伦纳德·怀特的行政思想研究

李玉耘

（潍坊学院法学院，山东潍坊261061）

伦纳德·怀特的行政思想研究

李玉耘

（潍坊学院法学院，山东潍坊261061）

在文官制度改革、科学管理运动、市政管理改革的现实环境下，公共行政研究呈现出科学化、实用主义、法律视角、分层分类的特征。在总结和反思前人思想以及当时的公共行政状况的基础上，伦纳德·怀特提出四个行政研究的假设：一、行政是一个通用的程序；二、行政学应该建立在管理的基础之上；三，行政现在是一门艺术，正在转变成一门科学；四、行政成为现代政府管理的核心。然后，以此为基础，构建了行政科学，广受大家欢迎。但是，20世纪四十年代末期，正统理论受到挑战，怀特的行政科学也遭受危机。怀特开始反思，走向了行政史研究，希望能够从历史中找到行政学研究的基础。怀特是行政学的奠基人，在行政学的构建过程中做出过重大贡献，但是由于受时代的局限，怀特过多的关注行政细节和行政组织内部，忽视行政的公共性问题。

伦纳德·怀特；行政科学；管理；行政史

一个学科发展成熟的标志是它能够进行自我意识——从自身历史中学习的能力。而对在该学科中有着重大影响的人物的行为、思想以及启示的进行研究探讨，就是这种学习的重要一环①。因为对这些重大人物的研究，尤其是思想的领会和理解，有助于透彻地了解该学科过去的历史、更清楚地知晓该学科发展的动力和准确地把握该学科前进的方向。综观西方行政学一百二十余年的历史，伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺、弗雷德里克·泰勒、马克斯·韦伯、卢瑟·古利克、赫尔伯特·西蒙、罗伯特·达尔、德怀特·沃尔多，都对行政学的发展做出过巨大的贡献，都是值得我们深入研究的对象。但是，伦纳德·怀特最终进入我的视野。

一、为什么是怀特

本文之所以选择怀特作为研究对象，主要是基于以下几点考虑：

第一，怀特是20世纪20年代至50年代在美国行政学界最具影响力的人物②，他所作的工作被称为美国公共行政中最杰出的事业③。他影响公共行政的方式有三种④：一是教学、研究、写作。他在芝加哥大学任教近四十年，培养了许多优秀的公共行政学者，其中最著名的有赫尔伯特·西蒙、保罗V·里佩尔、林顿·考德威尔，为此，芝加哥大学授予他欧尼斯特·德威特·波顿杰出服务教授，并建立伦纳德·怀特奖，以表他对芝加哥大学作出的贡献；怀特著作等身，广为人知的是《行政学导论》，是行政学第一本教课书，先后三次修订，首次系统的阐述了行政学的理论体系，鲜为人知的是四卷本的美国行政史，这是他在人生最后阶段为公共行政作出的又一大贡献，开创了行政史研究的先河，另外，他的三分之一的著作涉及人事行政问题⑤，政治学教授埃德温·科特雷尔、认为它是简洁而全面介绍人事管理问题的最好的著作⑥。二是服务于职业团体。怀特非常注重鼓励和培养“共同感”，这是一个新职业形成的基础⑦。为此，他积极筹备并建立美国公共行政学会，创办《公共行政评论》，作为公共行政学者和实践者相互沟通交流的平台。怀特被选举为《公共行政评论》第一任主编，为这专业期刊设立了很高的学术标准⑧。他还担任过美国行政学会会长、美国政治学会会长、国际行政科学学会的副会长。这些都为作为一种职业的公共行政的发展起着重要的作用。三是担任公职。怀特认为公共行政学者应该也是一个实践者⑨，将自己所学与公共行政实践结合在一起。所以，他身体力行，曾多次兼职于国家和地方的行政机构，尤其在任职国家文官委员会期间，推动建立初级文官考试制度和联邦公务员在职培训制度，将大学毕业生引入到美国文官队伍之中，极大的推动美国公共行政的发展，为此，人力资源管理协会授予其斯托克博格成就奖，以表他对美国人事行政所作的贡献，后来，还得到“现代文官制度缔造者”的美誉⑩。

第二，与怀特所取得的煊赫学术成就和产生的巨大学术影响相比，学术界对于他的研就显得非常匮乏。当我们翻开行政学的教材时，在行政学发展史的内容里，都会发现：1926年，怀特出版了第一本行政学教科书。除此之外，行政学文献就很少提及怀特的内容。根据本人的简单统计，专门研究怀特思想的文献，不足10篇（书评除外），而在国内，有关怀特的研究更是寥寥无几，迄今为止还没有一篇以怀特为研究对象的学位论文。所以，怀特思想研究存在巨大的空间和潜力。

第三，也是尤为重要的一点，对于我国的公共行政理论与实践来说，怀特的思想具有极大的警醒与启示意义。怀特的学术生涯正处于美国社会转型期，迫切需要改造以前适合的农业社会的公共事务管理手段，以有利于治理方兴未艾的联系密切的城市社区。社会转型的大背景与当今的中国有着相处之处，当时的美国与现在的中国可能面临着相同的问题，怀特给出的答案，虽然不完全适用于我国，但至少会对我国解决转型期所面临的问题提供一定的参考价值。

二、怀特的行政科学思想

从1887年威尔逊发表《行政学研究》到20世纪20年代，行政学研究已经走过三十多个春秋，但是有关行政学的研究范围以及公共行政的定义，行政学界都没有达成一个共识，无法为本领域的研究人员和实践者提供一个进行思想交流和观点交锋的平台，有碍于公共行政学的进一步发展，于是，作为行政学人的怀特义不容辞地扛起了这个历史使命。从1924到1925这两年的时间里，怀特集中精力撰写《行政学导论》一书。他最初就把这本书设想为综合性的行政学教科书，因为在行政管理的具体专业领域，比如公共卫生、高速公路建设、税收和公共教育等已经发表很多优秀的著作。他写这本书的目的就是希望更多的人去研究公共行政问题，解决所有行政机构共有的潜在问题，不论是何种层级的政府。他认为现在的行政管理主要面临着四个问题：组织、管理、人事、财政，并希望通过《行政学导论》构建一个行政科学体系，发现行政管理问题，并能够催生出更多的公共行政研究成果。怀特在书中表达自己的一个想法，就是存在一个统一的行政过程，换言之，行政管理的基本问题在所有政府层级都是相同的，可以建构一个通用的公共行政理论。1926年，《行政学导论》出版，被公认为是第一本行政学教科书，先后在1939年、1948年、1955年经过三次修订，这四版行政学教科书记录了美国公共行政三十年的发展变化，也反映了怀特对行政科学构建所作出的不懈努力。在书中提出了行政学研究的四个假设，即（1）行政是一种通用的程序，无论在何处其基本特征大体相同，这样可以避免市行政、州行政和联邦行政的分类研究；（2）行政学研究应该开始以管理为基础，而不是法律，因此，要更多关注美国管理协会的事务，而不是法院的判决；（3）行政现在基本上仍然是一种技艺，但要特别注意它转变为一门科学的重要趋势；（4）行政已经成为并且将来一直是现代政府问题的核心。

第一个假设：行政是一个通用的程序，使公共行政成为一个研究领域或者学科成为可能。当时的公共行政研究基本特征之一就是采用分层分类的公共行政。在这种状况下，学者之间由于关注点的限制，很难进行对话，形成统一的公共行政意识，不利于公共行政学的发展，又造成了重复研究和资源的浪费。而怀特提出的“行政是一个通用的程序”的假设，破除了分层分类的公共行政之间的壁垒，使大家在统一的公共行政意识中，进行公共行政问题的研究，能够相互交流与借鉴，对于公共行政共同体的形成和行政学的发展具有很重要的作用。第二个假设；公共行政研究要以管理为基础，指出了行政学发展的基础。当时的公共行政研究沿袭行政制约的传统，主要以法律为基础，使得行政机关按照司法的逻辑运作，行政机构完全淹没在大量的法律条文之中，难以发挥行政的力量，而怀特要求公共行政要建立在管理的基础上，公共行政的目标是追求效率，因此，公共行政研究重点在于行政机关内部是如何运作的，要积极借鉴工商业管理的优秀成果，而不是把大量精力放在法院的判例上。第三假设：公共行政基本上是一种技艺，正在转变为一门科学，明确了行政学发展的方向。根据四版《行政学导论》，可以看到怀特在这个观点上有所变化，尤其是后期，他更强调行政技能，多于行政科学。不论是行政科学还是行政技能，都是强调行政学的实用性和实践性，这与怀特的实用主义特性是相符的。怀特坚信：第一，在公共行政领域中，学者应是一个实践者；第二，行政的目的就是有效率、经济地使用资源。第四个假设：公共行政已经成为现代政府的核心，使公共行政学成为必要。在工业革命以前，公共权力主要掌握在国会和司法部门手中，行政部门只负责维护社会治安，保护人身和财产安全，保卫国家，根本不需要行政管理知识和专业人才，但是随着工业革命兴起，社会事务越来越复杂，原有的管理模式已经难以适应社会的发展，行政部门开始掌握越来越多的公共权力，成为现代政府的核心，相应地，行政部门需要行政管理知识和专业人才，这就必须发展公共行政学，为政府管理提供智力支持。

怀特认为，随着工业革命的兴起，社会与国家结构发生重大变化，公共行政成为现代政府的核心，原有的政治学理论难以解释和指导现在的公共行政问题，因此，他试图构建一门行政科学，希望能够对现有的公共行政问题有所帮助。一方面，他主张政治-行政二分，试图把行政中的政治因素剔除出去，随着社会的发展，越来越多的学者对政治-行政二分提出批评，怀特也承认政治-行政二分根本不符合现实，并指出这产生于不同的土壤。也就是说，怀特否认政治-行政二分，并不是因为政治再度干预行政，而是因为当时的行政不仅仅是一个价值中立的执行工具，而且不可避免地参与政策制定，已经成为政府的核心，而事实上，怀特坚持政治-行政二分法的目的在于将政治从行政事务中排除，而不是相反，以此建构一支高效率的行政力量和一门具有实践性的公共行政学。到了20世纪50年代，美国已经建立一支职业文官队伍，并形成了公共行政学共同体。所以，怀特虽然不再坚持政治-行政二分，但是他的目标基本已经实现。另一方面，他认为行政是一个通用的程序，并不断的模糊公私行政的界限，试图借鉴工商业管理的先进成果，但是后来发现，公共行政与私人行政的本质不同在于公共行政的政治性，但是不能改变其管理的本质，因此，怀特仍然坚持公共行政研究必须以管理为基础，而不是法律和政治，在此基础上，构建了以组织、管理、控制、人事、财政为主体的公共行政学理论体系，提供了公共行政学这门新兴学科的概貌。其中，人事行政在行政学理论中占据着相当重要的位置，是其他主题无法相比的，占《行政学导论》的篇幅30%以上，这也是怀特的研究专长。

三、怀特的行政史研究

怀特为公共行政正统理论的形成做出不懈的努力，成为早期行政学的重要奠基人。但是到了20世纪40年代，正统理论遭到前所未有的抨击：正统理论所宣扬的行政科学在内容上是不成熟的，在方法上是粗糙的，甚至是错误的；行政科学所追求的科学原则最多只是普通常识的总结表述；行政科学把经济和效率作为目标或者标准太过狭隘，不可思议的；政治-行政二分是人为虚构的，必须放弃或者从新的角度去思考。沃尔多将其称为“公共行政的身份危机”。面对这样的危机，公共行政学者不断的反思，并寻找解决之道。而实际上，前文讲述的西沃之争，也是为了解决这个问题。西蒙希望沿着正统理论的路子，将逻辑实证主义引入到行政学研究之争，构建一门真正的行政科学，而沃尔多则希望与正统理论彻底决裂，希望构建一门以民主为中心的公共行政学，更好的反映真实的世界。而怀特对这两种路径并不是很满意。西蒙所主张的行政科学与怀特的早期追求有着契合之处，但是随着社会的发展以及自身经历，怀特对行政科学的信心日渐式微，甚至感觉行政根本不可能成为一门科学，而是更接近一门艺术，这在后期出版的《行政学导论》中体现得非常明显，所以说，在怀特看来，西蒙走的有点远。而且，在怀特看来，西蒙构建行政科学的基础——事实-价值二分，只不过是政治-行政二分的一个变体，在现实生活中，根本不可能实现，在这种情况下，构建的行政科学，只能脱离实际生活，这不符合怀特的风格，也有悖于行政学研究的目的。因此，怀特难以接受西蒙的作法。沃尔多更多的是从政治理论角度对公共行政正统理论进行批判和解构，希望抛弃公共行政狭隘的技术特征，将其建立在广泛的政治、文化、历史基础之上，构建一个以民主为核心的公共行政规范理论。沃尔多的作法的确比较符合实际，但是在当时美国行政学会已经从政治学学会分离出来，行政学已经成为一门独立学科，如果再拿政治理论说事，会使行政学者很难堪，也会面临这一个危险，使得刚刚获得独立地位的公共行政学再次陷入到政治学之中，而且这样会使公共行政的内容无限扩大，就会造成“什么都是公共行政，公共行政就什么都不是了”的尴尬境地。所以说，沃尔多的愿望是良好的，但是实际运作起来比较困难。正因为如此，有人就指责说，沃尔多更多的是公共行政的批判者和评论者，而不是一个建构者，他颠覆了正统理论的旧世界，却无力构建一个新的世界。沃尔多在晚年回忆录中，也承认这一点：“我的目标不是告诉人们思考什么……然而我会尽力去告诉他们如何去思考——当然，特别是关于公共行政”。总的来说，沃尔多指出了正统理论存在的问题以及症结所在之处，但是并没有提出很好有效的解决办法。正因为如此，在沃尔多出版了的众多行政学的著作中，我们没有发现一本系统的行政学教科书。而后来的西沃之争，并没有实现公共行政研究的共识，而是更加剧了正统理论的危机，甚至是公共行政学的危机。所以，怀特希望寻找一种新的研究路径，作为公共行政学的出路。

怀特在第四版的《行政学导论》中写道：“现在有许多研究公共行政现象的路径。第一个综合性的美国路径就是法律视角，关注于公共权威的合法组织、行政行为的合法形式以及对公共权力的限制，代表性人物就是弗兰克·古德诺。接下来的一个研究途径关注行政机构的行政，把行政机构看作管理部门，这个途径与科学管理有关，体现效率的标准。还有一个途径关注历史的、档案的资料，这些资料反映行政体系的变化以及行政思想的发展，行政的性质主要被社会学家探讨，只是作为很多重要的社会组织的一部分。最近的就是行为主义的社会-心理途径，对于理解官员行为的原因作出重要的贡献。所有的研究途径都具有很重要的意义，这些都来自于聪明智慧”。很奇怪的是，他没有沿着以前的管理途径，也没有从中选择一个途径，而是转向了美国行政史，通过研究美国行政的历史基础来理解公共行政。因为他相信“公共行政的历史是理解现在公共行政体系乃至未来公共行政发展的可能和期待的方向的一种重要源头”，“只有熟悉了历史背景，才能真正地评估当前的环境和问题”。1940年秋天，在公共行政委员会的倡议下，成立了美国行政机构历史委员会，由怀特担任委员会主席。这个委员会的功能不是进行研究，而是促进和鼓励研究，比如部署研究计划，让研究者保持相互联系，鼓励他们有关行政史的写作和发表，形成初步的研究，从总体上引起学者们对行政史兴趣的投入。正因为如此，怀特将大量精力和时间花费到美国行政史研究之中，从备忘录中可以看到，他对美国公共行政的研究主要涉及四个主题：由联邦党人建立的行政体系；由杰克逊主义者改造的行政体系；随着十九世纪晚期文官制度改革的到来，行政体系的进一步改造；随着二十世纪科学管理原理的引入，行政体系的转变。很遗憾的是，怀特进入到第三个研究主题，在助手珍·施耐德的协助下，完成了第四本行政史《共和主义时代》，在病痛的折磨下去世，本来计划写到1932年富兰克林·罗斯福上台，结果只写到老罗斯福就任总统，但是这丝毫不影响他对美国行政史研究作出的贡献和意义，也无法动摇这些作品的经典地位。

怀特行政史研究具有以下两个鲜明的特征：（1）关注行政过程和组织。从怀特出版的书的目录，我们可以看出，怀特行政史比较关注行政组织的内部运作和行政细节，而对美国宪法和重大政策涉及的比较少，正因为如此，有人对怀特提出质疑，认为公共行政不可能存在于真空之中，是与当时的政治和社会环境密切关联的，后来，怀特有所改变，增加了对社会环境和政治的内容，不过他的着眼点还在于行政组织和行政细节，这与他所理解的公共行政的内容有着很大的关系，深受正统理论的影响。（2）关注重要的行政人物。怀特非常重视大人物在公共行政发展中的作用，这个从他的行政史著作的命名上可以窥见一斑，他希望研究这些人物，在他们身上寻找共同的行政技巧和行政规律，以便为后人所遵循。他研究这些人时，不光研究这些人的思想，而且要看这些人的实际行动，他发现行政人物的思想和实际行动往往并不是一致的，比如，杰斐逊虽然在理论上反对联邦党人强大政府的观点，但是当他掌权之后，同样致力于构建强有力的政府，最明显的例子莫过于《禁运令》的颁布和实施。当时英法之间冲突不断，并干涉美国商船，以削弱彼此。为了避免挑衅并保证美国大陆的和平，杰斐逊总统颁布了激进的《禁运令》，停止一切对外贸易。但是在实施《禁运令》时，美国政府却遇到了巨大的行政危机，杰斐逊总统不得不派兵控制反对《禁运令》的叛乱，以保证《禁运令》的顺利实施。怀特认为，杰斐逊虽然在理论上和个性上倾向于制约和分散权力，但是在事实的驱使下他走向了权力的无限扩张和集权。这给我们一个很好的启示，尤其是行政学说史研究，我们不能光关注行政学家的思想，而且要关注他们面临的社会现实，因为他们提出一个理论或思想，并不是凭空捏造或者自娱自乐，而是要解决一个现实问题。

怀特在《联邦党人》的序言中就写道：“我的主要兴趣在于探讨现在美国人所具有的公共行政思想的起源和发展过程，这些思想只有放在当时的主流价值观、发生的事件、出现的人物以及制度的构建之中才能被理解，因为这些思想都是它们的衍生物。尽管我对社会的特征、事件流、和人物的特性给予不少的关注，但我还是把重点放在政府的实践问题以及在这些问题被克服过程中的行政思想的构建上面”。因此，怀特在做行政史研究时更多的关注行政过程和细节，或者说行政机关的运作，而对法律和政治争论不予关注。这与他认为行政应建立在管理基础之上，而不是法律之上的观点相一致。怀特认为，政府公文只能部分地展示美国行政史，只有通过相关参与者的私人信件才能最好的理解美国行政史，因为这些信件中能够更好的揭示出参与人的企图和个性。所以，为了弄清行政机关的运作，他尽力搜寻一手资料，不仅要阅读大量的政府文件，包括政府公告、议会的文件、行政领导人的文集，以及一些未公开的文件，还要阅读行政领导人的私人信件。虽然怀特非常强调伟人在行政发展中的作用，但是怀特在行政史研究中的关注点一直都是行政制度或者体系，这主要受正统理论的影响，所以，怀特在进行行政史研究过程中基本上按照当时所确立的POSDCORB模式来进行组织的，发现由联邦党人所构建的行政体系一直延续到19世纪末，这个从怀特的书的目录编排中可以很清晰的看到。沃尔多认为这仍然是按照当时的主导思想看待行政史，很难将行政史研究与行政关切区分，行政史研究应该关注古代行政，使用当前的社会科学的工具对古代行政进行详细审查。而怀特认为脱离了某些有关行政体系是什么以及它如何成为当今样式的知识，任何行政体系都无法得到很好的理解，因此，怀特关注行政史，目的在于现实的行政关切，更具体的说，就是解决行政学正统理论的发展危机，怀特对正统理论仍然抱有信心，希望能够从行政史研究中寻找公共行政研究的基础，对正统理论进行补充和修正，更适应行政实践发展的要求。

五、怀特行政思想的评价与启示

（1）怀特的理论贡献与局限性

怀特的理论贡献主要有：第一，怀特提出行政是一个通用的程序，这就破除了不同领域的行政研究者之间的藩篱，使他们认识到，他们之间的研究是共通的，都存在一个普适的程序，可以通过共同努力，找到这个共同的东西。所以说，怀特这个观点犹如一颗炸弹，把早期行政研究者之间的隔阂和成见炸得粉碎，使他们从分层分类的公共行政研究中惊醒，让他们意识到公共行政是可以共通的，无论是对于公共行政学科的形成和发展，还是公共行政学术共同体的形成，具有重大的意义。怀特的《行政学导论》的出版，在当时的公共行政研究圈子里产生不凡的影响。第二，在怀特看来，从法的视角来研究公共行政已经难以满足现实需要，要从管理的角度去研究公共行政，将公共行政与行政法的领域做出区分，赋予公共行政更加积极的角色。也就是说，怀特要把行政权力从统治权力的一部分转变为一种管理权力，作为管理权力，它的灵活使用能够更好的促进政府组织的运作，满足公众的要求。相应地，学者们面临的问题不是如何限制公共行政，而是如何引导行政权力以实现其价值。这彻底改变了人们以前对公共行政的消极认识，使得人们开始努力构建更加积极的公共行政，促使政府运作得更为有效率，能够更好地提供公共服务，反映了当时的公共行政实践的发展要求，也为后来的公共行政研究奠定基调。像后来的西蒙以及新公共管理学派，在这方面走得更远，把公共行政看作是一个组织问题。第三，怀特系统总结和借鉴前人的有关公共行政研究的经验和教训，提出公共行政研究的四个假设。在此基础上，撰写了第一本行政学教科书，在书中，他从行政学的研究对象与范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政、行政伦理、行政法规以及行政监督等诸方面对公共行政学的基本理论框架进行了系统的建构。正是由于怀特在《行政学导论》一书中完成了行政学研究的系统化这一历史性任务，公共行政学才在他的手里真正赢得了作为一门独立学科的地位。然而，应当指出的是，尽管怀特开创性地提出了一个系统化的公共行政学理论框架，但是他只是提供了公共行政学这门新兴学科的概貌，只是完成了公共行政学理论体系建构的第一步，而相对完整的理论体系是通过古利克等人来完成的，不过他们也只是对怀特的行政学理论体系进行补充和完善，并没有实质性的变化，而且怀特的《行政学导论》是当时使用最广泛的教科书，正因为如此，怀特被认为是公共行政学的奠基人。第四，怀特开创了行政史研究，开创了行政学研究的新途径，也代表了美国行政研究的本土化方向。

由于处于行政学研究的早期，怀特的行政思想难免存有较大的局限性，主要表现在公共性的缺失和过度关注组织内部问题两个方面。但是，当结合怀特所处时代，他的行政思想存有的局限就很好理解了。当行政不具有公共性的时候，人们必然会思考如何把公共行政的理想转变为现实，而当行政之公共性获得制度保障时，它就不再是人们思考的中心。政党分肥制导致行政效率低下，政治腐败，导致行政丧失公共性，为了构建公共行政，学者们提出政治-行政二分的原则，希望把行政从纷乱的政治中分离出来，建立职业文官制度，也就是说行政要保持价值中立，主要关注经济与效率问题，就能够保障行政的公共性。所以，到了20世纪20年代，尤其是科学管理原理的引入，效率与经济成为公共行政的核心主题，相应地，公共行政的关注点也都在组织内部了。但是，随着社会的发展，尤其是罗斯福新政以后，行政不断入侵政治，行政不再是保持价值中立的执行工具，行政的价值取向问题必然成为人们的关注点，而怀特也已经意识到这个问题，却没有对此做出相应的回应，所以，他的行政思想必然遭到批判，甚至扔进历史的垃圾堆里。

（2）怀特行政思想的启示

第一，推进公共行政研究的标准化。综观中国行政学界，基本概念的使用随意性之大是难以形容的，很多学者并不关注概念的内涵与外延，往往根据自己的理解随意使用这个学科的基本概念，似乎他们只跟自己打交道，自娱自乐，用阿尔蒙德的话说，坐在各种的桌子旁，阻碍了建立公共行政共同知识框架的对话与进步，使得学者之间无法彼此认同，学者与实践者之间的沟通就更困难了。公共行政概念使用上的这种混乱状况在其他学科中很少见到，其原因似乎很难理解。也许是由于我国的行政学恢复和创建的历史较短，较早一批从事行政学研究的人大都来自其他学科，他们进入该学科时都已经成为很有名的学者或者教授，更何况基础研究都是费力不讨好的事情，所以，他们不屑于从学科的基础做起，因而，对于那些属于基本概念与基本知识范畴的东西了解很少。这对我国的行政学发展产生极大的制约作用，尤其是给学科的教学带来严重的消极影响，使得青年学生在学习中遇到许多困难。如果不对这个学科的基本概念进行内涵和外延上的界定，意味着我们始终处在这个学科基础知识不牢的境地。在缺乏一个学科必要的基础知识的条件下，又如何谈学科的发展，更不用说学科的本土化建构了。因此，我们行政学研究的主要任务是公共行政基本概念的标准化。本人认为应从以下几个方面做起：加强公共行政的基本理论研究，编纂有关公共行政学手册、词典之类的行政学研究工具书；充分发挥公共行政学术共同体的作用，加强学者之间的交流；加强公共行政学的教育，使每个公共行政研究者必须经过专门的行政学基本知识的系统训练。

第二，加强公共行政研究的本土化。达尔在《公共行政科学》一文中，就指出“对于某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则有可能适用于不同的框架，但是原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定”。换言之，公共行政研究只有本土化，才能更好的发挥指导作用。对中国而言，行政学本土化，即是要求中国人基于中国本土文化的特点，对于中国行政场域进行研究，并进行具有自己特色的理论建构的过程。大体上可分为两种路径：一是“由外向内”的本土化，是指应用西方的行政理论和方法研究中国情境下的行政问题，但是理论与现实问题应具有适切性；或者借鉴西方的行政理论框架和方法，研究中国情境下的行政问题，并根据研究结论对既有的理论框架进行修正及完善。二是“由内向外”的本土化，是指为解释或解决中国情境下的问题，构建全新的研究视角和理论框架；或针对中国情境中的特定问题，设计适用的研究方法，并开发解释力强的研究工具。从目前状况看，我更倾向于第一种路径，具体说来，既然中国公共行政学研究的重点是中国的公共行政实践，它的首要任务就是深入研究当代的中国行政的基本架构，运作过程以及其中的组织与个人行为等等。但是，我并不提出左派的观点，为了争夺国际学术话语权，排斥西方的行政理论，妄想关起国门自己创造一套话语体系，这是非常愚蠢的行为，毕竟西方行政理论有一百多年的历史，形成比较完善的体系，是国际学术的引导者，掌握行政理论的话语权，我们必须要跟随，要认真研读西方行政理论，但是不能生搬硬套，而是在中国实践中寻找与此话语相对应的事物，慢慢的融入他们的体系，只有这样，才有机会改变这个体系，结合中国的实际，创造能够反映中国真实世界的行政理论，有效的指导中国行政实践，进而将中国的行政理论推向世界。

第三，注重行政的公共性问题。几十年来，我国行政学研究基本上是以效率主义为导向的，盛行一种“管理主义”思维，而将公平、正义、公民权等与政治有着密切联系、涉及公共精神的价值问题抛在一边，少有人问津，这使我们无法意识到目前公共行政实践与理论背后隐含的价值或更大的政治哲学，无法认识到现有经验之外的其他可能性，更无法形成脉络清晰的行政学“大问题”。在这种思维指导下，公共行政理解为一种追求效率的管理技术或工艺，公共行政的功能定位为政策执行，公共行政学成为一门研究纯技术的学问，是一个缺乏“公共性”的公共行政学。所以，中国公共行政，无论是理论研究，还是公共行政的实务，存在的最大问题在于“公共性”的缺失，进而导致行政学的合法性危机。因此，对于中国行政学界而言，当前最为紧迫的事情是重建中国公共行政的公共部分。我们必须对公平、正义、参与、公共利益等涉及公共精神的要素及其内涵做出准确、全面的解释，将其从统治或者政治的层面拉入到行政或治理的层面，这既可以解决行政学的合法性危机，又可以进一步拉开与政治学的距离，使行政学更加独立。

第四，重视行政史研究。如果中国公共行政学研究的重点是中国的公共行政实践，那么，我们不仅需要研究现在的公共行政实践，还要研究这一实践的历史，尤其是20世纪巨大历史转型时期的中国行政史。正如行政史专家瑞德斯切尔所说的，“没有地理和历史知识的背景，我们将无法评估社会现象的独特性与相对性，因为过去的知识有助于扩大视野，并深入了解当代的行政架构和过程是如何运作的，为什么会这样以及它们的起源”。然而，尽管中国的学术研究一向非常重视历史研究，中国公共行政学研究却严重忽视行政史的研究，尤其是20世纪的行政史。即使偶尔有一些零星的研究，但是这些研究并未对中国公共行政理论产生影响。一种缺乏历史意识的中国公共行政学研究不仅不能帮助我们理解中国公共行政实践的过去，而且使得我们不能很好地理解当前实践的历史逻辑，也一定程度上妨碍了我们理性而冷静地审视不断涌入的西方公共行政学理论。例如，中国行政学者在研究西方行政理论时，只关注理论的演变，而忽略与之相对应的公共行政实践。他们认为这些理论的含义和意义只通过其内在的语言文字就可以理解，人为地割裂了理论与实践的联系，是行政学说史研究的一个重大误区。正因为如此，本人认为要加强行政史的研究，主要从以下几个方面做起：集中力量研究1949年中华人民共和国成立以来的行政史；强调政府功能与组织结构的变迁，探讨发展变化的原因；鼓励个案研究，可以侧重某一地区、某一部门或者某一时间段；注意和党史研究结合，尤其是延安整风以来的历史，因为中国共产党是执政党，不结合中国共产党来探讨中国行政问题，就变得没有意义。

[注释]

责任编辑：刘华安

D261.3

A

1008-4479（2017）01-0068-09

2015-12-26

李玉耘（1986-），男，山东昌乐人，中国社科院研究生院博士，潍坊学院法学院讲师，主要研究方向为西方行政理论。