刍议我国农村宅基地退出机制的构建——基于河南省的实证分析

徐光超

（中共河南省直机关党校 经济管理教研室，河南 郑州 450002）

·省情市情研究·

刍议我国农村宅基地退出机制的构建
——基于河南省的实证分析

徐光超

（中共河南省直机关党校 经济管理教研室，河南 郑州 450002）

农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求。目前河南省农村宅基地普遍存在着布局不尽合理、面积普遍超标、闲置浪费严重等诸多问题。管理制度的滞后与虚置、运行程序的繁杂与低效、处置监督的缺失与无序、权益保障的乏力与混乱、思想观念的影响与束缚等，是影响我国农村宅基地退出的体制性因素和非体制性障碍。因此，应着力从制度建设、过程监督、权益保障、宣传教育等方面构建科学合理的农村宅基地退出机制。

城乡一体化；河南省；农村宅基地退出机制

改革开放30多年来，我国经历了快速工业化和城镇化的发展阶段，与之相伴的是农地大规模非农化流转，由此造成耕地面积的日益锐减。面对国家日益严格的耕地保护政策，城镇建设用地供需矛盾日益突出。但是，我国农村集体建设用地资源却十分丰富，农村宅基地的闲置在很大程度上造成了农村土地资源的浪费。因此，更好地集约、节约利用土地资源，促进粗放利用的农村宅基地退出，成为各级地方政府盘活农地资源、统筹城乡土地资源的一项重要议题。

农村宅基地退出是我国经济社会发展的客观趋势和必然要求。作为传统的农业大省，河南省在加速推进城镇化发展和城乡一体化进程中，城市建设用地需求日益增长和农村大量宅基地闲置之间的对比日益明显，特别是在城乡土地“增减挂钩”的政策框架下，农村宅基地的退出势必为城市建设用地提供明显的增量。在这样的背景下，构建科学合理的农村宅基地退出机制，同时切实维护农民合法权益，成为河南省城乡一体化进程中面临的重要问题，同时也是进一步深化农村土地制度改革、促进农村可持续发展的关键环节。

一、河南省农村宅基地退出意愿和退出障碍的调查

为保证课题研究的客观性、广泛性、准确性和实用性，根据自然地理位置、经济发展状况、人口构成情况和道路交通情况，分别在豫东、豫西、豫南、豫北以及豫中地区，选择了商丘市的柘城县、洛阳市的孟津县、信阳市的新县、新乡市的原阳县和许昌市的襄城县作为重点地域。

研究过程中，课题组成员采用了随机抽样、群体抽样和典型抽样相结合的方法，在2015年9月1日至10月30日期间，对以上5个县的20个自然村中的250家农户进行了走访和调查。此次调查中，共发放问卷250份，回收242份，其中问卷有效率达到96.8%，符合调查研究的相关要求，结果具有良好的代表性和证明性。

（二）调查的主题及内容

1.农民对宅基地政策的认知状况。通过调查发现，农民对于宅基地管理方面的相关政策和管理制度的认知和了解较为匮乏，对于“宅基地属于集体所有”不了解的比例达到了85.6%，对于“宅基地‘一户一宅’”政策不了解的比例达到了69.2%。对于“申请宅基地的‘村—乡（镇）—县’三级程序”不了解的比例达到了72.8%。对于农村宅基地管理的政策、制度和规定认知情况较好的人员，多为村组干部，而普通村民则一般都不太了解相关政策和制度。

2.农民获取政策信息的渠道。调查显示，农民获取农村宅基地相关管理政策和制度的渠道比较多元，但主要渠道还是广播电视以及村组干部的宣讲，二者的比例分别是58.8%和15.2%；随着网络在农村的普及，通过网络获取信息正逐步成为农民获取信息的又一重要渠道。调查中发现，有14%的农民明确表示是通过网络获得相关政策和制度信息的。

3.农村宅基地的使用现状。第一，闲置问题较为突出。当前河南省农村的宅基地闲置现象较为突出，整体利用处于粗放状态。通过此次调查发现，一些农村的老宅子，由于长期无人居住，庭院荒草丛生，房子也破败不堪。在调查中所涉及的5个县中，宅基地闲置的现象普遍存在。此次调查的闲置宅基地面积为61892m2，占调查所涉及宅基地总数的48.4%。第二，农村宅基地使用超标现象较为普遍。河南省农村宅基地使用超标现象主要包括两个方面：一是数量超标，即违反“一户一宅”的管理规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。然而在现实中却普遍存在着“一户多宅”的现象，调查中发现某县宅基地数量超标的比例已达到了54.6%。二是面积超标。传统意义上，农村宅基地不仅是农民安家立户、饮食起居的必要场所，同时还承担了家畜饲养、农具存放等方面的职责，因此以前的宅基地面积普遍超标。而在当今科技较为发达、现代化水平较高的时代，宅基地更多的是承担了生活起居的功能，不需要太大的面积。《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十九条规定：农村居民使用的宅基地，不得超过规定的用地标准。然而在调查中发现，农村宅基地面积超标的现象不仅十分普遍，而且面积超标比例最高的地方竟然达到了80.6%。“数量超标”导致很多房屋无人居住，而“面积超标”导致宅基地占用土地面积或空间面积较大，都造成了土地资源的极大浪费。第三，“乱建乱占”情况较为严重。在宅基地利用方面缺乏统一的科学规划，乱建住宅、乱占耕地现象比较严重。从调研的情况来看，在居民点的建设方面，由于缺乏总体规划进行引导和控制，造成农户在农村宅基地的选址、规模和样式等方面主观性较大、随意性较强，而且占用耕地进行建设的现象较为普遍。这不仅反映出城乡一体化背景下，农村建设对于土地需求的增加，同时也反映出农村集体组织在土地利用管理方面的规划意识淡薄，以及农民在宅基地建设中的耕地保护观念不强等方面的问题。

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4.农村宅基地退出意愿。通过调查发现，农民对于宅基地的建设规划和处置问题有着较为明确和一致的意见。在“农村新建房屋是否需要统一规划？”这一问题的调查中，49.0%的受访者都已经认识到农民宅基地的建设和利用规划方面存在的问题，并希望政府和村级组织加以重视和引导。而在“你是否同意村集体将闲置的宅基地无偿收回？”这一问题的调查中，不同意无偿收回的占到被调查总人数的95.59%。另外，在关于“你认为闲置的宅基地应当以何种方式收回？”的问卷中，有近九成的被调查者认为“政府应当给予经济或物质补偿”，还有相当一部分群众认为“只要村干部把多占的宅基地退了，我们无偿退出也没意见”。这表明当前大多数的农村居民还是认识到了土地资源闲置对农村地区经济社会发展的不利影响，但是在退出的方式上有顾虑，同时对于村干部多占宅基地的现象比较反感。

5.农村宅基地退出的障碍。尽管农村宅基地闲置的现象以及普遍存在的宅基地利用的超标和浪费等问题已受到了政府和社会的广为关注，但是在宅基地退出方面依旧存在很多障碍。通过此次调查发现，影响农村宅基地退出的主要因素是多元的，既有思想观念方面的，也有经济补偿方面的，还有制度保障及制度监督方面的。其中，经济补偿和制度保障这两方面的因素是当前农村宅基地退出的主要障碍。

二、城乡一体化进程中农村宅基地退出的障碍

农村宅基地退出的根本目的是为了集约、节约使用土地，加强对土地资源的管理和利用。目前，我国农村宅基地的退出面临着管理制度的滞后与虚置、运行程序的繁杂与低效、处置监督的缺失与无序、权益保障的乏力与混乱、思想观念的影响与束缚等方面的困境和障碍，需要对这些困境和障碍进行客观深入的分析。

（一）法律法规及管理制度的滞后与虚置

目前“我国全国性的法律法规中没有对宅基地使用权的灭失，即宅基地使用权的退出作出相关规定”［1］；适用于农村宅基地管理的法律法规不健全，配套的制度和措施不够完善，管理制度体系建设仍然滞后于现实需要和实际发展。在涉及农村宅基地的使用审批制度、监督工作方面也存在执行不力的现象，比如《土地管理法》和《土地管理条例》明确规定禁止城镇居民到农村购置宅基地，在特定情况下政府有权收回被占用的宅基地等，但在现实操作层面和实际工作中，这些规定通常未得到有效执行。更有甚者，一些地方政府打着“深化改革”的旗号，再三突破法律的规定和政策底线。

（二）运行程序的繁杂与低效

在城乡一体化进程中，城镇化的快速发展促进了大量农民进城务工以及在城市购买住房、安家落户，城市土地资源和供应日趋紧张；但是，农村宅基地的空置、一户多宅等问题也越来越突出，农民退出闲置宅基地的意愿并不强烈。究其原因，还在于审批制度和程序存在问题。目前，我国农村宅基地采用的是县、乡、村三级的审批程序，审批程序和办理流程繁杂低效，运行流程冗长。即使有部分农民愿意置换、退出全部或部分宅基地，但慑于复杂冗长的程序，往往望而却步。加之相关部门工作程序不透明，工作开展不积极，工作人员作风散漫，部分乡村干部故意刁难、以权谋私、中饱私囊等，这些问题都不利于农民宅基地的顺利退出，更不利于城镇化的健康发展。

（三）处置监督的缺失与无序

根据我国《土地管理法》的规定，农村宅基地的所有权归村集体组织所有，但对农村宅基地进行审批、使用、征收等一系列管理和处置的权力则归属于县乡政府，即政府实际上对农村宅基地具有最终的管理和处置权，但是管理和处置过程的监督却较为乏力和无序。一方面，由于相关职能部门受到人员、装备、技术等硬件因素的困扰，把主要的精力放在城镇及郊区的土地案件的处置与查处上，而对于农村普遍存在的多占宅基地、违反规划乱建住宅、侵占耕地作为宅基地等现象关注度不够，甚至视而不见。同时囿于执法权限和执法力度，对于农村“躲猫猫”式的侵占宅基地现象的处置与监督力也不从心。另一方面，由于地方基层政府的政绩冲动，对农民宅基地建设的规划、使用的规划，对宅基地的征收以及退出的补偿存在普遍的强制性，由此造成有关事涉农民宅基地处置过程中的一系列监督形同虚设，极易引发侵害农民权益的事件。

（四）农民权益保障的乏力

由于我国对农村宅基地退出的补偿机制尚未建立健全，监督乏力，加上地方政府的政绩冲动，导致一些地方在征收农民宅基地时补偿标准过低，甚至在补偿不到位的情况下强制征收农民宅基地，还有一些地方政府甚至参与农民宅基地退出的增值收益的分配等，引发了群众的不满和抵触情绪。另外，由于权益保障和维权机制的缺失或不健全，农民自身的维权意识较为淡薄等因素，都造成了对农民权益保障的乏力。

（五）思想观念的影响与束缚

在城乡一体化进程中，农村宅基地退出还受到一些传统思想观念的影响和束缚。中国漫长的农业社会的历史，赋予了中国人浓厚的乡土观念和土地情结。因此，一方面，在中国人的传统观念里，农村的那个“老家”是家族的本源，“老家”的房子和宅基地就是家族的“根基”，是绝对不能丢掉的，即使已经在城市安家落户、生根发芽；另一方面，是受传统的“叶落归根”思想影响，在很多国人的观念和意识中，叶落归根，去世之后是一定要葬在祖坟、回归故土的，而“老家”的祖屋、宅基地恰恰就承载着这个梦想，成为神圣而重要的“仪式”和象征。

三、构建科学、合理的农村宅基地退出机制

在加快城镇化建设，加速推进城乡一体化的现代化进程中，尽快构建科学合理的农村宅基地退出机制，不仅成为深化农村土地制度改革、打破城乡二元分割局面的关键环节，也是推动我国经济社会快速发展的必然趋势和客观要求。

（一）加强农村宅基地退出的制度建设

抓紧立法、建章立制，使农村宅基地退出有法可依、有章可循。目前，我国对农村宅基地管理的主要法律依据是《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》《城乡规划法》以及各省、直辖市、自治区出台的土地管理法实施办法，还没有出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规。因此，应依据现有的法律法规，制定和完善农村宅基地退出的制度和实施办法，进一步“完善宅基地自由流转制度，明确宅基地流转的主体、方式、期限、价格以及收益分配等方面”［2］，为农村宅基地的退出提供统一的、规范的制度参照，对农村宅基地退出的条件、补偿标准、运行程序、退出管理、处置监督等做出明确具体的规定，由此减少各地因为制度差异而导致的管理无序、退出程序混乱和补偿标准不统一等问题。

（二）推进农村宅基地的确权登记

“开展宅基地使用情况的调查，明晰产权关系，可以为宅基地退出提供法律依据”［3］。其一，从法律的角度讲，加快对农村集体土地进行确权登记，既是解决农村集体土地权属纠纷的法律依据，又是落实耕地保护政策和节约土地资源利用的重要保障。其二，从维护农民权益的角度讲，加快推进农村宅基地的确权登记，是要进一步明晰村集体组织、农民个体与宅基地之间的产权关系，不断强化农民的土地物权意识，逐渐调动农民土地流转的积极性并切实维护其合法权益不被剥夺和侵犯。其三，从维护农村社会稳定的角度讲，推进农村宅基地确权登记，不仅可以方便农民便捷、高效地退出宅基地，同时也可以有效减少因宅基地产生的矛盾和纠纷，有利于农村经济发展和农村社会稳定。

（三）强化农村宅基地退出的过程监督

农村宅基地的退出不仅意义重大，而且牵涉各个方面的利益关系，必须制定和遵循公开、公正、透明的规则和程序并强化对退出过程的监督。因为宅基地的退出一方面意味着农民对宅基地使用权的放弃，同时也意味着农村集体土地资源的扩增，在此过程中，对农民进行公平合理的补偿是必须且必要的。特别是在城乡一体化进程中，为了提高农民宅基地退出的积极性，保证对闲置宅基地的科学有效利用，土地行政管理部门对宅基地面积的确认应做到公平公正，财政部门对农民退出宅基地的补偿要合法合理并及时兑现。从目前的实践情况来看，农村宅基地退出过程存在的一些问题，严重影响了农民宅基地退出的积极性和主动性，因此，各级纪检监察机关及上级主管部门必须加强对宅基地退出过程的监督：其一，要加强信息公开，使宅基地退出的过程公开透明；其二，要督促村级组织对退出宅基地进行科学规划、有效管理和合理利用；其三，严格监督土地行政管理部门和财政部门有效行使职权，严防滥用权力，杜绝权力寻租现象，对于侵害或损害农民权益的行为要严肃查处，决不姑息。

（四）完善农村宅基地退出的权益保障

在城乡一体化的发展进程中，城镇化的大背景下，对于退出宅基地的农民的权益保障，必须与进城务工农民的市民化问题相结合。相关部门应加快建立宅基地退出与城市社会保障相衔接的激励制度，完善宅基地退出后的农民的权益保障。从河南省目前的情况来看，需要从以下几个方面着力：一是经济保障，主要是确保农民退出宅基地能够获得公平合理的补偿；二是身份保障，着力解决和消除城乡二元户籍制度，破解横亘于农民工和城市市民之间的身份鸿沟，切实实现农民身份的市民化；三是就业保障，各级政府要加大政策供给、财政投入的力度，加大对农民就业技能的教育和培训，特别是对自愿退出宅基地的农民要优先考虑、政策上要有所倾斜，为他们提供更多更好的就业岗位和就业机会；四是社会保障，进一步深化改革，采取切实有效措施促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化，解除农民宅基地退出的后顾之忧。

（五）做好农村宅基地退出的宣传教育工作

1.做好政策宣传工作。农村宅基地退出是一个系统的过程，涉及的主体较多，这其中既有政府管理部门、村级自治组织、村民个人，还有监督部门以及利益相关方等；农村宅基地退出还是一个复杂的过程，涉及的内容较多，包含了退出的条件、面积的确定、补偿的标准、过程的监督等诸多方面。但从课题组的调研情况来看，绝大多数的农民对于宅基地退出的相关政策不甚了解，因此要做好政策宣传工作，使农民真正地、全方面地了解相关政策。

2.做好思想教育工作。针对一些根深蒂固的传统文化和传统思想的影响，不可能一下子解决和消除，更不可以采取激烈和极端手段硬性解决。有效的方法和手段是加强科技文化宣传，加强思想教育，通过逐步提高新一代农民的教育科学文化素质，循序渐进地解决问题。

在城乡一体化进程中，河南省城市建设用地需求日益增长和农村大量宅基地闲置之间的对比非常明显，特别是在城乡土地“增减挂钩”的政策框架下，农村宅基地的退出势必为城市建设用地提供明显的增量。但是，为避免盲目追求建设用地增减指标，必须加强对退出宅基地的有效利用，做好宅基地退出后的复垦还原工作，并最终实现盘活宅基地资源、提高土地利用效率的目的。

［1］彭洪宣，李建强等.新型城镇化背景下农村宅基地退出路径探讨［J］.合作经济与科技，2015，（8）.

［2］彭小霞.农民权益保护视角下农村宅基地退出机制之完善［J］.农村经济，2015，（4）.

［3］胡伟伟，钱铭杰.基于推拉理论的农村宅基地退出动力机制研究——以河南省唐河县为例［J］.国土资源科技管理，2015，（3）.

［责任编辑 张彦华］

F301

A

1671-6701（2017）02-0076-04

2017-02-20

2015年度河南省科技厅软科学课题（编号：152400410567）、2014年度河南省哲学社会科学规划项目（编号：2014BJJ039）阶段性成果

徐光超（1974— ），男，河南上蔡人，硕士，中共河南省直机关党校经济管理教研室讲师。