推进对公安派出所派驻检察室的现实困境及解决路径——以K市检察机关为例

●杨中立/文

推进对公安派出所派驻检察室的现实困境及解决路径
——以K市检察机关为例

●杨中立[1]/文

向公安派出所派驻检察室是刑事案件数量不断增加形势下对检察监督的需求，也是适应以审判为中心诉讼制度改革下提升办案质量的需求。派驻检察室机构设立难、实际操作难、取得实效难是当前派驻检察室工作存在的主要难题。为此，要在思想上凝聚共识、在操作上细化事项、在机制上注重长效，如此才能形成合力，监督才能有力，也才能强化推力。

公安派出所 派驻检察室 检察监督

自2015年最高人民检察院开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点以来，全国10省市检察院进行了有益探索。从各地实践来看，向公安派出所派驻检察室是一个较为普遍的做法，派驻检察室通常由检察机关侦查监督部门派驻检察官组成，通过常驻或定期到派出所查看案件台账、登陆公安机关办案系统等方式开展日常监督工作，其工作内容主要包括提前介入公安派出所办理的刑事案件、引导公安机关做好捕前案件分流工作以及对公安派出所立案活动、侦查活动进行监督等。下面笔者结合K市检察实践，着重就推进派驻检察室工作中遇到的一些问题及其解决路径简要分析。

一、派驻检察室在实践中遇到的主要问题

（一）派驻检察室机构设立难

向公安派出所派驻检察室是一个新生事物，部分检察干警在思想观念上还存在着不同认识：一种认为公安派出所又数量众多，在检察机关案多人少的矛盾非常突出的情况下，很难有精力全面开展派驻检察室工作；一种认为在公安派出所设立派驻检察室是上门“找茬儿”，担心会影响公检两家的正常工作配合关系。同时，公安机关方面也存在不同程度的抵触情绪：部分派出所认为派驻检察室可能会降低其办案效率，以及可能会引发案件信息失泄密等问题；部分派出所对提前介入、引导侦查比较欢迎，对于立案监督、侦查活动监督则反应冷淡，甚至认为监督成效越好说明公安办案效果越差。

（二）派驻检察室实际操作难

派驻检察室成立后如何开展工作，这是一个十分重要的现实问题。回顾总结K市检察机关在探索推进过程中遇到的操作难题主要有五个：一是人员问题，在检察机关人员十分紧张的情况下，派驻人员如何解决；如何化解派驻人员自身承担办案任务和在检察室开展工作之间的矛盾。二是监督范围问题，公安派出所业务庞杂，局限于人员不足，开展全方位的监督困难较大，监督范围和重点如何确定。三是如何从制度上防范和化解公安派出所人员消极配合的问题；如何应对公安派出所办案系统和登记台账不一致、“不破不立”等情况。四是派驻人员提前介入案件范围多大，如何避免出现公安机关不论大小案件都依赖检察机关把关导致监督“预审化”倾向的情况。五是派驻人员在开展日常案件信息查询、提前介入过程中，如何做到既能正常履职了解案件信息，又能在出现案件信息失泄密（非派驻人员的问题）情况下厘清责任。

（三）派驻检察室取得实效难

派驻检察室工作的落脚点是助推公安派出所进一步规范刑事执法办案，如何使派驻检察室充分发挥监督作用、取得监督实效，事关此项工作成败。目前影响监督实效的突出问题主要表现在两个方面：从内生动力上讲，基层检察院积极性不高。囿于自身办案任务日益增加的基础上，再自行拓展业务范围，案多人少矛盾更加严重。同时，开展对公安派出所专项监督，在以往的业务考核中所占分值较低，而若使派驻检察室取得显著成效，则需要花费大量的精力，某种意义上说“付出”和“收获”不成正比。从外部约束上讲，配套法律手段措施不足。派驻检察室在工作中发现问题，发出监督文书后，公安派出所消极处理，或寻找各种理由推诿，不及时纠正，监督效果就将大打折扣。譬如对公安派出所轻微违法行为口头提出纠正违法意见，而其不予重视或消极整改，甚至出现监督立案后公安机关懈怠侦查等情形的，就目前法律授权来看，派驻检察机构由于仅以检察建议、纠正违法通知书等“程序权”“建议权”进行监督，缺乏实体处分权力作保障，监督权威性难以显现。

二、解决对策思考

（一）在思想上凝聚共识，才能形成合力

派驻检察室涉及公安、检察两家机关之间，以及检察机关内部人员调配问题，由于是“上门”开展监督，工作事项比较敏感。因此，离开检察机关内、外部强有力的支持，就寸步难行。一是主动汇报争取支持。K市检察院专门向市委、人大汇报了对公安派出所专题监督活动和向公安机关派驻检察室工作，得到了市委、人大的充分理解和大力支持，K市市委书记、市人大常委会主任、市委政法委书记等主要领导分别作出重要批示，为K市派驻检察室顺利推进奠定了坚实基础。二是强化引导内生动力。K市两级检察院党组高度重视，专题研究专题部署，均将派驻检察室作为“一把手”工程，成立协调领导小组，检察长亲自协调，主管检察长靠前指挥。两级院先后多次召开党组会、部署会、推进会、培训会，层层传导，步步深入，使全市检察干警深刻认识到，对公安派出所加强监督，不仅是检察机关回归监督主业的需要，更是适应以审判为中心诉讼制度改革的题中之义，切实增强监督的主动性责任感。三是多次沟通达成共识。为消除公安机关的误解和分歧，K市检察院梳理总结了近年来全市检察机关提前介入侦查的成功案例和公安机关执法不规范的典型案例，并结合具体案例和司法实践，与市公安局多次沟通、反复协商，最终就派驻检察室找到工作契合点，达成共识并会签文件，从而为全市派驻检察室全面铺开和有效运行提供了依据。

（二）在操作上细化事项，才能监督有力

为确保派驻检察室成立后迅速找准定位，尽快适应角色，K市检察院以“如何开展监督”为切入点，坚持求同存异，与公安机关会商确定监督重点、监督方式等内容，逐一细化操作事项，确保派驻监督工作实质性推进。一是细化活动方案。研究出台了《K市检察机关开展对公安派出所刑事侦查活动专题监督实施方案》，明确三项监督原则、三项监督重点和五项监督途径，同时把专题监督细化为动员部署、探索试点、全面铺开、总结验收等四个阶段，不同阶段设置不同内容，确保专题监督工作目标明确、措施具体、方式适当。二是细化监督程序。会同K市公安局制定了《关于检察机关向公安机关派驻检察室的工作办法 （试行）》，对派驻检察室开展引导侦查、刑事案件捕前分流、立案活动监督、侦查违法行为调查核实及失泄密责任追究等内容作了详细规定，确保派驻检察室运行顺畅、监督合规。三是细化考评规则。考评就是导向。为充分发挥考评工作的指挥棒作用，K市检察院紧扣业务考评内容，结合K市实际和基层侦监工作特点，修订完善全市侦监业务考评方案，增加该专项监督工作总分值，将通过派驻检察室监督的典型案例单独加分，引导基层院将工作着力点放在发挥派驻检察室作用和提升监督案件质量效果上。

（三）在机制上注重长效，才能强化推力

徒法不足以自行。派驻检察室能否真正取得实效，而非沦为“花架子”，关键在于如何从机制上加压推进，确保监督工作常态开展。一是建立分包联系制度。K市检察院侦监处3名负责人作为组长分片指导10个基层院，每半个月听取一次联系点工作情况，每个月深入联系点实地指导一次，及时掌握联系单位派驻检察室工作进展情况，共同分析和解决工作中存在的困难问题。二是建立定期通报制度。单月召开一次讲评会，双月召开一次推进会，每季度致基层院检察长一封信，定期通报全市派驻检察室工作开展情况，对工作消极、进展迟缓的基层院采取约谈、通报等问责措施，促进派驻检察室常态运行。三是建立巡回检查制度。抽调基层院政治过硬、业务精通、具有自侦工作经历的侦监干警成立调查小组，重点选取刑事案件高发、问题突出的公安派出所进行不定期巡回检查，以巡查促落实提质效。

三、推进对公安派出所派驻检察室的几点建议

（一）外部主导方面，应由中央政法委来协调推动

客观讲，目前对公安派出所派驻检察室工作推进迟缓，甚至在某些地方因存在巨大阻力而暂时搁置。其中既有来自公安机关的因素，也有检察系统内部的原因，既有理念上的偏差与误解，又有操作上的现实困难。破解这些问题的关键在于，目前的推进模式中缺乏强有力的外部力量来主导，公安机关执法规范化的外部监督需求没有被积极关切和有效响应。同时，就法律层面而言，刑事诉讼法虽然赋予了检察机关对公安机关刑事侦查活动监督的权力，但是采取何种方式进行监督以及监督刚性手段还有待进一步完善。在法律授权不明晰的情况下，涉及公安、检察两机关的重要事项，由中央政法委来主导推进更为合适，有利于消除部门偏见带来的不确定性。

（二）内部协同方面，应以自上而下推进为原则

对公安派出所刑事侦查活动监督改革工作，自2015年开始试点以来，全国1064个基层检察院、8370个公安派出所参与了试点工作。今年初最高人民检察院要求，各级检察院因地制宜，全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作，年底前实现全面铺开。从不少非试点地区情况看，在缺乏更高层面、较为详细的规定规范前提下，仅仅靠基层或地市一级检察机关来推进这项改革，存在不少现实问题。特别在国家监察体制改革、以审判为中心诉讼制度改革等多项改革叠加推进的新形势下，只有结合试点地区的经验做法、症结问题，由最高人民检察院与公安部协调统一部署，自上而下统一推进，才能取得更加迅速顺畅的效果，避免“各自为战”而削弱监督实效。

（三）横向协作方面，应在大数据信息共享建设上发力

目前对公安派出所刑事侦查活动的监督，主要依赖于事后监督，尽管不少地方也采取建立联席会议、月度通报、案件抽查等一系列工作机制的方式，来增强获取执法信息的能力，监督针对性实效性得以提升。但要实现派驻检察室的监督效果质的提升，必须着力推进信息共享、互联互通建设，依托大数据技术来实现监督的全过程全天候。从技术层面来讲，实现公安执法信息与检察机关统一业务应用系统的无缝对接，构建信息技术辅助下的智能化监督平台，关键在于破除信息壁垒和制度壁垒。要处理好两个涉密网之间的衔接问题，统一信息技术标准、提升信息数据兼容性，探索建立刑事案件信息共享平台。该平台要着眼刑事诉讼全过程的同步监督、动态监督，采用信息化模块结构，整合数据资源，把派出所刑事侦查活动精细分解为具体的监督点，并融入系统运行，实现异常节点强制提醒功能，便于承办人随时对照进行格式化审查，实现对公安派出所智能化信息化监督，从而起到事半功倍的效果。

[1]河南省开封市人民检察院检察长［475000］