关于《中华人民共和国中医药法（草案）》的商榷

吴颖雄++田侃

摘要：《中华人民共和国中医药法（草案）》的公布表明中医药立法工作取得了实质性的进展。但纵观该草案全文，中西医结合、中医诊所设置，以及中医药人才培养、临方炮制中药饮片、医疗机构配置中药制剂等问题仍值得商榷，需进一步完善。

关键词：中医药法；中医师；中药

DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.2017.01.002

中图分类号：R2-05 文献标识码：A 文章编号：1005-5304（2017）01-0005-03

Discussion on the Draft of Chinese Medicine Act WU Ying-xiong， TIAN Kan （Nanjing University of Chinese Medicine， Nanjing 210023， China）

Abstract： Publishment of the draft of Chinese Medicine Act shows that the legislative work for TCM has achieved substantial progress. But after careful analysis on the legislative bills， there are some controversial questions， such as integration of traditional Chinese and western medicine， the setting of Chinese medicine clinics， Chinese medicine personnel training， the prescription-based processing Chinese medicine decoction pieces and dispensing Chinese materiamedica preparations by medical institutions. These all need to be further perfected.

Key words： Chinese Medicine Act； TCM physician； Chinese materia medica

2015年12月，全国人大常委会公布《中华人民共和国中医药法（草案）》（以下简称《草案》）并向社会征求意见。《草案》共八章四十六条，内容涉及中医药服务、中药发展、人才培养，以及继承创新与文化传播等，与2014年7月国务院公布的《中华人民共和国中医药法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）相比有较大变化，既有突破性的亮点，也有明显不足，须进一步完善。

1 关于中西医结合

中医药界对“中西医结合”问题的争论至今尚未平息。无论是《征求意见稿》还是《草案》都明确提出“中西医结合”，如《草案》第三条规定“鼓励中医西医相互学习，促进中西医结合”，第二十三条规定“鼓励开展高层次的中西医结合教育”。但笔者认为，《草案》有关“中西医结合”的条款应当删除。首先，“继承和弘扬中医药”是《草案》立法目之一，

基金项目：国家中医药管理局中医药政策研究项目（ZYYP-2015[6-5]）

通讯作者：田侃，E-mail：tiankane@aliyun.com

其本质是要求中医医疗人员应当使用中医理论、思维、方法及纯中药治疗疾病，而不是西医诊疗思维和治疗手段。从当前医疗实践情况看，相当一部分中西医结合类医疗人员只是借“中西医结合”之名行西医诊疗之实，甚至连望、闻、问、切都存有问题。这样的“中西医结合”不是弘扬中医药，而是弱化中医药。其次，“鼓励开展高层次的中西医结合教育”同样不利于继承和弘扬中医药。当前，我国高等中医药院校普遍设置了中西医临床医学专业，培养高层次中西医结合人才。但实际情况是中西医临床医学专业培养出了大量中西皆可、中医不精的人才，中西医结合变成了“中西医凑合”，且因学生入学后先学习西医基础知识，还可能导致临床诊疗思维混乱，影响中医临床水平。最后，“中西医结合”在学术上仍有争议，而《草案》以法律形式将有争议的学术问题一锤定音亦有不妥。因此，《草案》宜删除有关“中西医结合”条款。当然，中医药学是一个开放的理论体系，反对“中西医结合”入法并不意味着反对中西医互相学习，中西医也不是对立存在的，两者仍可以相互借鉴，促进中西医并重。

2 关于中医医疗人员执业管理

根据《中华人民共和国执业医师法》规定，中医医疗人员必须取得医师资格并经注册后方可从事中医医疗活动。但是，中医药领域除了接受院校教育取得中医医师资格的医疗人员外，还存在大量通过师承、家传等传统教育方式学习中医药且能提供安全、有效中医药服务的人员。因此，《征求意见稿》对中医医疗人员实行分类管理，将中医医疗人员分为中医医师和传统中医师。但此规定引起了非常大的争议，其争议点在于传统中医师执业过程中可能会给患者带来不可控的安全风险。可能正是基于上述原因，《草案》对相关条款做了修正，规定“以师承方式学习中医或者经多年实践医术确有专长的人员，经省、自治区、直辖市人民政府中医药主管部门组织实践技能及效果考核合格后即可取得中医医师资格”。此条款看似是回应《征求意见稿》中关于传统中医师的争议，但其实施后可能会带来更大的安全风险。因为《征求意见稿》明确规定传统中医师仅从事传统中医药服务，对传统中医师的执业权限（如诊疗方式、处方权限等）严格限制，而《草案》对师承方式学习中医或经多年实践医术确有专长的人员取得执业资格后的执业权限并未限制，也就意味着只要师承或确有专长人员取得医师执业资格，其执业权限就与经院校教育取得医师执业资格的中医医师相同。上述两种制度设计相比较，传统中医师制度设计所带来的风险相对较小，毕竟其执业权限受到限制。因此，《草案》可以延续《征求意见稿》关于“传统中医师”的立法思路，但应当慎重考虑其准入条件。endprint

3 关于举办中医诊所

根据诊所类别的不同，诊所大体上可分为西医诊所和中医诊所两类。《草案》第九条规定：“举办中医诊所的，将诊所的名称、地址、诊疗范围、人员配备情况等报所在地县级人民政府中医药主管部门备案后即可开展执业活动。”即设置中医诊所只需备案，而设置西医诊所需按照原有规定进行审批以获得许可，这就建立了两种不同的诊所设置标准，必然会引起公众对该制度设计的公正性的质疑。其实，关于中医诊所的制度设计仍可遵循《征求意见稿》的立法思路，但应略作调整：①将中医诊所分为一般中医诊所和传统中医诊所；②一般中医诊所的设置按照现行制度予以审批，但为降低医疗风险，设置传统中医诊所不宜实行备案制，而应当采用许可制，降低传统中医诊所准入门槛，并明确传统中医诊所只能提供传统中医药服务。

4 关于中医药人才培养

中医药教育对中医药传承和创新至关重要，甚至是中医药兴衰成败的关键。因此，《草案》第四章的章名为“人才培养”，章下所有条款均与中医药教育相关。结合目前中医药教育实践中存在的突出问题，本章相关内容较为完善。如第二十四条规定：“中医药教育应当遵循中医药人才成长规律，以中医药内容为主，体现中医药文化特色，注重中医药经典理论和中医药临床实践、现代教育方式和传统教育方式相结合。”目前，中医专业学生除学习中医类课程外，还需修习大量西医类课程。以南京中医药大学为例，2011年该校中医课时总数为1206课时，西医课时总数为882课时，中医课时数占总课时数57.76%，西医课时数占总课时数42.24%[1]。这未必符合“以中医药内容为主”的标准。1977年，党中央遵照毛主席的指示，高等医药院校要培养出又红又专、身体健康的中医师，中西医的比例在原则上达到7∶3[1]。这可以给我们评判“以中医药内容为主”提供参考。从目前实际情况来看，类似的课程设置也使中医专业学生耗费大量时间学习与中医不甚相关的西医类课程，最终导致“中医不精、西医不通”，这与上文述及的中西医结合问题是通病。原卫生部部长崔月犁也认为中医院校培养出来的学生只能达到“两个中专”的水平，即中医是中专水平，西医也是中专水平[2]。

另外，多数中医药院校的西医课程与中医课程同步开设。由于西医理论比较直观、清晰，易于接受，中医理论相对抽象、模糊，难以理解，从而导致部分学生以西医眼光审视中医，对其科学性和价值持怀疑态度，甚至批判态度。因此，《草案》在规定中医药教育以中医药内容为主的基础上，应当明确以西医药内容为辅，设定中西医课程比例，该比例应当体现“以中医药内容为主”的原则，并要求中医药院校必须先开设中医药类课程以培养学生中医思维。

5 关于中药发展

5.1 临方炮制

临方炮制中药饮片对临床辨证施治和发挥中医药特色具有重要意义。《草案》第二十条第一款规定：“对市场上没有供应的中药饮片，医疗机构可以根据本医疗机构医师处方的需要，在本医疗机构内炮制、使用。医疗机构对其炮制的中药饮片的质量负责。医疗机构炮制中药饮片，应当向所在地县级人民政府药品监督管理部门备案。”总体而言，《草案》对医疗机构临方炮制中药饮片行为予以规制具有积极意义，但其条款设计仍值得商榷。第一，《草案》规定，提出临方炮制中药饮片要求的主体是医疗机构医师，但并未明确医师的类别、年资等。因此，《草案》应当明确只有取得医师执业资格的中医师并具有一定从业年限才能提出临方炮制中药饮片的要求。第二，临方炮制中药饮片只需向县级药品监督管理部门备案亦须慎重。临方炮制中药饮片本质上是药品生产行为，而从事药品生产须经省级药品监督管理部门许可。从维护药品监管的统一性和权威性方面看，从事临方炮制中药饮片也应当由省级药品监督管理部门许可。但是，临方炮制中药饮片毕竟与其他药品（化学药、生物药等）生产有较大的差别，风险性也明显低于其他药品生产，因此可降低其准入门槛，简化审批许可程序。

5.2 医疗机构配制中药制剂

《草案》第二十二条是关于医疗机构配制中药制剂的规定。根据该条规定，医疗机构配制中药制剂向省级药品监督管理部门备案即可。虽然近些年来“中药制剂遇到了前所未有的‘难以逾越的鸿沟，呈现出老制剂品种骤减且特色缺失、新制剂研制基本停止的态势”，其法律制度方面的主要原因是“医疗机构在参与中药制剂申报、注册、配制和监督的过程中被等同西药标准来衡量，监管方式也逐渐向GMP模式靠拢，其中不符合要求的制剂室不得不被淘汰”[3]。但这不足以支撑对医疗机构配制中药制剂实行备案制，且实行备案制还可能造成一系列问题。第一，《中华人民共和国药品管理法》（简称《药品管理法》）规定医疗机构配制制剂须经省级卫生行政部门审核同意，并经省级药品监督管理部门批准，那么《草案》颁布实施后将与《药品管理法》产生冲突，人为地给药品监管实践带来麻烦。第二，医疗机构配制中药制剂实行备案制，医疗机构配制其他制剂仍需审批许可，对同一性质的药品生产行为采用不同的监管方式也会引发公正性质疑。因此，对医疗机构配制中药制剂仍应实行许可制，以与《药品管理法》相统一，但考虑到医疗机构中药制剂的特殊性，应降低中药制剂配制的准入门槛，以体现中医药特色。

6 结语

《草案》的公布表明中医药立法又向前迈出实质性的一步。但是，《草案》中某些具有争议性的问题依然值得商榷，需进一步完善，以便该法案的颁布实施能更好继承和弘扬中医药，保障和促进中医药事业的发展。

参考文献：

[1] 田静.中医何以西医化[D].南京：南京大学，2013.

[2] 刘博智，杨国营.中医教育如何打通“任督二脉”[N].中国教育报， 2014-11-13（5）.

[3] 王阶，乔夕瑶，林飞.医疗机构中药制剂现状研究及发展对策[J].中国中药杂志，2015，40（21）：4117-4121.

（收稿日期：2016-02-25）

（修回日期：2016-09-07；编辑：梅智胜）endprint