱、龙岩监狱为例》，载《刑事执行检察工作指导》2017年第2期。

［4］参见袁其国：《刑事执行检察论》，中国检察出版社2016年版，第483页。

［5］参见袁其国、尚爱国：《试论刑事执行检察理论体系之构建》，载《河南社会科学》2015年第7期。

［6］参见周伟：《刑事执行检察：监所检察理论与实践的发展》，载《国家检察官学院学报》2013年第4期。

［7］参见曹玉江：《刑罚交付执行中检察职能的反思与重构》，载《中国检察官》2015年第17期。

［8］参见庄永廉、袁其国等：《财产刑执行检察监督的深化与完善》，载《人民检察》2016年第11期。

［9］参见高祥阳：《刑事执行检察应从“办事模式”向“办案模式”转变》，载《人民检察》2015年第17期。