关于全面推进法治监狱建设的思考

刘志诚（四川省监狱管理局局长）

关于全面推进法治监狱建设的思考

刘志诚（四川省监狱管理局局长）

为贯彻落实党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，深入推进法治政府建设，四川监狱系统确立了建设法治监狱的奋斗目标，并在不断探索中明确了推进法治监狱建设的总体思路，形成了推进法治监狱建设的工作路径，望与业界同仁一起探讨。

一、充分认识推进法治监狱建设的重要意义和形势任务

推进法治监狱建设是落实依法治国战略，维护社会公平正义，实现监狱现代化的必由之路，必须科学研判法治监狱建设的总体形势，明晰面临的形势任务和存在问题，才能真正以法治为统领，推进监狱法治化进程。

（一）重要意义

1. 推进法治监狱建设是落实依法治国战略的必然要求。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略决定。监狱作为国家的刑罚执行机关，是推进依法治国战略的重要职能部门。贯彻落实依法治国战略，对监狱而言就是要大力加强法治监狱建设，实现依法治监、依法管理、依法执法的共同推进。推进法治监狱建设才能将监狱治理模式从经验治理彻底转变为依法治监，实现在法治的统领下，推进领导干部自觉运用法治思维和法治方式治监理政，构建起良法善治的依法治监运行模式；推进法治监狱建设才能将监狱各项工作纳入法治化轨道，实现在法治的引领下，推进监狱人、财、物、事等的依法管理，形成依法管理的法治良序；推进法治监狱建设才能强化民警严格规范公正文明执行刑罚，实现在法治的规范下，创新执法理念、完善执法制度、改进执法方式、提高执法素养，真正以法律去判断是非曲直，推进对刑事法律体系和监狱法律体系的精准执行。

2. 推进法治监狱建设是实现社会公平正义的重要保证。司法公正是社会公平正义的最后一道防线。实现社会公平正义，在监狱系统就是要通过推进法治监狱建设，树立法治权威，推进公正执法，化解尖锐矛盾。推进法治监狱建设就是要牢固树立法治权威，自觉将法律作为衡量监狱执法管理的唯一标准，做到心中有法、言必合法、行必依法，不以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法；推进法治监狱建设才能牢牢把握严格规范公正文明执法这一执法工作生命线，进一步转变执法理念、改进执法方式，增强执法素养、提高执法水平，在每一起减刑、假释、暂予监外执行案件的办理中体现公平正义；监狱是社会尖锐矛盾的聚集地，存在着罪犯与罪犯之间、罪犯与监狱之间、罪犯与社会之间等叠加和交叉的尖锐矛盾。要实现这些尖锐矛盾的有效化解，就必须推进法治监狱建设，用法律手段去处理每一个纠纷，用法治方式调整利益冲突，真正从源头上化解矛盾，最大限度地减少不稳定因素。

3. 推进法治监狱建设是实现监狱现代化的重要途径。监狱现代化就是充分应用现代科学技术、现代管理模式，推进监狱各项事务规范运行的过程。法治监狱建设的科学内涵就包括部门职能法定化、制度体系法定化、管理模式法定化等内容，是实现监狱现代化密不可分的重要途径。推进法治监狱建设才能实现监狱制度体系的动态更新，确保制度体系的科学完备，保证制度制定符合现实需要，为监狱现代化筑牢合理的法治根基；推进法治监狱建设才能规范权力的运行模式，实现监狱内部决策权、管理权、执法权、监督权的有效制衡，形成有权必有责、用权受监督、违法必追究的约束机制，为监狱现代化建立规范的运行体系；推进法治监狱建设才能站在治理体系的高度，发挥法治的规范、引领作用，进一步强化监狱民警的法治理念和法律素养，自觉在法治轨道上想问题、作决策、办事情，提高民警法治思维和依法办事能力，为监狱现代化凝聚坚实的法治定力。

（二）形势任务

1. 法治监狱建设使命崇高。市场经济的本质特征就是法治经济，现代社会的发展趋势就是法治社会。因此，现代经济社会的健康有序发展离不开良好的法治环境。当前，全面建成小康社会已经进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，利益关系处于深度调整期，社会矛盾问题处于高发期。监狱作为化解社会最尖锐矛盾的主战场，必须切实担负起创造良好法治环境的历史使命。只有依靠法治推进监狱工作，把监狱各项工作纳入法治化轨道，实现治监理政模式的根本转变，我们才能更加有效地维护监狱安全稳定，更加有效地为经济社会持续健康发展保驾护航。

2. 法治监狱建设责任重大。“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”是全面推进依法治国的重点环节和主要任务，是新时期推进依法治监的工作指针。监狱必须根据依法治国的总要求，不断完善监狱法律法规，逐步形成系统完备的监狱法律制度体系；必须顺应人民群众对监狱工作新期待，不断加强执法能力建设，切实做到规范执法、严格执法、文明执法、公正执法；必须适应社会对监狱工作的新要求，不断提升执法水平，让罪犯及其亲属都感受到监狱民警依法公正文明执行刑罚；必须回应舆论对监狱工作的新热望，切实提升民警的法律素养，不断培育罪犯的法制观念，全面提高全员的学法用法守法护法水平。

3. 法治监狱建设任务艰巨。十八大以来，党和国家对监狱执法重视关注达到新高度，刑事司法政策调整达到新频度，社会聚焦关注监狱执法达到新水平，监狱执法责任追究达到新水准。适应这一新常态，要求监狱必须严格规范执法标准，准确把握执法尺度；要求监狱必须严格遵守执法程序，努力实现程序正义；要求监狱必须严格遵守执法纪律，坚决杜绝执法犯法行为。这一切迫切需要全面到位、科学系统的监狱法治支撑，这也说明了法治监狱建设的任务依然十分艰巨。

二、深刻把握法治监狱建设的固有内涵、指导思想、基本原则和总体目标与思路

推进法治监狱建设涉及监狱工作的方方面面，是实现监狱治理模式根本转变的系统工程，必须深刻把握法治监狱建设的固有内涵、指导思想、基本原则和总体目标，才能坚定法治监狱建设的正确方向，凝聚法治监狱建设的强大动力。

（一）固有内涵

1. 权责法授。权责法授是法治监狱建设的重要基础。监狱民警的职权、义务都有明确的法律规定，任何人都在法律授权范围内活动，都自觉按照法律规定行使职权、履行职责，不存在超越宪法法律的特权，没有以言代法、以权压法、徇私枉法的现象。

2. 执法从严。执法从严是法治监狱建设的内在要求。监狱民警的职权边界、执法依据、执法流程都有严格清晰的清单，每个执法管理环节都有严格规范的操作流程和裁量基准。民警必须在职权范围内严格按照执法流程和基准执行刑罚，并为执法行为终身负责。

3. 程序正当。程序正当是法治监狱建设的重要保证。监狱民警执法管理程序都符合法律规定和现实需要，并通过狱务公开形式进行全面公示，让罪犯及其亲属能够享有知情权、监督权。监狱民警自觉在法定程序中规范行使职权，始终坚持用执法过程的程序正当实现执法结果的实体正当。

4. 公平正义。公平正义是法治监狱建设的价值追求。监狱民警自觉将法律作为判断是非曲直的唯一准绳， 按照法律规定的标准和程序去办理减刑、假释、暂予监外执行案件，平等对待每一名罪犯，让罪犯及其亲属充分感受到监狱执法的公平正义。

5. 保障人权。保障人权是法治监狱建设的基本要义。罪犯在执法管理中处在不平等的弱势法律地位，其未被剥夺的合法权利应当受到法律保护。监狱民警在执法管理中，自觉按照法律规定履行惩罚和改造罪犯的职能，切实保障罪犯合法的正当权利。

（二）指导思想

坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实依法治国基本方略，坚持依法治监、依法行刑、依法行政共同推进，自觉运用法治思维和法治方式推动监狱职能履行，为维护监狱安全、实现公平正义、推进全省监狱事业跨越发展提供坚强有力的法治保障。

（三）基本原则

1. 统筹推进的原则。法治监狱建设，是一项系统工程，必须坚持统筹规划的原则。要充分发挥法治的统筹作用，把监狱各项工作纳入法治轨道；要充分发挥法治的引领作用，树立“大法治”思维，构建各个部门齐抓共管的工作格局。

2. 突出重点的原则。法治监狱建设，是一项宏伟工程，不能胡子眉毛一把抓，必须坚持突出重点的原则。在对象上以提高领导干部法治意识、法治思维、法治理念为重点；在内容上以学习宪法和刑事法律、监狱法律为重点；在实践中以强化民警规范执法、严格执法、公正执法为重点。

3. 宽严相济的原则。法治监狱建设，是一项综合工程，需要严格的刚性约束和宽适的柔性引导。既要一手抓严格的权力制约，使监狱有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；又要一手抓法治文化引领，使监狱人员的法治意识、法治精神、法治理念、法治信仰内化于心，外化于形。

4. 循序渐进的原则。法治监狱建设，是一项艰巨工程，不可能一蹴而就，必须坚持循序渐进的原则。要按照培育法治意识、健全监狱制度、规范领导决策、严格民警执法、强化罪犯权利保障、确保民事经济活动依法运行以及加强监督问责的先后顺序渐次推进法治监狱建设。

（四）总体目标

确立法治监狱建设的总体目标，才能准确把握法治监狱建设工作部署、责任分工、完成时限，沿袭法治监狱建设的整体脉络，强力推进法治监狱建设。法治监狱建设的总体目标应该是：努力构建法治理念先进、法律制度完备、法治实施高效、法治监督严密、法治保障有力的监狱治理体系。

（五）总体思路

1. 推进法治理念现代化建设，实现法治宣传从普及法律知识向培育法治意识转变。树立现代法治理念是建设法治监狱的首要任务。推进法治理念现代化建设，才能实现由普及法律知识向培育法治意识转变，真正营造起学法尊法守法用法的良好氛围，强化监狱各类人员的法治理念和法治意识，让法治意识内化于心，外化于行。

2. 推进监狱制度法治化建设，实现制度建设从有法可依向良法善治转变。建立完备的监狱制度体系是建设法治监狱的根本前提。加强监狱制度法治化建设，必须从程序上保证制度制定的公开性、民主性、规范性，从内容上确保制度的合法性、正当性、科学性，从而实现从有法可依向良法善治转变。

3. 推进领导决策法治化建设，实现领导决策从经验决策向依法决策转变。实现领导决策法治化是建设法治监狱的关键因素。加强领导决策法治化建设，就是要求领导分析问题从“法治”理思路、制定政策从“法治”找依据、解决问题从“法治”谋手段，督促领导严格依照法定权限、法定程序进行决策，实现领导决策从经验决策向依法决策转变。

4. 推进行政管理法治化建设，实现行政管理从规范化管理向精细化管理转变。推进依法行政、依法管理是建设法治监狱的重要保证。为进一步提升行政管理水平，应当把行政管理的职责主体、工作环节、运行程序、行政行为纳入法治化轨道，实现行政管理由规范化管理向精细化管理转变。

5. 推进民警执法法治化建设，实现民警执法从传统执法向公正文明执法转变。民警规范执法、严格执法、公正执法是建设法治监狱的核心目标。为提升民警执法水平，应当深入推进民警执法法治化建设，健全民警执法规范，强化民警法治素养，把民警执法的全过程纳入法治轨道，实现民警执法从传统执法向公正文明执法转变。

6. 推进监督问责法治化建设，实现监督问责从被动防控向制度防控转变。实现监督问责常态化、法治化是建设法治监狱的必要途径。为确保监狱工作始终在阳光下运行，应当积极构建职责明晰、多方联动的监狱监督问责运行机制，实现监督问责从被动防控向制度防控转变。

三、切实推进法治监狱建设的基本路径

法治是治国理政的最佳方式，也是治监理政的最佳方式。推进社会主义法治监狱建设必须科学构建法治理念先进、法律制度完备、法治实施高效、法治监督严密、法治保障有力的法治监狱运行模式，让依法而治成为监狱全体人员的行为自觉。

（一）构建法治监狱目标体系

构建监狱法治目标体系必须以社会主义法治理论为指导，始终坚持坚定的政治方向，牢牢把握正确的实践方向，积极探索务实的行动路线。首先，坚持党的领导。法治建设与坚持党的领导具有一致性。构建法治监狱就要善于将党的意志充分体现到监狱的各项规章制度中去，通过规章制度来实现党对监狱工作的绝对领导，保证党和国家的大政方针在监狱得到贯彻执行。规章制度出台后，监狱党委就不能越俎代庖，职责不分，直接去对具体的监狱事务发号施令，应当学会自觉在规章制度的要求下治监理政，以适应监狱法治的需要。其次，坚持把权力关进制度笼子。法治监狱要做的重心之一就是如何将监狱的权力、领导的权力、执法者的权力统统关进制度的笼子，这个实践方向不能变，否则就又回到了人治的老路上去了。建设法治监狱，就需要做到有权力就要有制度去约束、去规范，绝不允许权力任性，绝不允许权力妄为。第三，遵循监狱法治目标的行动路线。构建“治理念先进、法律制度完备、法治实施高效、法治监督严密、法治保障有力”的监狱治理体系是我们监狱的法治目标，在这个目标的指引下，才能强力推进法治理念现代化、制度建设法治化、领导决策法治化、监狱管理法治化、民警执法法治化、监督问责法治化，使监狱全体人员的思想和行动都要统一到这一行动路线上来，用法治思维来思考监狱工作，用法治方式来推进监狱工作，用法治渠道来破解治监难题，用法治路径来提升理政水平。

（二）夯实监狱工作制度体系

监狱制度是对法律的实施保障和有益补充，是监狱法治的重要根基，构建监狱制度规范体系一定要体现“依据法定、内容全面、程序科学、实施统一”原则要求。首先，坚持统一立制。对于监狱系统相同的权力、相同的事务、相同的行为，应制定出统一的制度，在权限、职责、程序、奖惩规定上实现全省监狱系统统一，防止监狱在制度依据上各行其是，避免制度执行上政出多门。 其次，坚持科学立制。推进科学立制的基础，就应当建立制度制定的总体规划，在制定制度的开头，就开展可行性调研，保证制度制定符合现实需要，坚持无规划不立制。建立立制论证制度，通过专家、部门、群众充分论证，做到无必要不立制。建立立制审批制度，下级制定的制度必须报经上级机关批准后才能公布实施，遏制立制利益化、短期化。第三，坚持依法立制。制度的制定必须符合上位法的规定，因此强化合法性审查，才能有力保证制度的合法性。开展合法性审查的内容包括制度制定的依据、制度所要规范的行为边界、制度中的程序设置等方面，要通过合法性审查，来确保制定的制度不超过法律授予的权限范围、保证制定制度的主体合法适格、保障被制度约束的对象合法权益不被减损、防止制定的制度违法增加被约束对象的义务，坚守住制度制定不违法这个底线。

（三）健全监狱权力治理体系

监狱的权力主要表现在决策权、执法权、管理权，把这些权力管住用好是监狱法治的关键。监狱的权力治理体系一定要体现“权由法授、行权有序、用权担责、终身问责”的根本要求。首先，构建决策权治理机制。定期组织清理决策的权限范围和责任边界，明确应当纳入决策范围的重要事项，对这些事项的推进坚决提交决策机构或部门进行决策，防止暗箱操作。坚持把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为各监狱、各部门重大决策的必经程序。推行内部重大决策合法性审查机制，实行未经合法性审查或经审查不合法的决策提案，不得提交讨论。健全并落实监狱重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，切实防止有人决策无人担责现象发生。其次，构建执法权治理机制。建立监狱执法权责清单，切实厘清省局、各监狱、各部门、各岗位的执法权责边界，让民警明确知道自己的权限范围。在全省监狱系统建立统一、完善、规范监狱执法程序，尽可能地减少自由裁量权。规范民警执法行为模式，可效仿公安机关拍摄规范执法视频的形式，让监狱民警知晓执法行为的标准，从用语、举止、礼仪、行文等方面进行规范，推进执法文明。第三，构建管理权治理机制。严格按照政策规定设置监狱的组织机构，明确工作职能、权限和程序，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实现机构与人员、权限与职责、程序与实体的规范运行。建立全省监狱系统统一的事权运行制度，将省局各部门、各监狱的人财物管理使用的权限、程序、责任、时限明确到具体部门、具体岗位，有效提升管理效率。监狱系统应当认真探索“微权力”的治理路径，用制度、靠规则把大大小小的管理权、执法权管住管好。

（四）培育监狱法治文化体系

法治文化既是法治监狱的重要组成部分，更是推进法治监狱进程的重要力量源泉。构建监狱法治文化体系一定要体现“理念先进、层次清晰、结构完整、动力强劲”的总体要求。首先，注重培育法治意识。建立健全各级监狱机关领导会前学法制度，坚持把领导带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。建立监狱机关民警学法用法制度，在民警中营造学法尊法守法用法的浓厚氛围。健全罪犯法制教育制度，引导罪犯树立自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的法律意识。其次，注重培育法治信仰。法国思想家卢梭曾经说过，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。这说明法治本身就是一种信仰，要找准坚定法治信仰的路径，办理好每一件减、假、暂案件，经受住法律的检验，让每名罪犯切实增强法治受惠感。坚持公开好每一件狱务的内容、程序、结果，经受住人民的检验，让广大群众和罪犯亲属切实增强法治认同感。探索建立监狱执法诚信机制，处理好每一件民警违法违纪案件，让监狱民警切实增强对法治的尊崇感。第三，注重培育法治精神。习近平同志指出：“人们没有法治精神、社会没有法治风尚，法治只能是无本之木、无根之花、无源之水”，这说明法治精神对推进法治建设的重大作用。应进一步拓展监狱法治精神的载体，开展法治监狱示范创建工作，打造一批具有品牌效应法治监狱实施。开展全省监狱系统法治巡讲，定期进行以事讲法、以案释法。开展监狱系统法治表彰活动，深度挖掘我省监狱系统法治人物事迹，弘扬监狱法治典型。适时编排法治节目、在特殊时段开展相应专项法治宣传活动，浸润法治精神、传播法治文化。

（五）规范监狱监督问责体系

明代张居正曾经说过“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，这说明法治的实施极为艰难，也彰显出监督问责对法治实施的巨大保证作用。监狱的监督问责体系一定要体现“有责必尽、有责必问、问责必严、担责必实”的基本要求。首先，创新外部监督形式。坚持变“被动受监督”为“主动请监督”的外部监督体系，主动邀请驻狱检察官监督，指导监狱重大、疑难执法工作的全过程，从结果监督向过程监督转变。应当主动聘请执法监督员检查监狱执法环境、执法过程，通过社会监督提升监狱执法公信力。应当主动对接主流媒体采访、宣传、报道监狱公正、文明司法过程、事件，发挥舆论监督正面导向作用。其次，创新内部监督机制。建立健全审计、督察、监察“三位一体”的内部监督新机制，建立法规执行检查和法治审查制度，及时纠偏，从源头上监督权力行使的合法性。建立事中审计跟踪制度，及时纠错，从过程监督权力行使的合法性。建立督察通报制度，扩大督查范围，从结果监督权力行使的合法性。建立监察案件公示制度，及时公示案件办理情况，从后果监督违纪行为是否得到及时惩处。第三，创新监督问责方式。构建提醒、告诫、组织处理、纪律处分等互为补充的监督问责层级体制，即建立提醒谈话制度，对有违法违规倾向的行为及时进行提醒谈话，防患于未然。建立轻微违规行为告诫制度，对已经违规但情节极其轻微的行为及时进行告诫，防范小洞不补成大洞。健全组织处理的问责方式和程序，对违法违规情节达到一定程度但又未构成纪律处分的行为，通过责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职等方式进行问责。细化纪律处分办案规定，适应新情况，解决新问题，既要严肃问责，又要坚决打击诬告陷害行为。

（六）打造监狱法治人才体系

法治人才是提升监狱法治能力的重要保障，监狱的法治人才体系一定要体现“政治坚定、法务精通、执法精良”的内在要求。首先，推进法治力量建设。构建以监狱法制部门为主导、民警队伍为主体、公职律师和社会律师为补充的监狱法治力量队伍。监狱的法治部门要对重大执法决定或执法行为进行法治审核，发挥其在法治监狱建设中的统筹协调作用。探索建立全省监狱系统公职律师制度，在监狱机关设立公职律师，让他们参与决策论证、提供法律意见、办理各类案件。健全监狱机关聘请法律顾问制度，发挥社会律师在处理监狱机关疑难法律事务方面的专业作用。其次，推进法治素质建设。建立法治人才选拔制度，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人才选拔到领导岗位上来。健全法治人才遴选制度，将法律素养较高的优秀民警选拔到专门法治部门和重要执法工作岗位工作。建立民警执法考试制度，重点考察与监狱工作密切相关的法律、规定、制度，促进监狱民警法治素质提升常态化。第三，推进法治能力建设。重点培养法治传播、法治思维、法治运用等法治能力，组织编写统一的监狱适用法律类教材，打造法治宣讲团队，发挥微信、微博等新媒体优势，培养法治传播能力。加强民警的实务法治培训，培养法治思维能力，促进民警对法律法规的精准执行。分类别制作执法程序视频，分批次开展战训合一的法治技能培训，培养民警队伍法治实务能力。

（责任编辑 朱腾飞）