美国近年来对重刑主义政策的反思与转向

梅义征（上海市社区矫正管理局副局长）

美国近年来对重刑主义政策的反思与转向

梅义征（上海市社区矫正管理局副局长）

自改革开放以来，尤其是自上个世纪90年代以来，我国刑事司法政策借鉴和吸收美国经验的成分越来越多。学界所谈论的国际刑事政策的新发展、新趋势，实际上主要就是美国刑事政策发展的轨迹。不可否认，自第二次世界大战以后，美国成为许多国家参考、借鉴、学习的榜样。本文拟对美国联邦及各州近年来对刑事政策的反思与调整做一个简单梳理，以期对我国刑事司法政策调整与完善有所借鉴。

一、重刑主义政策的灾难性后果

自上个世纪70年代末期以后，美国从联邦到各州的刑事政策开始步入被许多美国学者称为“大实验”的重刑主义政策周期。其显著特点就是抛弃原来改造理念，转而强调公平惩罚、威慑和犯罪控制。突出地表现为扩大监禁刑的适用，加重对涉毒和暴力罪犯的惩处。

1984年，美国联邦出台《审判改革法》，明确提出审判的目的是公平惩罚、威慑、使罪犯失去再犯罪能力和改造，改造（rehabilitation）失去了作为刑罚首要目的的地位。该法同时规定：第一，建立联邦审判委员会，为重罪犯和A级违法行为确定强制性的审判指导标准。标准依据犯罪的严重性、犯罪史、受害者的类型、犯罪中的作用以及是否有阻抗司法机关的行为等，确定罪犯的刑期范围。联邦法官判案必须依照这个审判指导标准。州级层面，1982年就有37个州颁布了类似的法律。第二，废除假释制度，统一规定所有监狱罪犯的在监服刑时间是法院裁定刑期的85%。州级层面，有20个州制定了类似法律。第三，创立了一个不纳入刑期的出狱后受监管的释放期。所有被判定期刑的对象都有一个受监管的释放期。这一创设，目前已经成为普通法系国家的通例。

1984年美国联邦《携带武器的职业犯罪法案》规定，受联邦刑事指控的犯“严重毒品犯罪”或者是“暴力重罪”的被告人，如果是携带武器实施犯罪，应另加处刑罚。一般都需加处5年刑期。为了加重对累犯、再犯的处罚，1994年美国联邦出台《暴力犯罪控制与执法法》，俗称“三振出局法”。该法规定：对于前已犯二次重罪之重罪犯，或者前曾犯一次以上重大犯罪之暴力重罪犯，或者之前有一次以上重大犯罪之毒品犯，将被判处终身监禁，不得假释。州级层面，有30多个州颁布了类似的法律。

此外，为加重对毒品犯罪的惩罚，1986年联邦《反毒品滥用法》将毒品犯罪的起刑标准直接与毒品数量和种类挂钩，而不考虑犯罪嫌疑人在毒品犯罪中的作用及其他相关因素，从而大大增加了适用起刑标准的人数。

重刑主义政策的另一表现就是对社区监管和风险控制的强调。在此前对判处缓刑对象的监管都是比较松散的，一个缓刑官的收案量多在100人以上。到80年代以后，风险管控和危机管理模式在矫正工作中得到不断推广，矫正机构着眼的不再是如何改造犯罪人，而是管控风险，预防再犯。风险评估工具得到广泛适用，以此为基础，很多州开始对被评估为高风险的缓刑对象实行强化监管计划，对违反监管规定但还不够判处监禁刑的缓刑对象实行日报告制度，将缓刑官对此类对象的收案量限制在15到30人之间，通过增加报告和走访的频率，加强对此类对象的监管。此外，由于很多原本可判缓刑的对象现转判短期实刑，造成看守所和监狱拥挤不堪，为解决这个问题，电子监控、居家监禁、震颤监禁、甚至矫正训练营等被称为“中间制裁”的刑罚易科措施先后被发明出来，原本以改造和帮扶罪犯为主要目的的社区矫正机构，在维护社区安全方面承担起越来越重的任务。

重刑主义政策造成最直接的后果就是监狱罪犯自上个世纪80年代以来迅速增长。从1930年到1980年，美国的监禁率一直保持相对稳定，每10万人监禁率，最低为1972年的93，最高为1980年的139，但此后就一直猛涨：1980年代平均为200，1990年代就增长到389，到2013年10月，达到创纪录的716。用另一句话说，美国全国人口占世界总人口的4.4%，但监狱关押罪犯人数是全世界总数的22%。到2013年，全美处于矫正机构监管下的人数接近700万，占总人口的比例接近2%；全年进出看守所的人数达1200多万。所关押的犯罪群体中，以涉毒罪犯人数增长最快：在1980年，州立监狱所关押的涉毒类罪犯才19000人，占在监服刑罪犯总数的6%；但到2007年，入监服刑的涉毒类罪犯达到253300人，占在监服刑罪犯总数的19.5%。在联邦监狱中占比则达到53.5%①Todd R. Clear， Gorge F. Cole， Michael D. Reisig， American Corrections，Ninth Edition ， Wadsworth，2011， p511.。与之相应的是，从联邦到各州，自80年代起，所有的监狱都人满为患。尽管自1990年到2005年新建了超过500座监狱，短短的15年时间，监狱数量增加了42%，但往往一个监狱刚刚投入使用就处于爆满状态②American Corrections，p510.。以联邦为例，从1940年到1980年，联邦监狱关押的罪犯人数一直不到3万人，但到2013年，联邦监狱关押罪犯人数达到22万人，增加了8倍之多③见 CCTF ：Transforming Prisons， Restoring Lives: Final Recommendations of the Charles Colson Task Force on Federal Corrections， P.1.。

罪犯人数的迅猛增长和监狱的大量新建，给联邦和各州造成巨大的财政负担。自1986年到2001年，美国联邦和各州监狱方面开支普遍增长数倍。到2001年，每个美国公民平均每年负担的监狱开支达到104美元④Bureau of Justice Statistics， State Prison Expenditures， 2001 （Washington， DC: U.S. Government Printing Office， June 2004）， 1.。这种增长势头到现在还没有得到遏制。以联邦层面为例，自1981年到2016年35年间，联邦政府用于监狱方面的年度预算由9.5亿美元增长到75亿美元，除去通货膨胀因素，增长了687%，是联邦司法部其他方面年度预算增长速度的两倍。目前，联邦监狱局的年度预算开支占联邦司法部整个预算的四分之一。而在上个世纪80年代初，其在联邦司法部的整个预算中占比还不到8%⑤Transforming Prisons， Restoring Lives，p15.。

重刑主义政策另一个严重的后果就是加剧了社会的不平等。许多人因进监狱服刑而失去工作和生计，出监后又饱受标签效应的影响，生活和就业困难重重，大量的家庭因其核心成员被判监禁刑而解体。这方面，黑人受影响最深，拉丁裔次之。在上个世纪80年代初，黑人青年进入大学读书和入监服刑的比率是3:1，但到2010年，这一比例逆转为3:4，也就是说，在监狱服刑的黑人青年超过了读大学的黑人青年。在2010年左右，10万个黑人中，就有5000人处于关押状态，与之相比，拉丁裔的是2000人，而白人才800人。如果将各类矫正机构监管的对象都算在内，2010年，20多岁的黑人中有三分之一都处于矫正机构的监管之下⑥American Corrections， P524-525.。可以说，刑事政策人为地造就了一个特殊的贫困阶层和一个稳定的犯罪群体。

此外，重刑主义政策还深刻影响了美国的政治和社会经济格局。在美国，无论是联邦还是各州，总统、州长和众议院议员的选举都是以人口为基数的，按照美国人口调查局的统计标准，入监服刑人员是监狱所在地的“公民”，这样，那些监狱相对集中的地区不仅在选举中，尤其在州地方选举中权重大大增加，而且可以享受到联邦和州按人口数提供的各项经济资助和社会服务拨款。在全美，有21个县，其总人口中监狱人口至少要占到21%，德克萨斯的康楚县（Concho County），监狱人口占了其总人口的33%。在纽约州，三分之二的罪犯出自纽约县，但91%的罪犯却被关押在纽约市北部的各个县，不仅为这些县带来了工作和收入，其政治也为代表监狱职员的工会所左右⑦Brent Staples， “Why Some Politicians Need Their Prisons to Stay Full，” New York Times， December 27， 2005， http://query . nytimes.com/mem/tnt.html?oref=login&tntget=2—0/1.。另一方面，美国大部分州都对犯罪人或曾经犯罪者的投票权设定了限制。以2016年的总统选举为例，有美国学者估计，仅因犯罪或有犯罪史而被剥夺选举权的黑人就将近600万，这不仅是对公民基本政治权利的变相剥夺，也对选举结果造成了一定程度的影响。

二、反思与改进

自上个世纪90年代以来，越来越多的美国学者开始检视重刑主义政策的正当性和效果，通过研究，他们发现了一系列有趣的现象：比如，虽然总体来说，少数族裔、尤其是黑人较多的南部各州入监比率普遍高于北部各州，但即使是经济和社会发展水平基本相同、犯罪率也差不多的两个州，在入监比率方面却呈现出很大的差别：2007年，亚利桑那10万人入监率是554，而与之相邻的新墨西哥州则只有313；同年明尼苏达州是181，而与之相邻的威斯康辛州则为397。因此，有学者通过考察1971～1997年各州监禁率的变化，得出结论，一个州的监禁率的高低，取决于以下几个因素：

——一个州暴力犯罪率越高，监禁率也就越高；

——一个州的财政收入水平与监狱关押人数呈正相关；

——一个州失业人口越多，非裔人口越多，监禁率就会越高；

——一个州的社会福利水平越高，其监禁人口会越少；

——一个州的保守派越多，其监禁率会越高，并且增长速度比那些保守派占少数的州要快许多；

——扩大监禁刑适用的政治动机超越了共和、民主两党的政治分野。

又如，有学者通过研究，得出：入监服刑人数的高速扩张并非像表面所显现的那样，是犯罪率迅猛增长的结果，而更大程度上是公共政策驱动的结果。一般来说，公众普遍痛恨犯罪，赞成强化对犯罪的惩处，且认为最有效的惩处和减少犯罪的方式就是监禁。此外，一个不可忽视的因素就是，大众传媒对犯罪现象的过分关注，有可能使任何一个偶然的犯罪行为引发社会普遍的不安全感，导致从严惩处犯罪的呼声高涨。而对于政治领导人来说，对此作出积极回应，是其倾听民意，顺应民意的最好表现，也是缓解其执政压力的安全做法。正如有学者所言，加重惩处的要求并不能解决问题，而只是减轻了要“有所作为”的政治压力⑧American Corrections， P512.。

自上个世纪90年代中期以来，随着美国的犯罪率逐年走低，美国学者中对加重对犯罪惩处的刑事政策是否合理的争论也越来越激烈。1987年，国家司法研究所一位名叫埃德温·泽德尔维斯基的经济学家通过研究全国的犯罪数据，得出囚禁一名罪犯的费用为每年25000美元，而如果放任其犯罪，他一年可能犯罪的次数为187次，导致的社会成本为43万美元，二者相比是1:17。因此，将重罪犯收监的社会效益远远大于成本。这一研究结果引发了美国学者持续数十年的争论。有学者尖锐地指出，如果泽德尔维斯基的数据准确，那么，美国自1973年入监率就开始增长，到1992年，由此节约的经费不仅可以全部抵消国债，还可以使犯罪率成为负数。到1995年，就有学者指出，目前的刑事政策就其成本与效益而言，已经达到临界点，如果再任其发展下去，其边际效益将不断下降，而成本将会加速攀升。虽然有部分学者认为，美国犯罪率的走低，就是严格刑罚的结果，但更多的认为，社会犯罪率的高低与刑事政策的严峻与否之间的关联并没有想象的那么高。布鲁斯·威斯特恩通过分析1971～2001三十年数据后得出，监禁罪犯对于降低犯罪与暴力的作用并不如想象的那样明显：1993～2001年，各州监狱关押罪犯人数从72.5万上升至120万，牵涉的成本是530亿美元。但其对降低严重犯罪的贡献率只有2%～5%之间。

面对重刑主义政策所带来的日益明显的负面效应，一些州自90年代开始就有所行动。除了前面所提及的越来越多的州开始用所谓的中间制裁措施替代短期监禁刑外，部分州开始变相恢复了假释制度，赋予法官和假释官在确定刑期和释放时间方面更大的自由裁量权。到2003年，有25个州采取了实质性的步骤减轻了刑罚，修正了刑罚措施和矫正政策，13个州或取消或修正了毒品犯罪的强制性起刑标准，11个州建立或完善了紧急释放和提前释放机制。联邦层面相对而言动作较慢，但到2005年，也将审判指导标准由强制性的变为指导性的，给法官更大的自由裁量空间。

但这些局部的变革对不断攀升的监禁率并没有带来实质性的影响。真正促使美国从联邦到各州重新审视重刑主义刑事政策的是自2008年开始的经济危机。由不断扩大监禁刑而产生的沉重经济负担成为促使从联邦到各州改变重刑主义政策的最终动力。

改变主要来自三个方面：

第一，采取切实的措施降低监狱和看守所的拥挤状况。早在新世纪初，美国的亚利桑那、康涅狄格、内华达、佛蒙特、德克萨斯和威斯康辛等州为解决入监罪犯迅猛增长的问题，启动了一项称为“司法再投资”（Justice Reinvestment）的项目，取得了明显成效。该项目主要致力于通过分析刑事司法数据，找出导致矫正成本大幅上升的因素。以此为基础，提出为政策制定者和利益相关者所支持的减少矫正成本的措施；相关司法管辖区再将由减少矫正成本所省下来的部分费用投入到增进公共安全和减少再犯罪的相关项目。2010年，美国联邦司法部及下属的司法援助局（Bureau of Justice Assistance）与皮尤慈善信托公司（Pew Charitable Trusts）联合启动了一个称为“司法再投资倡议”（Justice Reinvestment Initiative）的计划，在各州推广该项目⑨https://www.bja.gov/programs/justicereinvestment/jri_sites.html.。该计划为愿意参与的州或司法管辖区运用司法再投资的原则改造它们的矫正体系提供必要的专家和技术支持， 寻求节约成本同时增进公共安全的有效方法。截止2016年11月16日，全美共有33个州参与了该计划。该计划的要点在于：第一，将风险级别低、非暴力犯罪的罪犯尽可能交由社区监管；第二，尽量避免将仅违反监管规定（俗称技术违规）而非再犯新罪的缓刑和假释对象收监；第三，优化假释和缓刑监管体系与资源，强化其在管控再犯罪方面的作用；第四，推进矫正项目的科学化，提高其在罪犯矫正方面的针对性⑩http://www.urban.org/urban-wire/justice-reinvestment-using-data-save-dollars.。

为解决看守所拥挤不堪的问题，2007年，国家矫正研究所（The National Institute of Corrections）与美国知名的非营利组织阿尔本研究所（the Urban Institute）联合启动了“从看守所过渡到社区倡议”（the Transition from Jail to Community Initiative）项目，旨在通过应对看守所监管对象社会再融入所面临的挑战，着眼于构建多方合作的、以社区为基础的解决模式，帮助地方司法管辖区改变监管和改造的流程，达到减少看守所的关押人数、增进社会安全的目的。该项目2008～2012年在6个地方司法管辖区进行试点，2012年又启动了第二轮试点工作⑪http://www.urban.org/research/publication/transition-jail-community-tjc-initiative-phase-2-summary-implementation-findings/view/full_report.，试点范围扩大到14个。该项目的要点在于：第一，各关键政策制定机构的积极介入、统筹安排与组织领导；第二，构建看守所和社区合作的组织构架，明确共同责任；第三，将客观实证的数据收集与分析作为决策的基础；第四，依据监管对象的再犯风险和犯因性需求进行靶向项目干预；第五，基于数据的自我评估和持续性机制的构建。重点在两个方面，一是优化前端分处（Front-end Diversion）和审前释放（Pre-trial Release）流程。二是通过科学的工具进行筛查和评估，对高风险对象进行靶向项目干预，优化社区监管措施。

第二，通过立法，弱化重刑主义色彩，从根本上降低收监率。在联邦层面，2010年通过了《公平审判法》，提高了贩卖毒品罪中强制性起刑标准的最低毒品量，取消了持有毒品罪的强制性起刑标准。2013年，联邦总检察长埃里克·霍尔德发起“灵活应对犯罪”倡议，指导公诉人专注于最重要的法律实施优先顺序，在对毒品犯罪提起公诉时，用好自由裁量权，尽量对那些不是很严重的毒品犯罪慎用强制起刑标准。2014年，联邦审判委员会修改了毒品犯罪的推荐指导标准，降低了绝大多数毒品犯罪的刑期。许多州在此方面也是举措频频。如2011年加利福尼亚通过《公共安全整治法》，具体举措包括：将非暴力、非性犯罪、情节不严重的重罪交由地方看守所而非州监狱关押；对由该法所规定改由地方看守所关押的罪犯实行分割判罚（Split Sentencing），即罪犯在看守所关押一段时间后，继之以由社区强制监管的缓刑（Suspended Sentence）；由监狱释放的非暴力、犯罪情节不严重的罪犯改由县缓刑机构监管而非由州假释机构监管；假释罪犯除非犯新罪，违反假释规定收监由县看守所负责而非送到监狱，且看守所关押时间不得超过180天；州级财政对该法所导致的县级矫正人数的增长给予补贴⑫Janeen Buck Willison，Transition from Jail to Community （TJC） Initiative: Phase 2 Summary Implementation Findings. http://www.urban.org/research/publication/transition-jail-community-tjc-initiative-phase-2-summary-implementation-findings/view/full_report.。

第三，大力推动循证矫正技术的应用，突出监社合作，不断挖掘社区矫正在监管改造罪犯和维护社区安全方面的潜力。1974年，社会学家马丁逊为纽约州长犯罪问题特别委员会所撰写的报告《什么有效？监狱改革的问题和答案》⑬参见拙著：《社区矫正制度的移植、嵌入与重构》，中国民主法制出版社2015年1月第1版，第27页。对改造理念提出全面的质疑，认为，“除了极少数和个别的例外，到目前为止所报告的所有在改造方面的努力在控制罪犯的重犯方面没有什么可以评估的效果。”这篇报告不仅是美国重刑主义刑事政策的先声，而且通过否定监狱所有的改造罪犯方面的探索和努力，使矫正机构变成了一个简单的惩罚罪犯、使罪犯失去再犯罪能力和管控风险的场所。但到上个世纪90年代以后，随着大数据的出现以及循证理论的兴起，对照研究和荟萃分析方法日益广泛地运用于检验各类矫正项目在降低矫正对象再犯风险方面的效度。学者们通过大量的实证研究发现：并不是所有的矫正项目在降低矫正对象再犯方面都没有效果，关键是项目能否针对矫正对象的犯因性需求；并不是所有的犯罪人都需要采取矫正措施，而只有那些具有再犯风险的对象方才需要干预；对罪犯的矫正需要监社的密切合作。以此为基础，美国的矫正制度出现了以下几个方面的深刻变化：

1.风险需求评估的广泛运用。包括审前评估、判后评估、入监风险筛查、暴力评估、再犯风险和需求评估等等，可以说评估已经渗透到刑事司法程序的各个环节，贯穿矫正的整个过程。

2.注重项目干预。所谓矫正项目，就是针对对象的实际需要、尤其是犯因性需求而设计的集成化的矫正措施，它即可体现在法官的判决中，也可以应用于矫正场所。需求原则是项目干预的基础，对象需要哪些干预措施，干预的程度如何，是以风险和需求评估的结果为基础的。为推广矫正项目的应用，在联邦司法援助局的资助下，知名犯罪学家法叶·特克斯曼于2014年开发出一套称为“CJ-TRAK”套装软件，帮助矫正机构断定他们所提供的服务和项目是否真正符合其所监管对象的犯因性危险和需求，这种在线工具使用监管对象数量水平数据来评估当前项目的可用度，发现系统水平的差距，并针对监管对象的犯因性需求推荐所必要的项目供给⑭https://www.gmuace.org/tools/assess-capacity.。

3.注重监狱和社区相互配合，发挥各自所长，包括：强化入监服刑罪犯与家庭之间的联系，增加罪犯与亲人之间接触的频率；发挥社区在监管非暴力、恶性程度低的罪犯方面的主阵地作用；通过购买服务、委托监管等方式，广泛引入社会力量和专业力量参与矫正工作；针对高风险、恶性程度高的罪犯，通过将矫正项目向社区延伸，注重释放后的监管，构建监狱和社区无缝衔接机制等。

通过几年的努力，美国罪犯总人数和入监率，自2013年10月份达到顶峰后，开始持续下降。以联邦监狱关押罪犯数为例，到2016年初，已由最高峰的23万下降到19万。从全国看，不仅入监率在逐步下降，犯罪率仍保持了自上个世纪90年代以来的缓慢下降趋势，更值得注意的是，再犯率也出现了明显的下降趋势，刑满释放人员4年内的再犯率由原来的42%左右下降到34%左右。

三、初步思考

我国先后颁布实施的刑法修正案（八）和（九），虽然减少了死刑的罪名，但在很多方面，进一步严格了相关刑罚措施。近两年，随着限制三类罪犯（黑社会犯罪、经济犯罪和职务犯罪）减刑、假释、保外就医相关文件的出台，全国各地的假释率直线下降，不少省份2016年全年的假释率还不到1%。各省市近两年社区矫正对象人数的持续减少就是保外和假释政策收紧的最直接表现。此外，无论是学界还是司法部门，对于是否应该降低未成年承担完全刑事责任年龄问题的争论也日趋激烈。

应该说，无论是从全面贯彻宽严相济的刑事政策，还是从推进刑事一体化的要求看，我国目前的刑事法律制度还存在许多亟待完善和调整的地方。但一定要防止两种倾向：

第一，力戒简单照搬所谓西方的先进经验和做法。笔者从不反对借鉴和学习国外的先进经验。理性和规则从来就是人类共同体的组织基础，中国作为一个后发国家，要赶超先进，就必须认真学习先进国家在治国理政方面的好经验，总结其失败的教训，尽可能少走弯路。但借鉴的前提是切实了解自己和对象，注重系统性和整体性思考，而不能头疼医头，脚疼医脚，否则，淮南为橘、淮北为枳的闹剧会不断重复。

第二，力戒过分倚重强化刑罚措施来实现预防和减少犯罪、促进社会公平、维护社会稳定的目的。美国近30年重刑主义实验充分证明，过分倚重刑罚而忽视其他的制度设计和制度安排，不仅会产生过高的政治和社会成本，而且在控制和减少犯罪方面的作用也非常有限。犯罪作为一种人类社会的共生现象，不可能消除，只能将之控制在社会可以承受的范围之内。这种承受度，不是以某些社会成员的感官或媒体报道的单个案例或事件来衡量的，而是以社会秩序的总体正常有序为标志。社会在一定时期内犯罪率的上升或下降，受制于多种因素，加重惩罚并不能必然导致犯罪率的下降。尤其是当一个社会在某个时期某一类犯罪问题非常突出的时候，那更加不能仅仅靠严格刑罚来解决问题，而应该从制度层面找原因。滥用刑罚实际上等于制度性犯罪，是国家针对某个特定社会群体的有组织的犯罪行为，就像美国的黑人群体成为美国重刑主义政策的最大受害者那样。这时，刑罚实际上已经走向了自己的反面，由此所引发的问题，就不仅仅是依靠修改刑事法律制度就能解决的。

（见习编辑：贺 堃）