政府就业优先战略的逻辑、挑战与治理方略

袁廿一 陈燕莹

(1.海南医学院 管理学院，海南 海口 571199)

政府就业优先战略的逻辑、挑战与治理方略

袁廿一1陈燕莹1

(1.海南医学院 管理学院，海南 海口 571199)

中国各级政府坚持实施就业优先战略，既是就业民生之本、社会主义本质、党的执政地位的内在要求，也是积极促进就业、开发人力人才资源和适应把握引领经济新常态的职能所在。尽管拥有相当的后发优势和前期改革发展成果，实施就业优先战略仍面临经济增速放缓、就业弹性较低、就业不充分、劳动关系不和谐、体面就业缺失、就业指标不健全、相关制度与政策不完善等挑战，下一步治理方略应涵盖树立测评导向、健全制度保障、加强政策支撑等促进就业的全过程和多方面。

就业优先战略；政府职能；制度变迁；治理方略

新一届中央政府施政以来，就业优先一直成为国务院部署的重要工作，连续四年(2014-2017)的《国务院政府工作报告》对此也多有着墨。国家“十三五”规划尤其明确提出实施就业优先战略，要求各级政府实施更加积极的就业政策，实现比较充分和高质量就业。政府实施就业优先战略有其基本逻辑，经济新常态下更面临诸多现实挑战，厘清下一步治理方略事关重大。

一、政府实施就业优先战略的基本逻辑

中国各级政府坚持实施就业优先战略，有其必要性和必然性。当然，激励相容的相关机制安排也切实可行。

(一)就业民生之本、社会主义本质与党的执政地位

就业是民生之本。人民必须首先拥有更稳定的工作才能“尽其能、得其所”，才能有“更满意的收入、更可靠的社会保障、更好的教育、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境”，才能让“孩子们成长得更好、工作得更好、生活得更好”[1]。在当前“就业难、看病难、上学难、住房难、养老难”民生五难中，“就业难”是源头难题。没有就业岗位，人民便会失去收入的重要甚至是唯一来源，其它“难”就会“难上加难”。因此，作为民生之本，就业理应被放在优先发展的战略地位。

各级政府坚持就业优先也是社会主义本质的内在要求。社会主义在本质上是要“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”[2]。市场自身失灵和经济社会改革转型造成相当程度上的收入差距和不平等。当前，我国工资性收入在居民收入来源中占据绝对性比例，居民80%左右的收入来源是劳动报酬[3]，坚持就业优先将使更加广泛的劳动人口就业，有利于增加居民收入并改善收入分配状况，也会促进第三产业发展，并为刺激居民消费增长创造有利条件，从而促进经济发展方式的转变，继而创造更多更好的就业岗位，如此一来就形成了就业促进与经济增长的良性循环，不但解放和发展了生产力，而且也促进了共同富裕。

坚持就业优先更是加强和巩固党的执政地位的必然要求。就业是民生之本、和谐之基，为政之要须固本培基。若将政府的目标函数放在政治市场的框架内分析，则其追求执政机会最大化，并遵循政治收益最大而政治成本最小的原则制定政策。政治收益可视为由某项政策的承诺或执行而得到的政治支持和选票获取，而政治成本则因某项政策而遭到的政治反对和选票损失。选民对就业状况的满意程度和受此影响形成的政治态度，往往事关对公共政策的最直接评价。[4]因此，为了民意和选票，政府会不遗余力地坚持就业优先。在发达国家的大选中，政治家常常以降低失业率为主要竞选纲领。在中国，就业优先还得天独厚于中国共产党的性质和宗旨，即代表最广大人民的根本利益，坚持全心全意为人民服务，公众自然比西方公民更加寄希望于党和政府，就业优先无疑成为各级政府的不二选择。

(二)积极促进就业、开发人力人才资源与适应把握引领经济新常态

2002年，中共十六大报告提出国家实行促进就业的长期战略和政策，并首次将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡列为宏观调控的主要目标，此后积极促进就业成为我国各级政府的重要职能。作为世界上人口最多和劳动力队伍最庞大的发展中国家，我国人力人才资源相对丰富。9亿多劳动力、1亿多受过高等教育和有专业技能的人才，是我们最大的资源和优势[5]。随着农村剩余劳动力由无限供给向有限剩余过渡以及人口老龄化的日益严重，我国劳动力资源在数量上丰富的比较优势不断下降，但伴随人均受教育年限的提升、医疗条件的改进等人力资本投资的加强，劳动力资源在质量上的比较优势与日俱增。下一步，仍可通过教育、就业、户籍、社保等领域的政策和制度改进以提升人力资本存量。

“十三五”时期我国进入经济新常态，经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，增长速度从高速转向中高速，发展方式从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。[6]新常态就蕴含着产业结构升级和就业结构的相应变迁，可能导致结构性失业和高素质高技能人才供不应求，并且“十三五”时期劳动年龄人口平均受教育年限将从10.23年提高到10.8年，[5]如此一来劳动力相对供不应求和劳动力素质的提高也就意味着劳动者更具实力和资格谈判诉求更高质量的就业。因此，各级政府要真正做到适应把握引领经济发展新常态，惟有深入实施就业优先战略，推进实现充分就业和体面就业，激励人尽其才、才尽其用，为创新驱动和质量效率型发展提供不竭源泉。

(三)中国的后发优势、改革发展成果与制度变迁

作为现代化的先行者，西方发达国家在发展模式、制度、政策方面提供了不少经验和教训，使作为后进国家的中国具备可资借鉴的后发优势。西方发达国家的劳动力市场政策尤其是积极劳动力市场政策的实施比较先行，形式比较多样，内容比较丰富，我国各级政府完全可以借它山之石，结合实际情况，创造性地坚持好就业优先战略。

政府实施就业优先战略，究其本质是通过相关措施改变用人单位、劳动者、政府官员等利益相关方行为的成本收益结构，从而引导各方采取就业优先的行为。而对成本与收益的比较，则是由制度的供求各方根据各自的利益目标函数进行分析和判断的。因此，当前阶段各级政府必须保证相应的激励措施。作为世界第二大经济体，我国已经取得“中国奇迹”或者说初步形成“中国模式”，市场机制相对比较完善，政治体制改革也得到大力推进，又正在积极推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，这样一来就为各级政府坚持实施就业优先战略，不但提供了相当的经济实力和硬件基础，而且也保证了相应的顶层设计和软件支撑。当前及今后，中国坚持就业优先战略，作为制度供给方的政府将因此获取解决民生问题、推进经济社会科学发展、全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会、加强和巩固党的执政地位等诸多部分或阶段性收益，作为制度需求方的个人、家庭和企业将获取对应的微观收益，即使制度需求各方出于理性人的经济动机而讨价还价，以我国近40年改革开放所积累的经济实力和制度环境，基本上可以为制度供需各方提供激励相容的机制安排。

二、政府实施就业优先战略的现实挑战

由于历史的原因和发展水平的限制，尤其是经济新常态下，政府实施就业优先战略仍然面临客观约束和种种挑战。

(一)经济增速放缓、就业弹性较低与就业不充分

就业需求是由社会对产品和服务的需求派生而出的，因此，发展经济是促进就业的根本途径和必要条件，离开经济增长就业的维持、增加与改进也就成了无源之水、无本之木。国内外主要研究机构普遍认为“十三五”时期我国年均经济潜在增长率为6%-7%[6]，相对以往的高速增长，放缓的经济增速无疑为持续就业的实现带来一定挑战。

就业增长率除了受经济增长率的基础性影响，也与就业弹性系数密切相关。就业弹性系数即经济增长每变化一个百分点所带来的就业数量变化的百分比，通常在0至1之间变动，与经济体或产业吸纳劳动力就业的能力正相关。由于技术进步、产业结构调整、劳动力市场制度、就业质量、教育结构、需求结构、城镇化和居民收入分配的变化等因素的影响，20世纪90年代以来我国的就业弹性系数总体上在0.2上下低位徘徊[7][8]，近几年虽有所回升[9]，但经济新常态下，随着经济增速的降低、发展方式的转变和产业结构的调整未来还可能进一步下降，这就意味着我“十三五”时期促进充分就业的优先目标仍面临较大的挑战，人口老龄化加剧、大学生就业难、农民工市民化等民生问题破解越发困难。

(二)劳动关系不和谐与体面就业缺失

“十三五”时期不仅要实现比较充分的就业，也要实现高质量就业。然而，我国当前的劳动三方协商机制仍不健全，还存在诸多问题:一是劳动合同制度执行不力，有法不依甚至蓄意规避、违犯法律；二是用人单位工会组建遇阻，工会目标和作为扭曲，漠视社会责任和人本关怀；三是政府干预越位或缺位，政治与资本合谋，劳动争议处理滞后；四是劳动力市场供求失衡，劳动力市场城乡分割和两级分割并存。

除了劳动关系不够和谐外，目前我国整体的就业质量也不容乐观，存在诸如劳动力供求失衡、就业困难、非正规部门就业比重较大、工作条件差、劳动报酬低、工作时间和强度普遍高、社会保障覆盖面较低、体面劳动缺失等问题。此外，包括人力资本投资、消除劳动力市场歧视、统一劳动力市场、技术进步和全球化等提升就业质量的动力机制亟需加强。

(三) 就业指标不健全、相关制度与政策不完善

无论从方向引导和过程调控来看，还是从落实成效和政绩考核来讲，我国当前的就业指标设计体系仍不健全。在经济运行和政绩考核中GDP和财政收入往往更受重视并被赋予较大的指标权重，就业指标至今尚未成为经济社会优先发展指标、经济运行优先调控指标和政府绩效优先考核指标，就业指标的测评导向作用亟需加强。

具体到就业优先的制度建设，我国仍然存在不少问题:一是统筹城乡就业的制度不足，户籍、住房、人事等配套制度仍存在城乡隔离；二是就业绩效考评制度缺失，促进就业多在文件中被放在政府工作的重要位置，但缺少定量考评要求，约束性和执行力不强；三是公共就业服务制度不到位，诸如机构设置不统一、公共资源投入不均、就业服务体制不健全、人员素质结构有待优化等问题突出；四是失业预警制度欠科学，无论是登记失业率还是调查失业率的统计与发布体系，至今尚不完善、备受争议。

此外，我国当前相关政策还有不少差距:产业政策方面，地方产业政策与就业目标存在“脱钩”，一些GDP上的“大项目”只是就业上的“小项目”[10]；财政政策方面，政府投资引导不力，存在资源错配现象，财政政策改进空间仍然较大；税收政策方面，税负水平和税制结构不合理，税收优惠覆盖面较窄，税务执法行为欠规范；金融政策方面，信贷资金倾斜投向国企、基建和房地产领域，吸纳就业能力较强的中小微企业融资仍然困难；社保政策方面，社保体系不健全、保障范围较小、社会化程度不高，社保连续性和可靠性仍须强化。

三、政府实施就业优先战略的治理方略

“十三五”时期政府实施就业优先战略，务必健全使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的综合性、长效性的治理方略。

(一)树立就业优先的测评导向

第一，就业指标成为经济社会优先发展指标。把实现充分就业和提高就业质量作为优先目标纳入各级政府的国民经济和社会发展规划，并把就业效应作为评价经济社会发展成果的常态化指标。把就业率增长、失业率控制和城乡居民收入增长率等相关作为核心评估指标，在财政预算、产业规划、企业结构调整、教育培训、公共服务等方面设计外围评估指标。

第二，就业指标成为经济运行优先调控指标。弱化GDP和财政收入指标权重，把增加就业机会、提高就业质量作为经济运行优先调控指标。更好地间接运用行政和法律手段，既要通过改进人口、教育、公共培训政策以不断改善劳动力供给质量，又要通过产业和财税政策扩大劳动力总需求，并通过就业促进法、劳动合同法、劳动监察手段有效规制劳动力市场。

第三，就业指标成为政府绩效优先考核指标。强化各级政府促进就业的目标责任制，把控制失业率和增加就业岗位、提升劳动收入、净增就业资金投入和帮助困难人员再就业等作为党政主要负责人政绩考核的主要指标，层层分解、逐级加压，明确责任主体和责任承担方式，并夯实相应的问责制度，以保证就业优先工作的取得预期成效。

(二)健全就业优先的制度保障

一是健全城乡统筹就业制度。深化城乡一体化改革，推动城乡公共服务均等化，促进城乡劳动力市场一体化。探索建立进城务工人员在户口、人事、住房、子女教育等方面和城镇居民一体化的管理制度，建立健全城乡统一的劳动力市场管理制度、社会保障制度、用人单位招聘制度、职业中介管理制度、职业培训管理制度、就业信息发布制度等。

二是健全就业影响评估制度。围绕就业引导政府和社会投资方向，把促进就业作为宏观经济调控优先目标。在制订国民经济和社会发展计划、确定经济增长方式和速度以及调整产业结构和项目布局时，对预期的就业影响进行评估，如果有利于就业总量目标和就业结构优化的实现，则鼓励实施；否则，直接否定，形成就业影响评估的一票否决制。

三是健全公共就业创业服务制度。政府积极主导并带动社会力量参与职业介绍、就业创业指导与培训、劳动力流动、信息统计发布、劳动监察等各种公共就业创业服务，探索政府购买公共就业创业服务的新方式、新途径。加强公共就业创业服务的机构建设，形成统一规范的机构设置、充满活力的管理机制和结构合理的服务队伍，切实提高服务的质量和水平。

四是健全失业监测预警制度。及时对失业状况进行科学监测、评价和预警，并采取有效措施进行预防、调节和控制。秉持实用性和可操作性原则，尽快建立失业预警监测指标体系，不断完善失业率的统计与发布制度，强化对重点地区、行业、企业的动态监测，科学设定失业预警线及警报级别，并根据失业预警级别形成针对性的失业应急预案和过渡性措施。

(三)加强就业优先的政策支撑

一是加强促进就业的产业政策。继续加快产业结构升级，瞄准就业目标出台产业政策，积极鼓励、引导和培育新的经济增长点，尤其重点扶持各类就业弹性较大的新产业、新业态成长，支持劳动密集型服务业和中小微企业的发展，促进就业结构的同步提升。

二是加强促进就业的财政政策。形成公共财政、社会各方多元化投入机制，改进政府投资、政府采购、社会保障、财政补贴等财政支出办法，通过影响劳动力供需总量和结构从而积极促进就业。明确财政政策促进就业的经济结构和民生领域，在财政预算和支出中重点优先安排促进就业的专项资金，并开展科学可行的就业资金绩效评估工作。

三是加强促进就业的税收政策。从劳动力资源的供给和需求两侧发力，发挥税收调节、激励就业的作用。探索实施差别化税率，扩大优惠政策的适用对象，对失业严重、就业压力较大的地区以及劳动密集的第三产业、新兴产业、中小微企业实行税收自动减免政策。完善教育、培训、医疗健康领域的税收优惠政策，积极促进人力资本投资。

四是加强促进就业的金融政策。鼓励和引导金融机构为第三产业、新兴产业、中小微企业、就业培训机构和自主创业者，提供针对性的信贷支持并实行微利项目贴息，以增加其融资能力。形成促进就业的金融支撑体系，充分释放金融政策促进就业的效力。

五是加强促进就业的社保政策。持续提高社会保障统筹层次和水平，健全更加公平、更可持续的社会保障制度。积极推进全民参保，大幅提升灵活就业者、农民工等群体参加社会保险比例，建立更加便捷的社会保险转移接续机制，更好地发挥失业保险、工伤保险的作用。

[1]习近平在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标[N].人民日报，2012-11-16.

[2]邓小平文选:第3卷[M].北京：人民出版社，1993.373.

[3]刘长庚，江剑平.充分就业：宏观调控首要目标[N].中国社会科学报，2012-07-15.

[4]蔡昉.从金融危机影响再论就业优先原则[J].中国就业，2010(7)，8-11.

[5]李克强.李克强作的政府工作报告[N].人民日报，2016-03-06.

[6]习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[N].光明日报，2015-11-04.

[7]陆铭，欧海军.高增长与低就业:政府干预与就业弹性的经验研究[J].世界经济，2011(12)，3-29.

[8]齐明珠.我国2010～2050年劳动力供给与需求预测[J].人口研究，2010(5)，76-87.

[9]张车伟，蔡翼飞.中国“十三五”时期劳动力供给和需求预测及缺口分析[J].人口研究，2016(1)，38-55.

[10]黄顺.政府产业政策与就业目标“脱钩”[N].深圳商报，2014-03-04.

[责任编辑:张乔娜]

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1672-4445(2017)04-0062-04

2017-06-13

本文系海南省哲学社会科学2016年规划课题 “海南省大健康产业人才需求预测及人才引进留存对策研究”(HNSK(QN)16-30)阶段性成果。

袁廿一(1984-)，河南商丘人，海南医学院管理学院助理研究员，经济学博士，主要从事劳动经济学研究；陈燕莹(1985-)，女，海南海口人，海南医学院管理学院讲师，管理学硕士，主要从事健康经济学研究。