中国海警海上刑事侦查管辖依据研究

李佑标

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

●海警建设与发展专栏

主持人语：为贯彻落实“海洋强国”战略，维护海洋权益，加强对海洋的开发管理和海洋环境资源的保护，2013年根据党的十八大会议精神，按照第十二届人大第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察4支海上执法队伍及其职责进行了整合，中国海警局挂牌成立。加强中国海警建设水平，提高海上维权执法效能成为重要的时代课题。为推进中国海警研究，《武警学院学报》特开设“海警建设与发展专栏”，拟围绕中国海警维权执法、战略规划、勤务战术、组织机制、队伍管理、思想政治与心理健康、教育培训、武器装备、后勤保障，以及域外海警等专题推出相关学术论文。本期首批精选4篇，以飨读者。

本栏目特约主持人：武警学院李培志副教授

中国海警海上刑事侦查管辖依据研究

李佑标

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

由于我国在推进海上综合执法体制改革时并没有遵循先立法后实施的路径，2013年中国海警局成立后，一直没有一部法律明确赋予中国海警海上刑事侦查的主体资格。学界存在着肯定说、怀疑说和否定说的学术分歧。对此，首先应当厘清中国海警局与公安部之间的职务关系，同时应当遵循法律保留原则，由全国人大或者全国人大常委会在其制定的法律文本中明确赋予中国海警海上刑事侦查管辖权。

中国海警；海上刑事侦查主体；职务关系；法律保留；立法路径

学界对于中国海警海上刑事侦查管辖问题的学术研究成果不多，主要散见于有关论文之中。同时，从中国海警管辖海上刑事案件四年多的实际运作来看，仍然存在着管辖依据缺失的问题。因此，研究中国海警海上刑事侦查管辖依据问题不仅必要，而且更有紧迫之感。

一、海上刑事侦查管辖问题的由来

中国海警海上刑事侦查管辖是指中国海警直接受理管辖海域发生的刑事案件的范围。它是刑事诉讼侦查管辖的一种。由于我国长期奉行陆疆管理体制，《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)对于侦查管辖的规定基本上按照陆地行政区域侦查机关的设置加以规定。根据该法第18条规定，刑事案件以公安机关立案侦查为原则，其他法定机关侦查为例外。而我国公安机关均是以陆地行政区划设置的，并未专门设立海上公安机关。因此，我们可以推论，对于中国海警管辖海上刑事案件这种特殊的侦查管辖问题，《刑事诉讼法》并没有作出明确的授权性规定。结合有关司法解释和其他有关规定，我们以中国海警成立为标志，从管辖主体角度将海上刑事侦查管辖由来划分为以下两个阶段：

(一)双重主体管辖阶段

首先是公安边防部门。2007年9月17日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布了《关于办理海上发生的违法犯罪案件有关问题的通知》，根据该《通知》，原公安边防海警支队及其总队有权以自己的名义独立办理海上发生的刑事案件。

2007年9月26日，公安部发布了《公安机关海上执法工作规定》，自2007年12月1日起生效。该《规定》第7条将“对海上发生且属于公安机关管辖的刑事案件进行侦查”的职权赋予了公安机关内部机构——公安边防海警。其中，第4条还明确规定对发生在我国管辖海域涉嫌犯罪的行为，由公安边防海警依法行使管辖权。

其次是海关缉私部门。根据《中华人民共和国海关法》(以下简称《海关法》)第4条规定，国家在海关总署设立的专门侦查走私犯罪的公安机构，负责对其管辖的走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕和预审，并依照我国刑事诉讼法的规定办理。

(二)单一主体管辖阶段

2013年3月，国务院向十二届全国人民代表大会第一次会议提交了《国务院机构改革和职能转变方案》，供参会全国人大代表审议。其中一项重要内容就是“重新组建国家海洋局，推进海上统一执法”。将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。2013年3月14日，十二届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。

2013年6月9日，国务院办公厅发布了《关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2013〕52号)，即“三定”方案。其中，在国家海洋局的主要职责中有“管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动”的字眼。从中我们可以推论，设定中国海警职责时是考虑到了海上刑事侦查管辖职权的。2014年1月，中国海警局编写的《中国海警海上综合执法指南》对中国海警“执法任务”则进一步表述为“防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动”，“侦办刑事案件”[1]。2015年5月25日，中国海警局在北京举行了挂牌以后的首场新闻发布会。中国海警局司令部法制处处长刘晓燕介绍了中国海警局的主要职责，在列举综合行使海上一系列执法任务时也专门提到了海上刑事执法任务[2]。

但是，2015年7月20日，中共国家海洋局党组第十七次会议通过了《关于全面推进依法行政 加快建设法治海洋的决定》，该《决定》主要是针对海上行政执法而言的，没有明确海上刑事执法权限问题。同时，我们在中国裁判文书网上检索到一例王某等八被告人因在某某海域犯盗窃罪案，一审判决时间为2017年1月12日。在该判决书中，王某于2016年6月19日因涉嫌盗窃罪被河北省公安边防总队海警支队刑事拘留。也就是说，时至2016年6月，中国海警机构仍然以所在沿海省(直辖市、自治区)的公安边防总队下属机构的名义办理刑事案件[3]。

由上可知，中国海警海上刑事侦查管辖问题无论是在法律文本还是在海上刑事侦查管辖实践中，都存在着法律依据缺失的困惑与障碍。

二、中国海警海上刑事侦查管辖依据学术分歧

对于中国海警海上刑事侦查管辖依据问题，学界一直在探讨，学者见仁见智。概括而言，主要有以下三种学术观点：

(一)肯定说

肯定说认为，中国海警既然已经经过全国人大决定批准成立，那么，其机构就必然享有包括海上刑事案件管辖权在内的相应职权。例如，有论者认为，中国海警局虽然在本质上仍然是行政机关，不具有军事性质，但是其具有刑事执法权[4]。其理由是：专职警察被植入部分部门行政机关之中，从而使部门行政机关获得了刑事执法权力，这是我国的立法和执法实践。例如，我国海关、林业、铁路、民航和司法行政等部门均配备有专职警察。而在海洋执法领域，海上缉私警察就是其中具备专职警察与行政执法权限的二元结构主体。将海上缉私警察和边防海警整合纳入国家海洋局，同时也就吸收了原属于这两个机构的刑事执法权[4]。也有论者认为，2013年全国人大通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》中，将原隶属于海关总署的海上缉私警察队伍和职责整合到重新组建的国家海洋局，对外以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导，从而使国家海洋局/海警局成为了第六个政府部门内设警察机关，并拥有了海上走私犯罪案件的侦查权[5]。因此，上述观点认为中国海警吸收了原公安部边防海警和海关总署海上缉私警察各自享有的对于海上发生的特定刑事案件的侦查管辖权。学界也有学者认为，某一机构的名称变化并不影响其原先享有的各项职权。依据《刑事诉讼法》和《海关法》的规定，原公安边防海警和缉私警察均是行使侦查权的主体，其机构的名称变化并不影响法律上其仍为行使侦查权的合法主体。由于国家内部机构的调整，将它们并入到新成立的中国海警，其侦查权可由中国海警继续行使[6]。

(二)怀疑说

怀疑说认为，中国海警是一个全新的机构，其是否拥有刑事侦查职权应当由法律规范加以明确设定。早在中国海警局成立之初和“三定”方案起草之时，人们对于中国海警是否拥有刑事侦查权就是有疑虑的。针对《法制日报》记者提出中国海警局是否具有刑事执法权，国家海洋局新闻发言人石青峰表示，今后中国海警局是否拥有刑事执法权还需要有法律的明确[7]。实务部门对于中国海警是否拥有侦查权的疑虑也影响到了学者们对此问题的探讨。例如，有论者认为，中国海警局是行政执法主体，能否成为警察机构尚待立法进一步确定[8]。《刑事诉讼法》并没有明确规定中国海警局是刑事侦查机关。如果要作为刑事侦查机关而享有刑事执法权，其定位是承袭原公安边防海警和海关缉私警察的“公安机关”的范畴，还是由法律专门创设一种独立的警种作为刑事侦查机关，这些都有待于由立法进一步予以明确[9]。也有论者在肯定中国海警享有刑事侦查权后也对其提出质疑。公安边防海警依据原《公安机关海上执法工作规定》而享有的刑事侦查权，中国海警也应当有权享有。但是，认为部门规章授予刑事侦查权不具有正当性，其理由是部门规章不能作为授权享有刑事侦查权的依据。既然原公安边防海警行使刑事侦查权没有法律依据，那么重组后的中国海警继续行使海上刑事侦查权也是于法无据的，也就是说，虽然机构并过来了，但是其职权缺乏法律依据[10]。

(三)否定说

否定说认为，整合后的中国海警由于没有法律的明确授权而丧失其对于海上刑事案件的侦查管辖权。例如，有论者认为，公安边防海警并入国家海洋局后，虽然对外以中国海警局名义执法，但因其已经不是隶属公安部管理的现役部队，因此，其原有的警察属性也将随之消失。这也就意味着中国海警局在实施海上刑事执法时不能再行使刑事警察权，也不能依据相关法律对海上犯罪行为实施刑事处罚。公安边防海警并入国家海洋局后，就失去了海上的刑事管辖权。而一旦没有了海上的刑事管辖权，中国海警对海上发生的刑事案件将无从进行处理，这就使得中国海警的执法权限大大降低，因而不利于海上安全稳定的维护[9]。也有学者认为，国家海洋局重组后，在相当程度上达到了事权统一的目标，但整合的过程中却面临一个问题，即中国海警是否具有刑事执法权。整合后国家海洋局以中国海警局名义执法，接受公安部业务指导。这是否意味着中国海警局不接受公安部领导？既然不接受公安部领导，中国海警是否属于“公安”范畴？根据《刑事诉讼法》规定，公安机关享有刑事侦查权。如果中国海警不属于“公安”范畴，那么也就意味着其不享有刑事侦查权。因此，这对于中国海警海上刑事执法活动的有效展开，无疑是一个很大的壁垒[10]。

三、中国海警海上刑事侦查管辖依据学理探讨

中国海警对于海上发生的刑事案件是否应当享有侦查管辖权，这不是一个简单的事实问题，首先应当是一个法律问题，其次更应当是一个法理问题。笔者不同意上述肯定说，但支持怀疑说，并进而赞同否定说。为此，我们首先面临的问题就是要厘清中国海警局与公安部之间的职务关系。

(一)中国海警局与公安部之间的职务关系应当为领导关系

根据全国人大《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，中国海警局与公安部之间的职务关系是业务指导关系，即“国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导”。有论者认为，新成立的国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法活动，在办理公共安全和刑事侦查等方面的海洋事务时应当接受公安部的业务指导。既然中国海警接受公安部的业务指导，那么也就意味着其具有警察的属性[11]。还有学者将上述业务指导关系解读为领导关系。中国海警局行政体制上的变化，导致了其执法职责的法理基础发生变化。申言之，中国海警局接受国土资源部和公安部的双重领导，既要受国土资源部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件的约束，也要受公安部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件的约束，其职责同时来源于国土资源部和公安部的内部组织法、部门规章以及部门规范性文件[12]。但是，笔者认为，业务指导关系不应当被解读为赋予了中国海警享有公安机关的警察权，更不应当被诠释为领导关系。因为无论如何，我们从字面上解读不出上述内涵。也正因为如此，有的学者将国家海洋局(中国海警局)行使的权力牵强地解读为公安部的“委托”。认为宪法并没有赋予重组后的国家海洋局享有警察权力，公安部是将其享有的警察权力委托给了重组后的国家海洋局[13]。

从行政法理角度看，中国海警局与公安部之间的职务关系也不应当被界定为业务指导关系。因为根据行政法学理论，行政机关之间的职务关系包括纵向关系和横向关系两种。前者是指因上下级行政机关存在隶属关系而形成的法律关系，包括领导关系、监督关系和指导关系。其中，指导关系是指具有间接隶属关系的上下级行政机关之间形成的指导与被指导关系。在这一关系中，作为指导的上级行政机关享有对被指导的下级行政机关的行政指导权，但是没有指挥权和领导权，也就是说，无权径自改变或者撤销下级行政机关的行政行为。这是指导关系与领导关系的最主要区别[14]。因此，行政机关之间只有在具备纵向隶属关系的时候，才有可能存在指导关系。而中国海警局隶属于国土资源部，因而与公安部之间不存在纵向的隶属关系。相反，中国海警局与公安部之间构成横向关系。根据行政法学原理，行政机关之间横向关系主要有合作行政关系和公务协助关系两种情形。而这种横向关系类似于隶属于中央军委的军队保卫部门，以及隶属于司法部的监狱和公安部之间的关系。

不过，2016年12月1日，公安部网站公布的《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》对此似乎有所调整。其中，第12条第1款第18项规定了公安机关履行的职责之一是“维护国(边)境地区、沿海和海域的治安秩序”。与现行《中华人民共和国人民警察法》第6条相比，有两点重大变化：一是将公安机关人民警察的职责修改为公安机关的职责；二是将“维护国(边)境地区的治安秩序”修改为“维护国(边)境地区、沿海和海域的治安秩序”，增加了“沿海和海域”的字眼。而现行公安机关的各警种不存在专门履行维护“沿海和海域”治安秩序的职责，这就为中国海警局与公安部之间的职务关系由“指导关系”调整为“领导关系”预留了改革的空间。但是，《中华人民共和国人民警察法(修订草案稿)》的上述规定即使将来成为生效的法律文本内容，也并不意味着中国海警必然享有对于海上发生的刑事案件的侦查管辖权。因为上述调整并未明确且直接地规定中国海警对于海上发生的刑事案件享有侦查管辖权。国家设立专门警察机关，不是单纯地进行警察机关内部各权能部门的业务划分，也不是单纯地进行行政机关内部业务部门的分工，而是涉及到侦查权的授权问题，必须由国家最高立法机关作出明确授权[5]。正因为如此，《刑事诉讼法》对于中国海警管辖海上发生的刑事案件是否享有刑事侦查主体资格有必要作特殊规定。

(二)中国海警海上侦查主体资格应由法律设定

海上侦查主体资格是指某一组织对于海上发生的刑事案件依法享有侦查职权的法律资格。前述肯定说所持理由可以概括为刑事侦查权被吸收或者继承。但是，中国海警是一个全新的海上执法主体，它不是某一执法主体自身名称的简单改变，而是对于四个海上执法主体的整合和转隶。因此，中国海警要取得海上侦查主体资格必须要有法律的明确授权。党的“十八大”之后，在处理改革和法治的关系上，一直坚持重大改革于法有据，法治和改革要同步进行。对于改革缺乏法律依据的，要获得全国人大授权；有法律依据，但需要修改法律的，要及时报请全国人大修改法律；涉及废止法律的，要报请全国人大予以废止[15]。实际上，根据《刑事诉讼法》第18条规定，某一组织是否具有侦查主体资格一直是由《刑事诉讼法》或者其他单行法律加以设定的。这一点也可以在《刑事诉讼法》的其他条款中找到例证。例如，根据《刑事诉讼法》第3条规定，对于刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审由公安机关负责，除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。目前，由《刑事诉讼法》设定的侦查主体资格的范围包括公安机关、国家安全机关、检察机关、军队保卫部门和监狱；由单行法律设定的侦查主体资格范围为海关侦查走私犯罪公安机构。因此，在设定包括海上侦查主体在内的侦查主体资格问题上，《刑事诉讼法》一直遵循着绝对法律保留原则，即“该事项的设定权只归法律，任何其他国家机关不得行使，且只由法律行使，不得授权其他国家机关”[16]。2000年制定的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)首次在我国法律文本中正式确立了绝对法律保留原则。根据该法第8条的规定，对于诉讼制度事项只能制定法律。2015年《立法法》修订时，上述事项属于法律保留事项未发生任何变化。

以法律保留原则作为衡量海上侦查主体资格的标准，问题就相对简单了。《国务院机构改革和职能转变方案》属于行政指导性质的规范性文件，《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》不具备法律公布的形式要件，《关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》则属于规范性文件。因此，上述规范性文本均不能作为中国海警享有海上刑事侦查管辖权的法律渊源。这也是上文所引案例中河北省海警支队以河北省公安边防总队海警支队名义实施刑事执法权的“不得已”原因所在。

《公安机关海上执法工作规定》是公安部颁发的部门规章，以部门规章的方式授权原公安边防海警办理海上刑事案件确有违反《立法法》第8条之嫌。

根据《海关法》第4条规定，海关总署海上缉私警察享有办理海上走私犯罪案件侦查的职权。但是，《海关法》中赋予海关走私犯罪侦查机构的侦查职权能否为整合后的中国海警所继续享有，同样应当有法律作为依据。中国海警与原海关总署缉私警察在性质上存在着较大差别，不应当将二者简单地等同。根据《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2013〕52号)，中国海警与海关总署缉私管辖范围仅限于“陆上和内河、界河、界湖”。正因为如此，有论者认为，随着国家海洋局的职能调整和中国海警局的组建，内海、领海等近海水域发生的走私违法犯罪案件的管辖权移交给了新成立的中国海警局，海关的海上缉私职能只保留了对界河、界湖、内河等水域发生的走私案件的管辖权。今后，海关将不再拥有传统意义上的海上缉私职能，对于保留下来的少数海关的海缉机构，其名称也应当作相应调整，职能也只限于内河、界河、界湖等水域的案件管辖[17]。因此，中国海警能否适用《海关法》也应当根据法律保留原则来评断。

需要指出的是，2016年8月1日，最高人民法院发布了涉海案件的两个司法解释。其中，涉及到了我国管辖海域发生的刑事案件的管辖问题。《关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(一)》第3条规定：“中国公民或者外国人在我国管辖海域实施非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物或者非法捕捞水产品等犯罪的，依照我国刑法追究刑事责任。”但是，通过仔细研讨上述条文文字，笔者认为上述条文并不是对于涉海刑事案件的刑事诉讼管辖问题的规定，而是对于涉海刑事案件的刑事实体法的管辖问题。换句话说，是对《中华人民共和国刑法》关于空间效力的司法解释，并不能用来作为取得海上侦查主体资格的法律渊源。在学理上，“管辖”这一概念可以在多重意义上使用。在刑法学意义上称之为“刑事管辖权”，属于刑事立法性管辖权，所要解决的是有权管辖问题，具有原则性；在刑事诉讼法学意义上称之为“刑事诉讼管辖权”，属于刑事司法管辖权，所要解决的是确立和行使管辖权的问题[18]。二者之间的含义是不同的。前者侧重于作为国家主权的国际法角度，而后者则侧重于作为刑事司法权的国内法角度。

(三)相关国家和地区有关海警机构的立法文本可供中国海警取得海上侦查主体资格借鉴

我国在推进海上综合执法体制改革时并没有遵循先立法后实施的路径，主要是因为中国海警局的成立没有成型的组织法规范，也没有直接依据法律而作出机构的整合[19]。相反，一些国家和地区却非常重视由法律赋予海警机构海上侦查主体的资格，在遇有海警机构转隶或赋予新的刑事侦查职责时，则通过适时修改法律予以确认或者赋权。

海岸警卫队是美国主要的海上执法力量。《美国法典》第14编“海岸警卫队”第89条“法律的实施”之a项规定：“在公海或美国有司法权的海域上空，为预防、探测、禁止违反美国法律的行为，海岸警卫队可进行询问、检查、调查、搜查、查封并逮捕……”“9·11”事件以后，美国决定将海岸警卫队由交通部转隶国土安全部。2002年1月，美国颁布了《国土安全法》，其第888节的标题便是“海岸警卫队任务保留”，规定“海岸警卫队的机构、职能、人员和资产包括与之相关的机构和交通部长的职能均划转到国土安全部，继续作为一个独立实体归国土安全部管辖”[20]。第1704节“海岸警卫队”对《美国联邦法典》以及相关法律文本中涉及到的海岸警卫队转隶国土安全部的条文也进行了相应修改，将“运输”替换为“国土安全”，“交通部”替换为“国土安全部”，“交通部总顾问”替换为“被国土安全部指派担任海岸警卫队军法署署长的官员”等，并特别注明：“本节所做的修改[除(f)小节以外]，应该在海岸警卫队划转到该部(指国土安全部——作者注)之日起生效。”[20]

海上保安厅是日本主要的海上执法机构。2012年经日本国会修改后的《日本海上保安厅法》第31条规定：“海上保安官及助理海上保安官对于海上犯罪，按照海上保安厅长官的决定，依《刑事诉讼法》规定作为司法警察职员履行职责。”“海上保安官及助理海上保安官在第28条之二第1项*《日本海上保安厅法》第28条之二：“海上保安官及助理海上保安官在位置远离本土及其他理由而警察官难于迅速应对犯罪而由海上保安厅长官及警察厅长官公示的离岛，按照海上保安厅长官与警察厅长官协议所定，可以处理在该离岛的犯罪。”规定的情况时，对于同项的离岛的犯罪，按照海上保安厅长官与警察厅长官协议所定，履行《刑事诉讼法》规定的作为司法警察职员履行职责。”[21]

海上警察是越南主要的海上执法力量。2008年2月，越南第十二届国会颁布的《越南海上警察法》第16条规定：“越南海上警察力量依照《刑法》、《刑事诉讼法》、关于组织刑事调查的法律及其他相关法规的规定履行犯罪侦查职责。”[21]

“海岸巡防署”是我国台湾地区主要的海上执法组织。根据“《海岸巡防法》”第4条、第10条之规定，巡防机关掌理的事项中包括“海域、海岸、河口与非通商口岸之查缉走私、防止非法入出国、执行通商口岸人员之安全检查及其它犯罪调查事项”。巡防机关人员执行上述“犯罪调查职务时，视同刑事诉讼法第229条之司法警察官”[21]。

四、中国海警海上刑事侦查管辖依据立法路径

目前我国仍未有任何一部法律对中国海警的执法主体资格及其职责权限等作出明确规定，这既不符合现代法治的基本要义，同时也不利于中国海警开展海上执法、维护国家海洋权益[22]。今后应当严格按照《立法法》规定，设立专门警察机关并授予其侦查权，必须由全国人大或其常委会通过的法律予以明确规定，对过去已经设立的专门警察机构应当通过制定或者修改相关行业基本法的形式予以法律上的补正[5]。即使中国海警将来转隶其他部门，如果要行使对于海上刑事案件的侦查权，也是如此。因此，遵循法律保留原则，解决中国海警海上刑事侦查管辖依据问题的立法模式主要有以下四种：

(一)主体立法模式

建议再修改《刑事诉讼法》时赋予中国海警海上刑事侦查管辖权资格。根据《十二届全国人大常委会的立法规划》，中国海警海上刑事侦查管辖问题的相关法律有可能为“海洋基本法”。该法被列入了“第二类项目：需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，起草单位为国务院。同时，根据《国务院2016年立法工作计划》，“海洋基本法”列入了“研究项目”，具体由国家海洋局负责起草。《国务院2017年立法工作计划》在明确列举的立法项目中则没有将“海洋基本法”再次列入。不过，根据其中“对于有关部门正在研究但未列入立法计划的项目，由有关部门继续研究论证”的表述，笔者可以推论，“海洋基本法”仍然属于“研究项目”。根据《2017年全国海洋立法工作计划》，“海洋基本法”列入“拟报国务院审查的法律草案”。而“海警法”还没有列入国务院或者全国人大及其常委会的立法计划。因此，“海洋基本法”“海警法”一时难以出台。在此情况下，也可以考虑再修改《刑事诉讼法》时，对中国海警海上刑事侦查管辖问题作出规定。具体方案可以有以下两种选择：一是在“总则”中单列一条加以规定。即“中国海警依照法律规定，办理管辖海域发生的刑事案件，行使与公安机关相同的职权”。其理由是目前国家安全机关的刑事诉讼职权设定即为此模式。二是在“附则”中增加两款加以规定。即“中国海警对于管辖海域发生的刑事案件行使侦查权”“中国海警办理刑事案件适用本法的有关规定”。其理由是目前“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权”和“对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查”均是在“附则”中加以规定的。笔者认为，后一种方案更为可行。其理由是中国海警局目前是隶属于国土资源部的下属机构，而国家安全部则是国务院的组成部门，二者不具有可比性，因而不宜选择上述第一种方案。

(二)附属立法模式

建议在制定有关单行法律中赋予中国海警海上刑事侦查管辖权资格。因为根据《刑事诉讼法》第18条规定，“刑事案件由公安机关立案侦查，法律另有规定除外”。因此，如果将来全国人大或者全国人大常委会在制定“海洋基本法”或“海警法”时可以在其中就中国海警海上刑事侦查管辖问题作出规定。例如，2014年11月1日起施行的《中华人民共和国反间谍法》在赋予国家安全机关刑事诉讼职权时也是采用了这一立法模式。该法第8条规定：“国家安全机关在反间谍工作中依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权。”上文提及的海关缉私机构行使刑事侦查权也是通过《海关法》的设定而取得的。

(三)专门立法模式

建议由全国人大常委会对中国海警海上刑事侦查管辖权资格问题作出专门授权规定。可借鉴1983年9月和1993年12月第六届和第八届全国人大常委会作出的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》和《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，由全国人大常委会作出“关于中国海警对于管辖海域发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定”。虽然国家安全机关和军队保卫部门通过1996年修改《刑事诉讼法》而取得相应的刑事侦查权，但是，这一立法模式在立法实践中仍然被仿效使用。2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《关于在北京市山西省浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。该《决定》第2条规定：试点地区的监察委员会有权“调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”。因此，对于试点地区监察委员会行使相应的刑事侦查权也作出了明确规定。

(四)“打包”立法模式

鉴于中国海警的执法主体资格及其执法依据，涉及到行政执法权和刑事执法权的授权和众多法律的修改，基于国家立法资源稀缺性的考量，可采取“打包”方式一揽子修法。可借鉴2015年8月国务院向第十二届全国人大常委会第十六次会议提交审议的《教育法律一揽子修正案》的方式，由国务院向全国人大常委会提交包括授权中国海警行使海上刑事侦查权资格在内的一揽子修正议案，由全国人大常委会一并审议，分别表决。

[1] 王洪光.中国海警海上综合执法指南[Z].北京：中国海警局，2014：1.

[2] 董冠洋.中国海警局举行首场记者会 明确海上维权职责[EB/OL].(2015-05-25)[2017-07-01].http：//www.chinanews.com/gn/2015/05-25/73001.

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ResearchonLegalBasisofChinaCoastGuard’sJurisdictionoverMaritimeCrimeInvestigation

LI Youbiao

(DepartmentofBorder-controlandImmigration,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

The basis of maritime crime investigation jurisdiction has always not been explicit. Since China Coast Guard (CCG) was founded in 2013, there has been no law explicitly granting CCG the subject qualification of maritime crime investigation, because the path of legislation first and implementation later was not followed when China propelled the reform of comprehensive maritime law enforcement system. The academic circles’ response ranges from affirmative doctrine, doubtful doctrine to negative doctrine. Therefore, it is necessary to clarify the functionary relationship between the Bureau of CCG and Ministry of Public Security. Meanwhile, the principle of legal reservation should be followed. The National People’s Congress (NPC) or the Standing Committee of NPC should explicitly give the jurisdiction of maritime crime investigation to CCG in the laws.

China Coast Guard; subject of maritime crime investigation; functionary relationship; legal reservation; path of legislation

2017-07-03

中国海警研究中心2016年度科研项目“中国海警海上执法法律问题研究”(H2016011)阶段性成果

李佑标(1963— )，男，安徽巢湖人，教授。

D925.2

A

1008-2077(2017)09-0005-08

(责任编辑刘彦超)