网络时代官民互动的变化及其给社会治理带来的挑战

孙 梅

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

网络时代官民互动的变化及其给社会治理带来的挑战

孙 梅

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

网络深刻改变了信息传播方式，官民基于网络的良性互动对政策的合法性和社会稳定都起到显著的促进作用,同时也给社会治理模式、治理能力、治理机制和治理手段带来严峻挑战。必须尽快适应新型网络技术快速发展的趋势，完善网络平台，创新管理手段，疏通官民互动渠道。

网络时代；官民互动；社会治理；挑战

当下中国，网络已成为公众传递信息、表达意见、评论时政、维护利益、释放情绪和官方了解民意、回应民意的一个重要渠道，而互联网本身又具有开放性、海量性、交互性、即时性、共享性、自主性、匿名性等特点，这些特点决定了它势必会对官民互动①本文所说的官民互动系从广义而言，指官方(包括政府机构、政党组织、政府部门的工作人员)和民间(公民、媒体、民间组织等)的相互影响和相互作用的过程造成深刻影响。

一、民众话语权提升,促进官民互动话语机制的生成

前网络时代，受传播渠道限制，官方对报纸、广播、电视等话语工具拥有绝对垄断权，能较好地掌握信息的控制权、发布权。官方可对民众关心的问题经过筛选、过滤、仔细考量后再发表意见，说什么，怎么说，官方拥有相当的主导权。而普通民众在信息获取和话语权上基本处于被动接受的状态。在此状况下，官方的话语必然是一元化、垄断、说教性的,官民之间的话语模式主要是官方独白、官说民听式，难以形成平等的互动交流。

在网络时代，互联网打破了传统的信息传播、垄断的格局，使普通民众可以突破时空限制，方便快捷地获取各种信息，甚至有时比官方掌握的信息还要迅速、权威；民众可以借助网络对公共事务做出评判，参与到公共事务的讨论中来；而网络的匿名性客观上又为网民的平等交流创造了条件。在网络时代政府很难再垄断话语权，民众的话语是多元的，广大民众可以广泛地利用网络就自己感兴趣的话题与官方进行对话博弈，话语内容不仅包括社会政治、经济、文化和伦理等意识形态方面的重大议题, 甚至还常常涉及一些社会敏感问题，如“权力腐败”“阶层冲突”等。从民众对话语内容的需求上看，网民不再满足于官方统一发布的话语信息，他们更乐意通过丰富的网络渠道，对话语内容进行个性化表达，表达自己最真实的观点，将说教转为对话。

面对民众话语权的转变和提升，官方在社会治理过程中很难再采取一元化、垄断性的独白说教式话语模式，必须充分尊重民众的话语权，与民众进行平等交流，因而在话语模式上也应当从官说民听的独白式转变为官民平等互动的对话式。独白的话语模式是权力本位的话语，官方高高在上、自说自话、一家之言；而对话的话语模式是权利本位的话语，遵从对话主体之间的平等交流、协商共治的理念，强调多主体之间的多元互动、利益兼顾。在网络环境下，网络的平等互动性、多元化，使网络公共领域话语权出现了非常明显的下移和分散趋势，普通民众掌握着相当的话语权。这种形势必然要求官民互动不能仅是官方的一家之言、单向灌输、官说民听的独白式、封闭式、外压式话语机制，而需形成官民互说互听、双向互动、平等交流的对话机制。尤其是在当前新媒体环境下，官方必须充分利用新媒体的互动功能，及时与公众进行交流互动，积极构建良性畅通的双向互动的对话机制，推动实现治理机制的现代化。

二、官民地位和互动中心的变化，促使社会治理的扁平化

在前网络时代，管理体制高度集中，社会组织结构是金字塔式的，官方处于金字塔的顶端,作为公共权力的掌控者，具备权力优势、信息资源优势，控制话语工具、垄断话语权，拥有强大的社会整合能力，能够迅速调动社会资源应对各类事件。同时官方借助于科层组织结构能对民众进行有效管控，在官民互动中拥有无可比拟的优势，掌握着绝对的主动权，是互动的中心和发起者。而普通民众政治参与途径有限，且受到科层制的约束，民众的诉求往往得不到有效回应，在官民互动中处于被动地位。官民沟通要经过很多环节，程序繁琐复杂,官民沟通不畅,官民互动效率低下。官民互动更多地表现为“官领民动”，是以官方为中心，自上而下的管制式的互动。

网络时代，官方高度集中的权力和传统金字塔式的社会组织结构受到冲击，社会权力出现分散与下移的趋势，社会组织结构日益扁平化，官方高层级的组织机构不需要通过较低层级的组织机构即可实现与民众的互动，个体对组织的依赖、民众对官方的依赖都日益减少。政府对信息的垄断地位也受到冲击，在网络环境下，政府无法完全控制和引导信息的传播，甚至有时政府了解的信息还不如民众掌握的信息快速、全面，民众逐渐成为信息传播和社会舆论的主体之一。网络社会普通民众的知情权、参与权、监督权和表达权得到很大扩展，民众的自主意识、政治责任意识和参与意识明显增强，普通民众可以超越现实社会的身份、地位、地域、单位、时间、职业、年龄等的限制，直接参与到公共事务的讨论中来，影响和干预官方的行为决策，在一定程度上冲击了官方在官民互动中的中心和主导地位。且在网络环境下，可以形成多元互动关系，海量信息可以同时呈现，人们可以随时对自己感兴趣的任何话题进行讨论，无数人可以对同一话题进行讨论。网民们可以就某一话题或事件在很短时间内汇集大量民意，形成规模优势和巨大舆论压力。而官方很难对信息进行封锁，很难有效控制舆情。在网络舆情冲击下，官方影响力明显弱化，而民众在与官方的互动过程中影响力显著增强。同时，官民之间的沟通不再需要走繁琐的程序，经过复杂的环节，官民可以通过网络实现直接的、即时的沟通和互动，互动效率比较高。

网络环境下，社会组织结构呈现扁平化趋势，层级性不太明显，人与人之间不再局限于传统的上下级关系，更像是伙伴关系，人人都拥有广泛切实的知情权、参与权、监督权和表达权，社会治理主体多元化，社会治理权力呈现出去中心化的趋势，政府作为最权威、最重要的治理主体其地位也在逐渐弱化。这就要求官方必须承认并发挥普通民众在现代社会治理中的重要作用，摒弃以政府为中心的自上而下的“权力支配”式的治理模式，努力改变国家治理主体的权力结构和社会组织结构，破除金字塔式垂直领导的刚性结构在社会治理过程中的迟滞性、机械性和低效性。推动国家的治理中心和治理权力下移，最大限度融合官与民之间、精英群体与底层群体之间的权力边界，努力促进官民之间协同合作，构建多中心治理模式，提升治理效率，自下而上的激发全社会的力量实现社会治理。

三、民众的负面情绪表达增多，倒逼官方加强公信力建设

在前网络时代，官方主导信息的传播，自上而下对民众进行信息传播，官方拥有绝对的话语权，可以对信息进行充分的筛选过滤,能较好地控制引导社会舆情,民众基本上只是官方信息的被动接受者，只能按官方设定的渠道获取信息和表达意见诉求,所以在官民互动中民众不易产生、也鲜有机会进行负面的情绪表达，政府能较好地维护自己的公信力和权威。

在网络时代，官方一元主导的自上而下的单向管制模式很难再实行。网络时代在信息传播模式上是双向甚至是多向的，普通民众也成为信息制造和传播的主体之一，网民拥有绝对的数量和规模优势，可以通过多种渠道获取和即时传播海量信息，网络的开放性和便捷高效的传播模式，使民众表达诉求和意愿的政治参与意识显著增强，民众不再愿意接受你说我听的话语模式，反而越来越热衷于在网络上发表自己的意见和诉求。由于转型期的中国各种利益冲突凸显，部分民众会遭遇各种问题和挫折，承受种种压力，在现实生活中很难找到合适的排解渠道，心理失衡,于是就借助网络表达愤懑、排解不良情绪，对官方做各种负面解读，以发泄内心的不满，这种发泄很多时候只是一种情绪化的表达,缺乏客观公正的立场。而网络的开放性、匿名性和低约束性，一方面有利于民众的言论自由表达，另一方面也削弱了网民的道德意识和责任感。相当一部分网民道德素养、责任意识低下，在网上随心所欲地发表抨击官方的不当言论。这使得互联网在给人们提供海量共享信息的同时，也隐藏着大量的虚假信息。部分别有用心的人或组织利用网络散布各种不利于官方的言论，故意歪曲和丑化官方，利用网络对中国进行意识形态渗透，甚至故意煽动和制造混乱，而缺乏理性和辨别力的人，往往会被蒙蔽，跟风表达对官方的不满，对官方提出种种质疑。

从官方的角度看，某些地方政府对网络舆情认识不足，缺乏相应的工作机制和有效的舆情监测手段，对舆情事态发展把握不准、处置不当；某些地方政府面对舆情总是下意识地封锁、打压、围堵，甚至于否认，从而加剧舆情的二次发酵，导致“官谣”频现，官方成为被质疑的对象，公信力逐渐丧失。同时，网络具有放大作用,个别官员和部门的不作为、乱作为，影响到整个官方的形象，使官方的权威和公信力受到民众的严重质疑，民众的负面情绪高涨，官民之间的鸿沟加深，甚至导致政治危机和信任危机，影响党和政府的执政基础。

上述变化，必然要求官方尽快构建以公共治理为理念，以解决民众关心的社会问题为目标，以服务为导向、体现依法治理、合作共治、快速反应的高效回应机制。高效稳定的回应机制的建立，是网络时代官民互动的必然要求，也是提升官方公信力的必然要求。为此，官方首先要从理念上去除打、压、赌的思维，应充分尊重和满足民众的知情权，实事求是、开诚布公地及时公布事件的真相；正视网民的质疑和批评，在重大事件和公共突发事件面前要积极回应，绝不失语；要与民众进行真诚的沟通和交流，表明政府的态度和处理事件的方法；要建立和健全网络危机预警机制，提高政府应急处理能力，通过人工监测和智能技术手段，及时发现并及早处理网络危机事件[1]；采取有效措施化解网民的不理性表达和负面情绪，尽量避免官方在网络公共事件中以负面的被质疑的形象出现；官员自身应尽快适应网络的快速发展，积极掌握新媒体技术，努力提升自身的素质和能力，确保对民众的网络表达和诉求以及重大舆情事件，能做出合理快速的研判和有效的回应；构建惩恶扬善的良好法制环境，从法律和道德方面对网络政治参与形成有效约束；在满足公众诉求、保障公民权益、化解社会矛盾中,提升政府公信力,巩固执政为民的群众基础[2]。

四、官民互动渠道和形式增多，推动官方加强网络平台建设，提升网络治理水平

前网络时代,官民主要通过各级人民代表大会、政治协商会议、各级听证会、信访、传统媒体、举报电话等渠道进行互动，民众通常只能通过这些渠道向官方问政，官方要了解民意、尊重民意和落实民意，也基本是通过这些途径去实现。但这些传统问政形式存在很大弊端，除了要受到相关制度、体制的严格限制外，还会受地域、时间、语言、文化等因素的严重制约。民众在参与问政时必须遵从严格的程序、方式、范围和原则，导致民众参与的积极性、主动性不高，参与度、参与效率不高。

网络改变了信息传播模式，丰富了民意表达渠道，网络作为开放的舆论空间，为民众提供了没有精英控制的公共舆论形成、讨论和表达的渠道。民众可以在网络上通过官方或媒体的在线平台、微博、微信平台、政务微博、新闻跟帖、网络论坛、以官方网站为基础的留言板、信箱等工具实现与官方的信息交流，充分表达意愿。与前网络时代相比，官民互动呈现出新特点和优势。前网络时代，传统的民意表达和政治参与渠道的范围小、成本高、响应慢。网络时代，民众可以直接通过网络与官方进行沟通，不需要中间环节，民意表达几乎没有成本，网络为民意表达、官民互动提供了便捷、高效的平台。且网络民意表达的交互性强，官民可以实现点对点、点对面、面对面的多方位立体交流，官民互动的广度和深度都得到了极大地拓展。网民可以直接参与信息生产和传播，无须经过严谨的推理和繁琐的表达程序，对表达形式要求不高，这种即时表达可以呈现真实自然的民意，极大地激发和提高了民众通过网络进行政治参与和与官方进行互动的积极性，过去不敢说、不能说的很多意见和想法都可以畅快地表达，互联网媒体正在逐渐改变民众参政议政的现实环境。

快速发展的网络，在丰富官民互动渠道、提高官民互动效率的同时，也带来了严峻的挑战。目前我国受理网络信息的平台还不完善。受技术的限制以及网络信息的海量性、碎片化、离散化等因素的影响，官方在信息收集、整理和分析方面遭遇难题，这极大地限制了官方的舆情处理能力。另外，网络的匿名性极大地弱化了网民的道德意识和责任意识，使得部分网民恶意传播虚假信息、散布谣言，肆意诽谤、诋毁官方，误导其他网民，造成恶劣影响，严重损害了政府形象。同时，目前我国网络政治参与机制还不完善，网络政治参与的法制建设滞后，对网络政治参与的规范和约束有限，远远跟不上互联网和网络民意发展的速度，网民在政治参与过程中法律意识淡化，这就极易造成网络政治参与的无序性，严重影响了网络政治参与的效力，不利于官民之间形成良性互动，从而对国家政治建设和国家治理现代化带来严重冲击。

当前官方必须尽快适应新型网络技术快速发展的趋势，完善网络平台，创新管理手段，疏通官民互动渠道；要建立健全网络政治参与机制，加强网络监管和治理，完善网络法治，建立惩戒机制；积极关注和引导网络舆论，加强网络道德建设，提升网民媒介素养和法律意识，强化公众的社会责任意识，净化网络环境，努力塑造崇尚正义、积极健康、文明有序的网络空间。

五、民意表达日益影响公共政策制定，促使官方加强决策能力和决策机制建设

前网络时代，官方在政策制定上占据着绝对主导的地位，通常是政府议程影响传媒议程，进而引起公众议程。由于民众主要通过报纸、电视等传统媒体了解和传播信息，掌握的信息和讨论的问题范围都很有限。官方垄断着包括决策信息在内的绝大部分信息，普通民众很难真正参与政策的制定。政策制定多采取精英模式，精英主导政策制定，政策制定过程不透明、不公开，具有封闭性。普通民众虽然可以通过信访、选举、听证、参与政党或政治团体等方式参与政策制定，但重要的信息资源始终被官方垄断，普通民众仅有有限的参与权，其意愿很难得到有效表达，因而也难以对政策制定起到实质性的作用。

网络时代的到来，改变了信息传播模式，普通民众获取信息包括政治信息的途径和渠道明显增多，政治参与意识比较强，不再甘于只是充当政策接受者的角色，有强烈的通过网络获取政治信息、表达意愿诉求、影响政府决策、监督官方行为的意愿。事实上网络也具有赋权功能，赋予民众更多的话语表达权和表达方式，这为民众参与政策制定过程提供了客观条件。加上网络本身具有放大效应，可以在短时间内迅速聚集民意, 当民意积聚到一定的程度，就会形成强大的舆论压力，迫使权力机关在政策制定时不得不关注吸纳民意[3]，这样公众实际上通过网络直接参与和影响了公共政策的制定，有利于政策得到民众的认可和遵从，从而推动政策的合法化。同时网络也拓宽了民众获取信息、表达意愿的渠道，消除了官民在政策制定中的信息不对称局面，提升了官方政策制定的透明度，避免了传统政策制定时要经历多个环节层层传递可能会导致信息截留和信息失真的状况。不同群体、不同阶层都可以通过网络全面表达自己的想法，网络呈现出来的往往是最真实、最原生态、最广泛的民意，从而为官方公共政策的制定提供比较全面、准确、真实的信息，保证政策制定的科学化、民主化和有效性。

网络时代，民众民主意识日益高涨，参与公共决策的积极性日益增强，对官方也提出更高的要求。官方必须始终保持积极、主动、开明的姿态，密切加强与民众的交流和沟通，公共决策应更注重民情民意，更注重公平和公正，广开言路，广集民意；要善于引导公众参与公共决策，积极营造和谐民主的决策氛围，增强民众对政策的接受和认同度；要积极利用新媒体技术改善决策过程和决策质量，推动公共决策从集中转向分散、从单向转向双向、从封闭转向开放，真正实现民意表达、民意集中、信息共享、利益互动、决策透明的民主决策[1]；努力构建自媒体议程与政府政策议程之间的长效互动机制，推动实现网络媒体议程设置制度化。

另外，互联网在不同地区和群体之间发展不平衡，发达地区和学历高、收入高的人群以及年轻人和脑力劳动者是互联网的主要使用者，这些人掌握丰富的信息资源，成为信息富人，而不能运用掌握互联网的人就成为信息穷人，这样就产生了数字鸿沟，导致公众政治参与能力的差距，没有能力上网的人无法利用网络影响政策制定，而掌握网络和信息技术的人可以快捷、迅速的参与公共政策的制定，信息鸿沟的存在使官方在通过网络吸纳民意、制定政策时可能存在不均衡和不公平的可能。对此，政府应该积极发挥主导作用，采取行政措施和公共措施，力争减少这种不平衡。在当前移动互联网等新媒体迅猛发展的大趋势下，积极推广和使用智能手机，降低移动互联网的使用门槛和资费，扩大移动互联网的覆盖面，提升信息穷人掌握和利用互联网获取信息、表达意愿的能力。同时新媒体也要利用自身优势，在传播路径上减少民众在信息传播和信息接受上的不平衡状态，从而缩小数字鸿沟，扩大政策制定时民意吸纳的广泛性和公平性。

稳定的社会秩序和安定的政治局面是国家治理的目标追求。当前，网络已经渗透到人们生活的方方面面，深刻地影响着人们的政治意识，改变着公众政治参与和官方政治决策的方式。网络不仅是民众参与政治活动、进行利益表达和政治监督的重要工具，也是官方了解民情、汇聚民智的重要途径。网络为国家治理、政治发展提供了全新的环境。实践证明，在网络环境下，官方如果能以开放包容的心态，积极与网民进行交流互动，主动利用网络关注搜集民意，疏导协调民众的不良情绪，解决民众关心的突出问题，网络民意表达就是现实政治的“解压阀”[3]。相反，如果官方对网络舆情抱以遮掩、逃避、抵触的心态，忽视、压制民意，对网络民意或网络舆情关注解决的不及时，就会导致矛盾和冲突的升级，网络民意表达就会成为政治冲突的“催化剂”。毋庸置疑， 网络时代，官民基于网络的良性互动对政策的合法性和社会的稳定都起到显著的促进作用。要实现网络环境下的官民良性互动，推进国家治理能力的现代化，必须充分认识到互联网发展带来的官民关系的深刻变化，充分认识到做好民意信息的收集、研判和处置工作的重要性，拓展了解社情民意的渠道；深入研究互联网等新型传媒对官民互动、政治参与和国家治理现代化的影响，深刻把握新形势下官民互动网络信息工作的规律，创新理念思路、方式方法和体制机制[4]，充分发挥民众网络政治参与、意愿表达的积极性，不断提升执网能力和水平。

[1] 谭小攀.新媒体视角下国家治理的内涵、挑战与回应[J].西北师大学报(社会科学版),2015,52(2):117-120.

[2] 曹劲松. 网络问政与社会管理实践创新[J].南京社会科学,2011(4):102.

[3] 宋超.当代中国网络政治参与研究[D].济南：山东大学，2013:2-64.

[4] 贺国强.切实加强反腐倡廉网络舆情信息工作 努力拓展人民群众参与反腐倡廉工作渠道[N].人民日报,2009-11-19(01).

(责任编辑 李献惠)

Changes of Official-civilian Interaction and Challenges for Social Governance in Internet Age

SUN Mei

(DepartmentofForceManagement,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

The rapid development of networks has profoundly changed the information dissemination. The benign interaction between the officials and civilians has not only promoted the legality of policies and stability of the society, but also brought challenges to social governance model, governance capacity, governance mechanism and governance measures, which calls for more work to be done to perfect the network platform, innovate governance measures and set up channels for official-civilian interaction.

internet age; official-civilian interaction; social governance; challenges

2016-09-27

河北省社会科学基金项目“网络舆情中官民互动生成机制” (HB16ZZ021)阶段性成果

孙梅(1980— )，女，安徽蚌埠人，讲师。

D630;D621.5

A

1008-2077(2017)01-0054-05

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