深化人民调解工作研究

青海省司法厅课题组

深化人民调解工作研究

青海省司法厅课题组

社会和谐稳定依赖现代社会治理方式，人民调解是现代社会治理的重要方式，具有鲜明的社会性、基础性与广泛的群众性，被世界誉为“东方一枝花”。多年来，人民调解以其自愿协商性、程序简易性而广受人民群众的欢迎，在化解人民矛盾、维护社会稳定、促进经济发展方面发挥了重要的基础性作用，具有广深的发展空间和重要的战略意义。

一、必要性

青海省于本世纪初率先在全国立法，《青海省人民调解工作条例》的实践，有力地推动了青海的人民调解工作，使人民调解步入法治化和规范化，彰显了人民调解的功能作用，在全省的民族团结稳定中发挥了重要作用。

（一）人民调解是建设和谐社会的重要力量。人民调解具有深刻的人民性，植根于人民群众当中。实践证明，人民调解在化解基础性、群众性、社会性强的矛盾过程中，具有不可替代的作用，在构建和谐社会中发挥着重要的、基础性作用，是一支不可忽视的化解社会矛盾的力量。人民调解善于化解基础性矛盾。人民调解员80%以上分布在基层，基本做到哪里有人群哪里就有人民调解组织，哪里有矛盾哪里就有人民调解员。活跃在各地的人民调解组织和工作人员，着眼于基层，立足于实践，把工作的重点放在群众当中，化解了大量的、基层的、一线的、群众中的矛盾，基本做到小事不出村社，大事不出乡镇，矛盾不上交。活跃在一线的广大调解员，化解了大量的民转刑、群体性矛盾，既解决了群众的后顾之忧，又理顺了群众的思想情绪，有力地推动了大局的稳定。青海省做了积极探索，积极改善组织结构体系，探索化解复杂矛盾的方式，逐步实现工作的重点转移。在纵向人民调解组织体系的基础上，积极创设横向人民调解组织建设，优化组织结构。近五年来，专业性人民调解组织达到236个，涉及专兼结构人民调解员832人，初步形成了专业性的人民调解体系。以青海第二大城市格尔木为例，五年来，专业性矛盾不断攀升，目前已经达到总矛盾量的80%以上。根据不足全省面积3%的东部农业区的矛盾总占全省的52%以上的实际状况，青海省把工作的重心由偏远转向集中、由人口密度小向密度大、由纵向向横向转移，取得了可喜效果。

（二）人民调解是促进经济发展的重要方式。人民调解以其基础性、基层性、社会性、群众性特征具有广泛与极强的发展空间，青海省充分发挥人民调解的作用，彰显人民调解职能，为经济稳定发展保驾护航。围绕城市人口集中，矛盾纷繁、复杂、多元、集中等情况，创造了一系列化解集中、密度大矛盾的经验，有效地支撑了市场秩序与健康发展。在市场经济活跃的基层交易站点，活跃着一支专兼结合的人民调解队伍，化解了大量始发性、苗头性矛盾，保持了市场的健康活跃。把大量的可能影响、传导经济环境的矛盾化解于社会最底层，有效保持社会根基的稳定与健康。坚持抓早抓小，探索规律，自觉把握经济改革发展过程中的变化与联系，及时捕捉诱发矛盾燃点，未雨绸缪、综合施策、协调推进，有力地支撑了经济的发展。青海多民族聚居，区域经济落后，发展不平衡，此类矛盾相对于经济发达地区更为突出。针对公众关注度高、参与人数多、影响范围广的农民工劳资纠纷，全省242个劳动争议人民调解委员会积极开展农民工劳动争议人民调解工作，2015年成功调解拖欠农民工工资纠纷1305起。普遍建立了省、州、县边界联调机制，指导各人民调解组织重点对涉及跨省、跨州、跨县草场纠纷进行调解，2015年成功化解各类草场纠纷1300余起，有效维护了省、州、县边界地区和谐稳定。“十二五”期间年均化解征地拆迁纠纷1100余起，特别是及时化解了兰新高铁、玉树震后重建、民和县新城改造等重大项目的征地拆迁纠纷，保障了项目的顺利实施。着力于调结构，在人口密集度大的东部农业区组建行业性人民调解组织，选聘专兼职人民调解员，并且初步形成由政府主导、职能部门指导、相关部门配合、人民调解机构负责实施的基本格局。在进藏公路交通枢纽地区成立调解组织，青海格尔木市年化解交通肇事纠纷1638起，满足了对交通事故处理快速、便民、利民的需求。针对人口密集、医疗资源富集、医患矛盾大的西宁、海东地区，充分发挥第三方居间调解作用，引导医患双方依法、合理地表达诉求主张，有效维护了医患双方的权益，促进了医疗行业的秩序稳定；在经济活跃地区，在往来复杂、矛盾易发多发领域建立商企联合人民调解组织，根据市场特征，依托优势资源，大力开展商贸领域人民调解工作，化解了大量的、细小的、多发的矛盾，为构建和谐有序的商业秩序发挥了积极的作用。

（三）人民调解是推动民族团结的重要保障。青海有54个少数民族，少数民族人口占全省总人口的47%，民族区域自治面积占全省总面积的96.6%。民族团结是青海各族人民的生命线，抓住了民族问题就等于抓住了青海经济社会发展全局的牛鼻子。人民调解工作是化解各族群众间矛盾的重要方法。青海各级司法行政机关围绕中心、着眼大局，充分利用人民调解来自人民、服务人民的特点，深入化解各族群众间的矛盾纠纷，实现了人民内部矛盾人民自己解决，促进了各民族地区繁荣发展。在农牧交界地区，调解了大量的农田与草场边界、牲畜践踏啃食庄稼、车辆压死牛羊等纠纷，使各族群众间的纷争能及时化解，促进各族群众和谐共处。在知名度高、影响力大的宗教寺院，指导设立331个宗教活动场所人民调解委员会，化解了大量的不同宗教派别之间、寺院与非信教村之间、信教群众与非信教群众之间的矛盾纠纷，促进了宗教和睦社会和谐。在人口流动大、多民族聚居的城市经济活跃区，各类人民调解委员会能及时准确掌握各族群众间的纠纷信息，迅速有效化解各族群众间因商品交易、风俗习惯、宗教信仰等产生的各类纠纷。人民调解是促进民族团结进步的重要保障。青海人民调解立足多民族省情，充分发挥人民调解组织网络密集的优势，紧紧围绕省委省政府创建民族团结进步先进区的战略部署，大力排查化解各类矛盾纠纷，营造了各民族团结和睦、和衷共济的良好氛围。

二、紧迫性

随着经济社会的迅速发展，人们的思想观念、社会交往以及生产生活方式都在经历着巨大的变革，矛盾纠纷无论在形式上，还是在内容和范围上都发生了深刻变化，并呈现出性质复杂化和诉求多元化的特点，群体性纠纷、突发性事件呈大量上升趋势。

（一）矛盾形式发生重大转变。矛盾呈多元化。就纠纷主体而言，现在更多地发生在公民与法人、法人与法人、公民或法人与政府部门、其他经济组织或社会团体之间。 矛盾呈激烈化。不同利益主体之间的博弈日趋激烈，触发矛盾的燃点降低。表达方式更为直接，不惜采取过激行为，以期达到自身利益的最大化。涉及个人与集体、个人与社会组织、个人与公权力的利益纠纷，其对抗程度更强烈，导致民转刑案件、群体性事件有所攀升。矛盾呈全局性。在农村， “三农”问题是引发矛盾纠纷的触发点。在牧区，草山纠纷、草山使用权、草原生态保护等权属和权益纠纷时常发生。在城镇，交通肇事、医患矛盾、劳资关系、物业供给等民生领域的纠纷多发、易发。在民族聚集地区，宗教和民族矛盾时有发生。

（二）矛盾内容发生深刻变化。传统变现代。与以往相比，矛盾纠纷的内涵和外延都发生了新变化，传统矛盾注入了现代元素，由过去单一的民间纠纷发展成为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷与涉法涉诉并存的复杂形态。简单变复杂。纠纷主体为达到个人目的，往往通过网络媒介、集体上访等形式制造社会舆论，扩大社会影响，谋取自身利益。一般变特殊。以婚姻家庭纠纷为例，随着社会步入老龄化、单独子女逐渐成为家庭的主要支撑，一起婚姻矛盾或赡养纠纷可能牵扯复杂的社会问题。

（三）矛盾范围发生广泛影响。局部变全局。在城市，突出表现在冬季采暖、物业保障等民生服务领域。在牧区，重点体现在草场权益、草原生态保护等生产生活领域。在农村，主要发生在村委会选举等村务领域。个人变集体。在医疗纠纷和征地拆迁领域这种集体化行为更加明显，不少纠纷主体依然抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理与卫生和政府部门相抗衡，从中搏取更大的利益。内部变外部。出现民间非法组织利用宗教干预政务、村务的现象，致使原本单纯的人民内部矛盾趋于复杂化，极大地增加了社会矛盾纠纷激化、升级、变为外部矛盾的可能性。

三、实践性

随着经济社会发展，人民调解工作面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多、矛盾形式多样和矛盾地域大幅转移的严峻挑战，传统的人民调解理念、方式已然不适应新形势下的工作的需要，人民调解应有地位、作用发挥、发展能力尚未得到体现与张扬，急需进一步创新工作思路、工作理念及工作方式，树立调解优先、理性治理和现代治理的理念，确立人民调解在社会治理大格局中应有地位，充分发挥人民调解在维护社会和谐稳定中基础性、根本性的作用。

（一）实现人民调解观念的转变。要确定调解优先理念。确定调解优先理念有利于化解社会矛盾，所谓“一场官司，十年仇”，较之于诉诸司法程序而言，通过第三方介入，使得矛盾双方互相理解、互相体谅，使大事化小、小事化了，彻底解决矛盾；确定调解优先理念有利于节约司法成本，体现柔性治理的灵活性和人情味，有利于矛盾的解决，且不留后遗症；确定调解优先理念，有利于社会和谐稳定，中国传统以“和”为贵，大量的社会矛盾体现为内部矛盾，用人民调解方式解决人民内部矛盾，更加有利于民族团结进步和社会和谐稳定。要确定理性治理理念。人民调解要坚持柔性治理，以双方利益为出发点，以案结事了为目标，充分维护双方的合法权益，减少诉讼成本，节约司法资源，充分展现了社会柔性治理的优势；人民调解是以理治理，调解员通过摆事实、讲道理、析法律，以理动人、以情感人、以法服人，促成纠纷双方达成调解协议，体现了社会治理以理治理的根本方式；人民调解工作要坚持人本治理，以“以人为本”为出发点，切实把解决好、维护好、实现好最广大人民利益作为最高追求，因地制宜、因人制宜、因人而异、不失时机地开展调解工作。要确定现代治理理念。要依法治理，站在中立的角度，更多地注重从法律的角度对矛盾纠纷进行深入剖析、抽丝剥茧，让当事人明白道理，分清责任，明辨是非，清楚知道自己所享有的法定权益或应承担的法律责任以及正确的处置程序和方法。要科学治理，不断完善和规范人民调解工作，使之制度化、程序化、规范化，充分发挥自身优势，解决新问题，创新新思路，使人民调解工作走向科学化、规范化、社会化的轨道。通过案件的办理，让人民掌握更多的法律和道德的知识，感受法律文明的光辉，使人们在法律、法理和道德的约束下，更加平等地享受社会治理的成果。

（二）实现人民调解方式的转变。坚持依法调解，要以《中华人民共和国人民调解法》为指导，以各项法律法规、规章制度为基础，在法律、制度的框架内依法调解，体现人民调解工作的合法性；要以法理为原则，树立“以法为本，法理并重”的理念，把法律作为处理纠纷的根本依据，让当事人明白道理作为根本途径，体现人民调解工作的合理性。要以制度为规范，建立规范化法治调解体系，进一步健全各项规章制度，统一办事流程和建设标准，做到调解有场所、有制度、有人员、有经费、有台账、有档案，将调解工作纳入制度制约之下，体现人民调解工作的规范化。要坚持依理调解，要把法律精神运用到调解工作中，它不是呆板的法律条文，是带有“人情味”的“大道理”，更易于当事人接受的解决方式；要把中华民族“以和为贵”“孝敬父母”“兄友弟恭”“乡规民约”等“约定俗成”的传统道德运用到调解中来，用于解决家庭纠纷、邻里纠纷等，更容易让双方当事人接受，更易于化解矛盾。要坚持“理”字，以理服人，疙瘩就容易解开，调解工作才能顺畅，人民群众才能理解。要坚持多元调解。积极探索党委政府统一领导，各有关部门共同参与、合力共抓的调解工作新格局，走出一条“横向联合、优势互补、资源共享、齐抓共管”的预防化解重大疑难矛盾纠纷的新路子；要以解决问题为准绳，以化解矛盾为根本，针对矛盾纠纷，找到关键症结，对症下药，达到“定分止争、案结事了”的根本目的；要坚持灵活多样的调解方式，解决问题不能墨守成规、死板硬套，要用一切可以运用的形式、方法解决矛盾，针对不同场合、不同矛盾、不同群体，采用不一样的方式方法，灵动地解决问题，才能达到更好的效果和目标。

（三）实现人民调解思路的调整。目标上紧盯大局。要紧紧围绕党委、政府中心工作，围绕党委政府重大社会决策、重大工程项目，紧紧围绕社会大局和谐稳定，精准评估矛盾纠纷风险，做推动社会稳定的“助推器”，做融洽民族关系的“润滑剂”。服务发展大局。组织专门力量，主动介入 “僵尸企业”兼并重组、破产清算和职工安置过程中出现的各类矛盾纠纷的排查化解，为营造和谐稳定的社会创造法律环境；以化解多发、易发，与群众生活密切相关的热点、难点纠纷为工作重心，灵通“嗅觉”，延伸“触角”，及时准确掌握、精准化解影响社会和谐稳定大局的主要矛盾。重点上要突出主要矛盾。要建立多层面、广领域、全覆盖的人民调解组织网络，满足人民群众矛盾纠纷化解的需求；建立健全基础调解网络，实现村（居）、乡镇（街道）人民调解组织的全覆盖；合理设立行业性调解组织，使各类行业性专业性矛盾纠纷能及时调处；因势设立其他调解组织，确保哪里有纠纷哪里就有人民调解组织。人民调解要立足于“早”，化解于“小”，着力于“解”，对常见性、多发性的一般矛盾纠纷，采取相应的措施就地化解；疑难复杂矛盾纠纷及跨地区、跨单位有可能激化的矛盾纠纷，形成多方参与、多部门合作，多措施化解的局面。立足上注重发展前提。价值定位上，更多地从法律的视角去认识人民调解的价值和作用，自觉地用法治观念统领、指导人民调解工作；发展方向上，不断进行自我完善和创新，进一步提升化解矛盾纠纷的能力和水平；工作手段上，要注重吸收“法治”“专业”两大元素，使矛盾纠纷依照专业规律，在法律框架内调解。要提前布防，根据地区矛盾纠纷规律性特点，如重大节日和重要敏感时期，提早组织调解员深入治安复杂地区、重点人群、重点场所进行全方位的排查，及时发现矛盾纠纷隐患。

（四）实现人民调解组织结构优化。优化人民调解组织体系。着力打造纵横交错、上下贯通的立体化的人民调解组织体系，健全纵向基础网络，加强村（居、社区）人民调解组织建设。强化行业性专业性人民调解组织建设，加强医疗、交通、物业等民生领域的人民调解组织建设，推动社会治理创新和矛盾纠纷多元化解机制的完善，实现统一平台受理、多个窗口服务、科学流程高效调处。根据宗教活动场所多、信教群众多的特殊省情，重点推进宗教活动场所人民调解组织建设，及时化解宗教纠纷、教派矛盾；针对城市商贸业迅猛发展的局势，大力推动集贸市场、商会等领域的人民调解委员会建设，有效化解经济往来中的各种矛盾纠纷；适应城镇化建设的需要，大力加强拆迁、安置、劳务等领域的人民调解组织建设，及时有效化解城镇化建设过程中出现的各类纠纷。细化人民调解网络体系。立足需要，对人民调解组织体系建设进行总体部署，坚持调解为民的原则，紧密结合地区矛盾纠纷特点和群众的需求，有针对性地设立组织；立足于职能作用的发挥，加强相关行业、区域联合人民调解组织建设，促进人民调解组织间互联互动。针对矛盾纠纷发展态势和实际情况，因时因势对人民调解组织网络适时调整，对案源不足、作用发挥不到位的人民调解组织进行调整整合。根据需要，及时延伸人民调解工作触角，着力于解决社会热点、难点矛盾纠纷。着力于解决新型矛盾纠纷，积极捕捉新的矛盾纠纷源，满足群众调解纠纷的需求，确保人民调解组织始终设立在调解一线。完善人民调解工作机制。健全完善矛盾纠纷人民调解信息收集、纠纷排查、分析研判、督促回访、档案管理等工作制度，使调解工作各个环节合理流转。健全完善预警机制、排查机制、调处和应急处置机制，使矛盾纠纷能早发现、早化解，对纠纷状态作全方位掌控。健全完善矛盾纠纷告知制度，做到矛盾纠纷不积压。积极适应构建矛盾纠纷多元化解体制的需要，形成多角度衔接、多层面合作、多部门参与的矛盾纠纷化解格局。推动建立与行业协会及社团组织的衔接配合机制，借助工、青、妇等社团组织的力量开展矛盾纠纷化解。

（五）实现人民调解指导升级。要充分发挥对人民调解工作的全面指导职责，制定区域人民调解工作发展方向和目标；在精准掌握人民调解工作的真实情况和存在的问题的基础上，准确掌握工作动向；在全面客观把握情况的基础上，修定既定的工作方向和目标，推动工作发展。大力推动诉调对接，正确处理人民调解协议与人民法院裁判文书的效力衔接，共同推动人民调解工作整体水平的提升。指导各类人民调解组织在纠纷受理、管辖、调解过程中采取灵活管用方式，严禁死板烦琐，脱离群众和实际需要；要加强与人民法院交流协作，共同采取灵活多样的指导方式，不拘泥形式，注重指导效果，使基层人民调解员听得懂，干得来。要突出人民调解员协会引领作用，真心为群众化解矛盾、排忧解难；要突出指导作用，注意提高矛盾纠纷的调解率、成功率和协议履行率。依靠基层自治组织，健全基础调解组织网络，实现村（居）人民调解组织的全覆盖。要提升调解员队伍素质，推选通民情、懂法律、善调解的村（居）民担任人民调解员，优化队伍结构，提升队伍素质。重视和利用好志愿者年龄和知识优势，邀请有相关专业知识的志愿者参与行业性专业性矛盾的调解，大量吸收志愿者为人民调解员，为队伍注入新鲜血液。优化“三调联动”。发挥集中优势。实现由“单兵作战”向多兵种“协同作战”的转变。要突出优势，加强信息交流与共享，全面精准掌握社会矛盾纠纷信息和动态，使矛盾纠纷能发现于早、预防在先、化解于小；要立足优势，对矛盾纠纷统一受理、集中梳理、集中会办，从根本上禁绝推诿、拖延、梗阻现象，畅通群众诉求表达渠道；要突破壁垒，多措并举，多管齐下，使各类矛盾纠纷能得到及时高效处理。“三调联动”要着眼于“联”，推动警调联动、诉调对接、检调对接，使适宜调解的治安案件、民事案件、轻微刑事案件通过人民调解方式解决。与行政机关“联”，推行信调对接、交调对接和医调对接，推动人民调解化解信访案件、交通纠纷和医疗纠纷，并积极向其他行政行业领域延伸。

（六）实现人民调解队伍的优化。要通过政府买单形式，根据乡、镇（办）、村（社）的实际需要普遍配备专职人民调解员，从根本上解决有人办事的问题。创新人民调解员队伍选聘方式，大力推行专门人员与志愿者合作的做法，积极鼓励退休的信访人员、威望高的居民加入人民调解志愿者队伍；广泛征召法学专业毕业的大学生担任人民调解志愿者，丰富和补充人民调解员队伍。在社会组织内部普遍推广建立人民调解组织，就地就近及时化解社会组织内部矛盾，实现矛盾纠纷自我消化。组织人民调解员认真学习民法、经济法、合同法、婚姻法等与自身工作关系紧密的法律知识，法情结合，法德并举。要加强心理学知识的学习，根据当事人的行为心理，以行导人，以情感人，以理服人，由内而外，快速、彻底地解决问题；要加强相关知识的学习和培训，聘请知名专家教授，对调解员讲授教育学、伦理学、社会学以及语言逻辑学等相关专业知识，提高调解人员对做好新时期调解工作的思想认识和能力水平。要建立专业化的调解员队伍，采取公开选聘的方法，将有专业特长和专门从业经验的人员吸纳为专业调解员，切实提高专业人民调解员比例；要建立调解人才“专家库”，发挥专职调解员“术业有专攻”的作用。要将有较强调解能力、丰富法律知识和广泛群众基础的年轻优秀人才吸收到调解队伍中来，逐步实现人民调解员队伍专业化、年轻化、知识化。要加强宣传，提升人民调解的知晓率，为人民调解工作可持续发展奠定广泛的社会基础。依法在更广阔的领域聘任人民调解员，使人民调解员尽可能覆盖社会各个层面和行业，为化解多元纠纷提供人才保障。调解员要根据群众需求及时拓展工作领域，使矛盾纠纷受理范围进一步增大，人民调解覆盖面更广，满足多元矛盾纠纷化解需要。要根据多元矛盾纠纷性质和特点，主动利用一切可以利用的社会资源，采取多种方式和手段，平衡各方利益，从根本上解决纠纷，达到案结事了、定分止争的目的。要尊重专业特点和规律，指导调解员按照循情、明理、适法、息争的逻辑思维和工作方法技巧化解行业专业矛盾纠纷，切实提高调解结果的专业性、公正性和权威性。在工作保障上，要争取党委政府和社会力量的支持，切实提高工作保障水平。要及时介入复杂性矛盾，并根据当事人情绪变化和诉求，审时度势采取有针对性的措施，及时预防和控制场面，有效防止纠纷的蔓延和升级。要在自愿、平等的氛围中快速解决纠纷，调解协议能得到双方的充分认同，协议内容在你情我愿中予以履行，切实体现人民调解快速高效、成本低廉、不伤和气的特点和优势。

课题组组长：

王小民（青海省司法厅巡视员）

课题组成员：

宋长玥（青海省司法厅政策法规处处长）

佟雪飞（青海省司法厅基层工作指导处调研员）

杨 恒（青海省司法厅政策法规处）

麻昌俊（青海省司法厅办公室）

石恒堂（青海省司法厅基层工作指导处）

仁 增（青海省司法厅基层工作指导处）

（责任编辑 张文静）