以仲裁的视角看人民法院“审执分离”的体制改革

王小莉

以仲裁的视角看人民法院“审执分离”的体制改革

王小莉*

我国民事诉讼法明确规定了仲裁裁决由人民法院执行，并明确将不予执行的司法审查限制在少数几种情况。但在实践中，仍存在审查级别不统一、审查方式不一致等不利于商事仲裁发展的现象。为提高司法效率、增进司法权威，中共中央明确提出了“审执分离”的司法改革试点措施。从商事仲裁的角度来看，我国有必要以“审执分离”试点改革为契机，制定强制执行的单行法、建立独立的执行机制并进一步明确仲裁裁决执行过程中的司法审查主体和标准，以保障仲裁裁决的有效执行，在提高执行效率和保障司法审查公正之间寻找到最佳的平衡点。

审执分离 仲裁裁决 不予执行 司法审查

一、引言

《中华人民共和国仲裁法》(以下简称《仲裁法》)的颁布是我国商事仲裁制度发展史上的重要里程碑，掀开了我国仲裁事业崭新的一页，《仲裁法》实施迄今已二十一载，在此期间，全国重新组建仲裁机构达200余家，共同缔造了中国仲裁发展的无数辉煌业绩。从发展趋势来看，中国仲裁事业虽栉风沐雨，却砥砺前行。当下，我国每年仲裁案件超过10万件，商事仲裁已然在经济纠纷解决中扮演着重要角色，在推进法治建设、促进市场经济发展中发挥着不可替代的作用。从发展环境来看，在“依法治国”的大背景下，多项司法体制改革措施统筹谋划、协同推进。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议闭幕。经过出席全会的中央委员表决，一致通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。决定中明确指出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”，由于“审执分离”体制改革措施对仲裁事业的发展有深远的意义，本文拟结合仲裁的实践经验，就人民法院的“审执分离”改革工作谈谈自己一些不成熟的想法。

二、仲裁生效文书在执行过程中存在问题

(一)个别执行法官在执行仲裁裁决时仍然存在过度主动审查的情形

虽然《民事诉讼法》在修订时，统一了不予执行裁决与撤销仲裁裁决的标准，删除了诟病最多的“认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误”的不予执行理由”，同时增加“裁决所根据的证据是伪造的;对方当事人向仲裁机构隐瞒了足以影响公正裁决的证据”的不予执行事由。修订后的《民事诉讼法》避免了人民法院对仲裁裁决实体审查。但是，在实务中，仍然存在个别执行法官在执行仲裁裁决时过度主动审查的情形，最为突出的是在执行过程中主动审查是否存在仲裁文书没有送达的情形，以诉讼送达的标准判断仲裁文书是否合法送达，并以此作为中止或暂缓执行裁决的理由，甚至于作为不予执行裁决的理由。然而，一旦出现这些情形，当事人却没有法定的救济途径。

对此，笔者认为，首先，修订后的《民事诉讼法》第二百三十七条第二款、第三款规定，被申请人提出证据证明仲裁裁决有下列情形之一的，经人民法院组成合议庭审查核实，裁定不予执行:(一)当事人在合同中没有订有仲裁条款或者事后没有达成书面仲裁协议的;(二)裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁机构无权仲裁的;(三)仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的;(四)裁决所根据的证据是伪造的;(五)对方当事人向仲裁机构隐瞒了足以影响公正裁决的证据的;(六)仲裁员在仲裁该案时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。人民法院认定执行该裁决违背社会公共利益的，裁定不予执行。从法律条文的文义去理解，人民法院在执行仲裁裁决时，应依法对执行后果是否与社会公共利益相悖进行主动审查，但对于其它不予执行的事由，人民法院则不应主动审查，而应以被执行人提出作为审查的前提。如果当事人在执行过程中未提出仲裁文书没有送达的程序问题，人民法院不应主动审查。再者，不同于诉讼的纠纷解决机制，仲裁具有保密性、灵活性、经济性等独有的优势和特点，这就决定了仲裁需要适用不同于民事诉讼的送达方式来保障这些功能优势得以实现，民事诉讼中的送达方式不一定都能适用于仲裁。《仲裁法》也没有规定，仲裁送达方式必须参照民事诉讼的送达方式。仲裁与诉讼不同，仲裁机构受理案件需要当事人提交书面的仲裁条款，换言之，当事人在纠纷发生之前已经有接触，并就纠纷解决方式达成一致意见。随着当事人的法律维权意识增强，越来越多的当事人在合同中除设定仲裁条款，还补充了文书送达条款。中国广州仲裁委员会①中国广州仲裁委员会在颁布2007版仲裁规则时的名称为广州仲裁委员会早在2007年修订仲裁规则时，已经根据当事人意思自治原则确立了约定送达规则②《广州仲裁委员会仲裁规则(2007版)》第七十三条规定:“(一)除当事人另有约定或者仲裁庭另有要求外，仲裁文书、通知、材料可以直接送达当事人、代理人或者以邮寄、传真、电报、委托、留置、电子邮件、公告等方式送达当事人、代理人。……”。然而，个别法官却认为只要当事人没有实际签收仲裁文书，就视为没有送达，在执行仲裁裁决时，除了送达证明以外，还需要提交被执行人的签收证明材料，否则，视为仲裁程违法，对仲裁裁决不予执行或暂缓执行裁决。事实上，继上海、福建、江西、北京、重庆等地高级人民法院允许人民法院采取约定送达方式以解决“送达难”问题后，经多方呼吁，最高人民法院终于正式确认和明确当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址③《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第三条规定:“完善送达程序与送达方式。当事人在纠纷发生之前约定送达地址的，人民法院可以将该地址作为送达诉讼文书的确认地址。当事人起诉或者答辩时应当依照规定填写送达地址确认书。积极运用电子方式送达;当事人同意电子送达的，应当提供并确认传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。充分利用中国审判流程信息公开网，建立全国法院统一的电子送达平台。完善国家邮政机构以法院专递方式进行送达。”。。因此，个别执行法官在执行过程中主动审查仲裁文书是否存在没有送达的情形，并以当事人未实际签收为由中止执行裁决，甚至于不予执行裁决是明显不妥的。

(二)各地的人民法院对不予执行仲裁裁决的审查方式以及审查级别不统一

不予执行仲裁裁决与否对当事人的权利影响甚大，然而，我国现行法律对人民法院不予执行仲裁裁决的审查方式以及审查法院级别均没有明确规定。实务中，各地人民法院的做法极不统一。就审查方式而言，有的采取书面审查兼合议讨论方式，有的采取听证审查方式，有的采取开庭审理的方式。就审查级别而言，有的由中级人民法院审查，有的则由基层人民法院审查。

笔者认为，现行法律对影响仲裁裁决权威性的不予执行制度未明确规定相关的审查方式以及审查级别，无疑是重大的法律漏洞。为了防止当事人滥用不予执行制度恶意拖延债务的履行，应对于不予执行仲裁法律程序应设置科学的审查方式，不应采取书面审查兼合议讨论方式，或者听证审查方式。而应统一由审理相关类型的民事案件的民事审判庭采用诉讼原理，实行当事人主义和辩论主义原则，通过开庭审查的方式，对不予执行仲裁裁决进行审查，这样做更有利于合议庭听取当事人的意见，减少不当不予执行仲裁裁决的风险。另外，虽然现行法律没有明确审查不予执行的法院为中级人民法院。但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》已经明确执行仲裁裁决案件由中级人民法院管辖①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》第二十九条规定，当事人申请执行仲裁裁决案件，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地的中级人民法院管辖。，在实务中，中级人民法院有可能指令基层人民法院执行仲裁裁决，个别当事人在基层人民法院执行仲裁裁决过程中提出不予执行申请时，有些基层人民法院就径直自行审查仲裁裁决是否存在不予执行的情形。由于“不予撤销仲裁裁决”的裁定对后来的“不予执行仲裁裁决”的裁定没有法律约束力，还曾经出现过中级人民法院的民事审判庭作出的不予撤销仲裁的裁决甚至被后来基层人民法院的执行局组成的合议庭作出不予执行裁定推翻。这种后果很明显与上级人民法院监督下级人民法院的原则相悖，且也不符合仲裁法的司法解释将执行仲裁裁决案件交由中级人民法院管辖的原意。因此，不予执行仲裁裁决的审查工作不能由基层法院负责，而应由中级人民法院负责。

三、人民法院“审执分离”体制试点改革对我国仲裁制度发展具有深远意义

(一)人民法院深化“审执分离”的体制改革，进一步解决诉讼、仲裁等生效执行法律文书的“执行难”问题

近些年，司法执行工作饱受诟病，“执行难”一直成为困扰人民法院的痼疾。人民法院深化“审执分离”的试点改革，进一步推进执行与审判分开，明确审判与执行的职能界限，有利于执行局更好地整合执行资源，优化执行权力配置，改善执行相关硬件以及加大相应的财力投入，还可以更新与执行工作相关的配置，拓展新的强制执行方式方法，集中精力推行执行的信息化建设，提高整个执行机构的战斗力和执行效率，健全执行办案责任制，提高执行人员责任意识，进一步解决诉讼、仲裁等生效法律文书的“执行难”问题。

(二)人民法院实施“审执分离”可以规范不予执行仲裁裁决的司法监督的程序，提高对仲裁裁决的司法监督质量，促进仲裁事业健康发展

以前，由于我国法律没有明确不予执行仲裁裁决的审查部门，全国各地人民法院在处理不予执行裁决的内部分工的做法不一。有的人民法院由执行局内设的合议庭对不予执行仲裁裁决进行审查，有的人民法院由审理相关类型的民事案件的民事审判庭审查。笔者认为，执行局内设的合议庭对不予执行裁决，有可能使得当事人滥用撤销裁决与不予执行裁决的司法双重监督，其结果既造成仲裁裁决长期处于效力不确定的状态，既破坏了仲裁“高效快捷”的优势，又造成有限司法资源的极大浪费。事实上，为了防止当事人重复提起撤销和不予执行仲裁裁决申请，恶意拖延程序，最高人民法院颁布的仲裁法的司法解释，明确规定当事人在撤销程序中被驳回，不得以相同理由提出不予执行申请。该解释尽管在维护司法权威、防止出现相互矛盾的法院裁定方面起到了一些作用。但实践中，如何解释“相同理由”取决于个案中法官的理解。有的当事人只是在《撤销裁决申请书》的形式上稍微修改一下，就变成了《不予执行裁决申请书》，两者的实质内容是一致的，如果个案中法官进行过于宽泛解释“相同理由”，依然不能防止被执行人拖延程序的情况出现。由于撤销裁决的案件是由审理相关类型的民事案件的民事审判庭审查，如果不予执行案件也是由审理相关类型的民事案件审判庭审查，则是否属于“相同理由”的尺度相对易于统一，反之，如果由执行机构内设的合议庭对不予执行裁决进行审查，有可能重复审查申请人撤销裁决的理由。

人民法院深化实施“审执分离”体制试点改革，执行局只负责执行仲裁裁决，执行局内设的合议庭不再负责审查处理不予执行裁决案件，将进一步促进对仲裁裁决的司法监督程序规范化建设。若执行局在执行过程中认为仲裁裁决存在违背公共利益之嫌，也不应自行审查，而是移交给审理相关类型的民事案件的民事审判庭审查。由审理相关类型的民事案件的民事审判庭审查时，往往是采取诉讼的开庭审理模式，而不是非诉的听证模式或者书面审理，有利于全面听取各方当事人的意见，更有利于保证人民法院对仲裁裁决司法监督的质量，防止当事人为达到拖延履行债务的目的而滥用撤销裁决与不予执行裁决的司法双重监督。

(三)人民法院深化“审执分离”的体制改革，有助于消除当事人担心执行机构区别对待仲裁生效文书与法院生效文书的观念

虽然《仲裁法》第六十二条已经明文规定，当事人应当履行裁决。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受申请的人民法院应当执行。《民事诉讼法》第二百二十四条也规定，发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行财产所在地的人民法院执行。法律规定由人民法院执行的其他法律文书，由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。仲裁生效裁决书、调解书与人民法院生效的民事判决书、民事调解书都同属于人民法院应当执行法律文书。但是，在仲裁宣传的过程中，笔者发现不少当事人对仲裁生效文书的执行心存疑虑，他们担心执行局在执行过程中区别对待仲裁生效文书与法院生效文书。特别是执行局人手不足情况下，执行局优先执行人民法院的生效文书，而怠慢执行仲裁机构的生效文书。仲裁机构的生效文书能否有效执行，关系到当事人选择仲裁作为纠纷解决方式的信心，系我国商事仲裁制度存在的基础。2016年7月1日的《法制日报》第7版，刊发了《法院别成仲裁机构的“执行局”》一文。该文章提及到“近年来，随着仲裁工作的快速推进，申请执行仲裁裁决的执行案件也随之大量增加，以致出现了许多怪象与乱象。仲裁执行案件占比大幅上升。某中级法院仲裁执行案件占比甚至超过了85%，而法院判决(包括委托执行和提级执行)占比不到10%，真可谓‘种了别人的地，荒了自己的田’”①http://news.xinhuanet.com/legal/2016-07/01/c-129105821.htm访问时间2016年11月21日。

笔者认为，将人民法院判决当成执行机构“自己的”文书，将仲裁裁决当成“别人的”文书，将申请执行仲裁裁决的执行案件也随之大量增加称为“怪象与乱象”，甚至还呼吁不要把法院变成仲裁机构的“执行局”。这种区别对待仲裁生效文书与人民法院生效文书的观点是十分狭隘的，也是不符合目前人民法院执行仲裁裁决的现状的。事实上，仲裁的发展对于司法进步可谓之意义深远，特别是在当下的司法改革过程中，“立案登记制”催生了人民法院的“诉讼爆炸”现象，有个别的人民法院登记受理了民事案件后，难以安排人手送达立案材料及开庭通知。与此同时，法官员额制改革后，“案多人少”的矛盾更日益严重，人民法院在民事诉讼法规定的审限内结案的任务难以实现。从国务院法制办公布的数据来看，全国200余家仲裁机构受案数量逐年呈递增趋势，这在一定的程度上无疑缓解了人民法院的“案多人少”的矛盾。仲裁机构的受案数量越多，人民法院的办案压力就越轻，这个道理显而易见。同时，仲裁的发展还可以倒逼人民法院提升自身的审判质量。我国商事仲裁事业发展主要靠市场主体的自发选择，仲裁机构提升公信力的同时，在一定程度上，可以促使法官提升自身个人素养，从而提升人民法院的审判水平和诉讼效率。仲裁在接受司法监督的同时，还与司法共同合作培育我国的法治环境，两者的关系绝对不是对立的。2016年6月29日，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，明确提出人民法院要“加强与仲裁机构的对接”“尊重商事仲裁规律和仲裁规则，及时办理仲裁机构的保全申请，依照法律规定处理撤销和不予执行仲裁裁决案件，规范涉外和外国商事仲裁裁决司法审查程序”。最高人民法院的上述意见，充分地体现了“支持仲裁”的理念，而前述区别对待仲裁生效文书与法院生效文书的执行理念则更显得与最高人民法院支持仲裁的理念格格不入。

随着人民法院深化“审执分离”试点改革，执行机构将形成相对独立的人、财、物管理体制，其与人民法院审判庭之间的关系越是分离，当事人越没有必要担心执行机构区别对待人民法院生效文书及仲裁生效文书。从改革的趋势来看，深化“审执分离”试点改革工作由“深化内分”(即在法院内部深化审判权和执行权的分离)逐步转为“彻底外分”(即将执行权从法院彻底分离出去，交给司法行政机关)，届时，更不存在将人民法院生效文书视为执行机构执行“自己的”的文书，而将仲裁机构生效文书看成是“别人的”文书。可以预见，随着“审执分离”改革的深入，选择仲裁的当事人将越来越多。

四、对深化人民法院“审执分离”试点改革的若干建议

(一)加快总结“审执分离”试点改革的经验，尽快颁布《强制执行法》

我国目前尚未制定《强制执行法》，仲裁生效裁决书、调解书与人民法院生效的民事判决书、民事调解书的执行工作主要依照《民事诉讼法》和最高人民法院关于执行工作的相关司法解释开展，这些现行法律条文过于原则化，缺乏操作性，法律制度供给不足导致在实务中难以解决各种各样的执行难问题。事实上，许多执行问题在实务上无法可依，执行人员的自由裁量权过大，造成执行过程中难免出现暗箱操作和腐败现象。在立法上，民事执行与其它民事诉讼程序混在同在一部《民事诉讼法》当中，也是“审执分离”改革不彻底的法律根源之一。因此，将民事执行从民事诉讼程序中分离出来，制定单独的、系统化的《强制执行法》则显得十分重要，也只有《强制执行法》的出台，才能从立法上真正实现“审执分离”。

(二)《强制执行法》应重建一套完全独立于人民法院的执行体制

从世界范围来看，执行体制往往是独立于法院的。例如，美国联邦法院判决的执行均由司法部联邦执法官署实施;瑞典则设有与法院完全分离的执行局;俄罗斯、英国、加拿大等国也是由法院外的机构行使执行权。①参见《推进审执分离体制改革提高司法权威》，http://news.sina.com.cn/o/2015-05-15/061931834754.shtm l，访问时间为2016年11月10日。而我国的执行体制从最初的“审执合一”，改为“审执分立”(执行庭模式)，再到现行的法院内部分离(执行局模式)，人民法院内部一直在尝试各种“审执分离”改革方案，这些改革措施虽然有一定成效，但并不彻底。由于现行的法律中执行权配置在人民法院，人民法院作为既得利益者，仅凭自身的内部改革，其难以将民事执行这一重要的职权拱手相让。②参见《审执分离制度重构——以当前执行分权运行模式》来源:中国法院网，作者:刘安丰http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/08/id/1696503.shtm l访问时间为2016年11月21日然而，人民法院既有审判权，又兼有执行权，这种做法不仅仅扭曲了裁判者“中立者”的角色定位，还违背了“分权制衡”原则，导致执行不当时监督缺位。此外，重建一套完全独立于人民法院的执行体制更有利于执行机构平等对待各类生效法律文书的执行，有利于我国多元化纠纷解决机制的发展。对于当事人而言，若其选择仲裁作为争议解决方式时，就无须再担心执行机构只执行人民法院作出的判决书、调解书，而暂缓执行仲裁庭作出的裁决书、调解书，或无故不予执行仲裁裁决。因此，我国的执行体制的改革方向应当是结合我国国情重新建立一套完全独立于人民法院的执行体制。

(三)进一步规范对仲裁裁决不予执行的程序

基于前文提及人民法院在不予执行仲裁裁决的审查中存在的问题，若将来最高人民法院能够颁布关于适用《仲裁法》若干问题的解释(二)或者国家能出台《强制执行法》，应该严格贯彻“审执分离”的原则，规范执行机构对仲裁裁决不予执行的流程。主要表现在以下几个方面:1.明确所有不予执行裁决案件均应由立案庭负责立案，由审理相关类型的民事案件的民事审判庭审查裁决是否存在不予执行的情形。若执行机构收到当事人提出的不予执行裁决申请或执行过程中认为执行裁决存在违反公共利益的，均应移交至立案部门，由立案部门正式受理后，再移交给由审理相关类型的民事案件的民事审判庭处理。2.明确审理不予执行裁决的方式为开庭审理，而不是听证或其它。3.明确审理不予执行的级别是中级人民法院，而不是基层人民法院。4.明确当事人对执行机构不当的执行措施或违法时的救济途径。5.规定人民法院不予执行仲裁裁决时，需要上报高级人民法院并经高级人民法院核准。

五、结语

审执分离在提高司法效率、促进司法权威以及统一执行标准方面有着重大的积极意义。从商事仲裁的角度来看，审执分离亦有助于增强仲裁裁决的终局性、权威性以及可执行性，从而促使当事人更多地选择仲裁作为争议解决方式，实现案件分流，缓解人民法院的办案压力。然而在我国目前的仲裁裁决执行过程中，人民法院依然存在主动审查、过度审查的情形，当事人也担心执行机构优先执行人民法院裁判文书，社会上甚至出现了“法院不是仲裁的执行局”这样的错误思想，这些都将成为阻碍我国法治建设、限制审执分离发挥其最大效用的负面因素。因此，在执行仲裁裁决过程中，如何通过设立有效的执行制度，从执行主体、执行标准以及对异议处理方式等方面做出明确而具有可预见性的规定，限制执行人员过度的自由裁量权，是在仲裁裁决执行效率和保障司法审查公正性之间寻找到平衡点的最佳方法。

Comment on The Judicial Reform of Seperation of Trial and Enforcement——A Perspective of Commercial Arbitration

Wang Xiaoli

Current Civil Procedural Law has provided limited circumstances for rejecting enforcement of arbitral award，while the non-unformity and ambiguity of standard for judicial review in practice has weakened the efftiveness of commercial arbitration.The experimental reform of“Seperation of Trial and Enforcement” brings a opportunity for changing.This article will demostrate that building up an independent system from legislation，execution and judicial review standard is the best way to cope with the tension relationship between effectiveness and justice in the enforcement of arbitration award.

Seperation of Trial and Enforcement Arbitration Award Rejection of Enforcement Judicial Review

* 中国广州仲裁委员会副主任，法学博士。