习近平信访工作思想研究

上海市信访学会

习近平总书记关于信访工作的思想具有完整性和系统性，是习近平总书记治国理政新理念、新思想、新战略的重要组成部分。认真学习研究、系统深入领会习近平总书记关于信访工作思想的精神实质，用于指导和引领当前的信访制度改革，对于广大信访工作者进一步明确方向，坚定信心，开阔视野，拓展思路，夯实内容，改进方法，开辟信访工作新局面具有重要意义。①

一、信访工作首义：群众立场和群众工作，人民利益至上，以人民为中心

习近平同志早在福建宁德工作时，就创造了他的信访工作模式，集中表现为“四下基层”，即领导干部信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、政策宣传下基层，他自己带头践行。“四下基层”模式，将各种工作方式和内容相互融会贯通，且均与信访工作息息相关、密不可分。到福州市工作后，他将这一制度进一步推广，并使之制度化、规范化，建立了领导干部下访接待群众制度。他自己又率先垂范，带头践行。他走遍福州五区八县，曾经有一次，带领福州市区领导，两天接待逾700位来访群众，当场拍板、限期解决问题近200件[1]431。

到浙江省工作后，他在全省全面推进领导干部下访接待群众制度。他坚持理论联系实际，从实际工作出发连续撰写多文，充分论证领导干部下访接待群众制度的必要性和可行性。这些文章收集在公开出版的《之江新语》、《干在实处、走在前列—推进浙江新发展的思考与实践》等书籍中，广为宣传。他明确指出“下访接待群众是考验领导干部能力和水平的大考场，来访群众是考官，信访案件是考题，群众满意是答案”。2003年9月，他带着浙江省三级主要领导，到问题多、矛盾集中、群众意见比较大的浦江县接待来访群众，并明确要求预先告示、广而告之。以浦江下访为序幕，浙江省全面开展了领导干部下访活动，全省各级普遍建立了领导下访的长效机制[1]431。

根据目前已公开的资料，习近平同志自从到福建宁德工作起，就开始创立了崭新的领导干部下访接待群众的信访工作模式。而他这一信访工作的崭新模式，从思想的起始点看，那就更早了。正如总书记自己坦诚所言：在他一生中，对他帮助最大的“一是革命老前辈，一是我那陕北的老乡们”。不到16岁来到黄土地时，他曾一度迷惘、彷徨；22岁离开黄土地时，他已经有了坚定的人生目标:“要为人民做实事”[1]430。

研究考察习近平同志从福建宁德就开始建立领导干部下访接待群众的信访工作模式，分析其思想脉络和理论基石，主要是基于如此考虑：以人民为中心实现发展，是中国共产党的天职，这是由我们党的性质和宗旨所决定的。早在1990年他就明确指出：“信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。”[2]60而从现代社会执政党执政的理论和实践分析，他更明确指出：“作为执政党，党员干部与人民群众的关系就是公仆与主人的关系。离开了人民，我们将一无所有、一事无成；背离了人民的利益，我们这些公仆就会被历史所淘汰。”[3]216伴随历史的发展和社会的进步，习近平总书记更是进一步强调“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的”[4]127-128，各样工作莫不如此，信访工作更是如此。“坚持以人民为中心的发展思想，就是要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。在这样的工作定位中，“信访工作就是党和政府联系群众的桥梁，是沟通民情的窗口”[2]60。可见，习近平同志从一开始就提出的信访工作的思想理念和创立的信访工作模式，到他担任总书记之时，其思想的源流是始终一致的，并且是坚定不移的。

二、搞好信访工作要坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的思想方法论

习近平同志从早年从政开始，几十年始终坚持以人民为中心的信访工作思想，做到一脉相承、一以贯之，最基本的依据，就是他坚持了辩证唯物主义和历史唯物主义的思想方法论。

首先，坚持矛盾思维的思想方法。世界是矛盾的，没有矛盾就没有世界。当他在浙江省工作时，就提出了如何处理矛盾的思维方法。举例来说，当领导与群众发生矛盾时，“在领导和群众的矛盾中，如果领导方面是错误的，群众方面是正确的，毫无疑问，领导是主要矛盾方面；如果群众方面是错误的，领导方面是正确的，矛盾的主要方面也在领导，在于领导对群众的说服教育工作没有到位，在于领导的工作措施不适应群众”，因此，习近平同志指出:“领导与群众产生矛盾时，领导要想方设法去做好教育和转化工作，而不能因为群众错了，你就站到群众的对立面去，把人民内部矛盾当作敌我矛盾。”[5]532这样的分析立场和方法，不是同样适应于信访工作吗？习近平同志担任总书记后明确指出：“要学习掌握事物矛盾运动的原理，不断强化问题意识，积极面对和化解前进中遇到的问题。问题是事物矛盾运动的表现形式，我们强调增强问题意识，坚持问题导向，就是承认矛盾的普遍性、客观性，就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口。”[6]这就是坚持矛盾思维，同时，要找准解决矛盾的点，作为打开工作局面的突破口。

其次，坚持鲜明的大局观。这就是，在社会发展的矛盾运动中，有很多的矛盾在影响着我们，干扰着我们。怎么办，就要对各种矛盾做到心中有数。矛盾的存在是必然的，关键是要掌握矛盾，把握矛盾。比如，当前，我国发展面临的矛盾更加复杂，既有过去长期积累而成的矛盾，也有在解决旧矛盾过程中产生的新矛盾，大量的还是随着形势环境变化新出现的矛盾。这些矛盾许多是这个发展阶段必然出现的，是躲不开也绕不过去的。对待矛盾的正确态度，应该是直面矛盾，并运用矛盾相辅相成的特性，在解决矛盾过程中推动事物发展[4]280。但是，不论如何，当前基层产生的社会矛盾，无论其表现形式多么复杂多样，就其性质而言绝大多数还是表现为人民的内部矛盾。基层矛盾要用基层民主的办法来解决，这一重要原则一定要把握好。同时，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，既是历史唯物主义基本原理在实际工作中的具体体现，也是我们党始终坚持的根本工作路线和根本工作方法[4]283。当然，如何面对社会发展中的各种矛盾，最主要的还是要牢牢记住，在错综复杂的社会矛盾关系中，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住“牛鼻子”，纲举才能目张。在任何工作中，我们既要讲两点论，又要讲重点论，没有主次，不加区别，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的[6]。我们理解，这些工作，自然也包括信访工作，如做好矛盾源头预防、初信初访办理、基层治理等社会治理的各项工作。

再次，强调要发挥主观能动性。按照辩证唯物主义的基本理论和思想方法，实践第一，认识第二；客观世界第一，主观意识第二。实践决定认识，客观世界决定主观意识。但是，辩证唯物主义不是机械唯物主义，不是单一方向的僵化的理论和实践，而是讲辩证的能动论的。习近平总书记指出：要处理好尊重客观实际和发挥主观能动性的关系。要坚持一切从实际出发，按照客观规律办事，一张蓝图抓到底，抓好打基础利长远的工作[6]。抓好基础业务规范建设，在处理每一件信访件的工作中都能做到案清事明，都能做到体现法律事实的客观公正，体现法律精神的公平公正，这既是我们在信访工作的各方面发挥好主观能性的基本要求，也是我们信访工作应该达到的一种结果和境界。根据现有的资料查阅，习近平同志关于在信访工作中发挥主观能动性方面，很早就明确提出了。他说：“是否做到‘有信必复，有访必答’就行了呢？我看，还不行。因为这仅仅是被动性的信访，同新时期工作的要求以及群众对各级领导的希望，还有一定的差距。在新形势下，各级领导必须放下架子，打掉官气，主动上门，把信访工作做到基层，把党的关怀和政府的济助送进普通群众的家庭。”[2]60-61习近平同志早在1990年就提出了在信访工作中党政机关更要发挥主观能动性，领导干部更要主动下访，深入到群众中去，帮助群众解决困难。习近平同志关于在信访工作中发挥主观能动性的提法，还涉及信访工作的诸多方面，包括他很早就提出的“加强基层基础工作，推动各级领导下访，落实信访责任制，建立预防、发现和有效化解社会矛盾的机制”等各个方面，并明确指出“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”[5]274-279等。

习近平同志提出在信访稳定工作中要运用好系统的思维、系统的方法。从史料查阅可证，将信访与维稳工作相互联系起来，作统一的系统部署、系统安排、系统实施，是从上世纪70年代开始的[7]337。实际上，信访工作是社会治理的有机组成部分，信访工作的成效及其成效大小往往是由社会治理的大环境所决定的，民生等基础工作做好了，信访矛盾自然就会减少，即使产生了信访问题也为解决问题创造了良好的社会环境。习近平同志在谈到建设和谐社会时指出：“既要多办一些近期能见效的大事、好事，又要着眼长远、着眼根本，多做一些打基础、做铺垫的事，前人栽树、后人乘凉的事，创造实实在在的业绩，赢得广大人民群众的信任和拥护”。[5]533民生等基础工作做到位、做得好了，人民群众的情绪就好理顺，信访矛盾减少的社会基础就好了。另一方面，与社会大背景相协调，我们的主观能力和水平也相当重要。因为表面上看很多硬的任务，也需要软的手段予以完成的。为此，习近平同志提出“三用”的方法论，即“用联系的观点抓稳定”、“用发展的观点抓稳定”“用辩证的观点抓稳定”，采取“三用”的方法论就能最大限度地减少各类矛盾对社会稳定的影响[3]46。

三、做好信访工作的根本保障是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设

当前我国社会大量的信访矛盾都是人民内部矛盾，本质上是利益格局和利益关系调整中发生的冲突，而法治是实现利益关系调整的最公平的渠道，是实现社会利益最大公约数的根本保证。习近平同志很早就从这个角度进行过分析论证。早在浙江省工作时，他就专门撰文进行了阐述，明确提出：“法治通过调节利益关系为维护和实现公平正义”，他进一步阐述：“只有把社会生活的基本方面纳入法治的调整的范围，经济、政治、文化和谐发展与社会全面进步才有切实的保障，整个社会才能成为一个和谐的社会”[3]204，这方面文章他连续写了几篇，因为法治创造了用同样的一个标准对待客体，法治用同样的一个标准来调整利益关系，法治还满足了一个人们得以实现公平待遇的“预期”，法治不会牺牲一部分人的利益而满足另一部分人的利益膨胀，它通过恒定的制度以平衡利益关系和实现社会利益的最大公约数。

而在现实社会生活中，面对各种利益诉求，有的明明是法律法规明确规定了的，有的是已经公开明白的常规，有的是自己已经接受了的，乃至双方已经签订协议的，却为了实现个人利益的最大化和极端化，而不断的上访，有的诉求还可能不断变化。针对这种情况，习近平同志多次反复强调要强化公民法治精神的培育，“法律是成文的道德，道德是内心的法律”，让老百姓从内心深处真正信仰和践行法律，坚持依法治国和以德治国相辅相成，并行推进，高度重视道德对公民行为的规范作用，以良好的道德保证法律的实施，引导公民既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务，做到享有权利和履行义务相一致[1]141。

那么，怎么来理解法治风尚呢？习近平同志很早就明确指出：“法治也并不体现于普通民众对法律条文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意识、法治观念熔铸到人们的头脑中，体现于人们的日常行为之中。”他进一步指出：“正如卢梭所说‘规章只不过是穹隆顶上的拱梁，而唯有慢慢诞生的风尚才最后构成那个穹隆顶上的不可动摇的拱心石’；法治风尚铭刻在公民的内心里。”[3]305

在推进法治风尚的进程中，习近平总书记认为要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体推进。”具体表现为：

首先，各级领导干部要发挥模范带头作用，具体表现在带头依法办事，“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”领导干部的依法办事行为，是全社会依法办事的模板和依据，是全社会信仰法治的基础；其次，从国家机关及其干部，到全社会的公民和企业，任何组织和个人都依法办事，这是实现全社会依法办事的基本保证；再次，宣传引导不可缺少，“要深入开展法制宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好气氛。”[1]145

四、信访工作的指导思想是“宜顺不宜激，宜散不宜聚，宜解不宜积”，总体要求是“敏于洞察矛盾，敢于正视矛盾，勤于分析矛盾，善于化解矛盾”

面对我国社会发展转型中通过信访渠道反映出来的各类社会矛盾，既要科学对待，又要积极想方设法予以解决，不能让矛盾“激”、“聚”、“积”，主要的办法是洞察矛盾、正视矛盾、分析矛盾、化解矛盾。首先，要正确理解和处理好活力和秩序的关系，既不能管得太死、一潭死水，也不能管得太松、波涛汹涌。要重视疏导化解、柔性维稳，充分调动一切积极因素，使社会既生机勃勃又井然有序[4]222。同时，当前群众通过信访渠道反映出来的突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，把群众合理合法的利益诉求解决好。要充分发挥好我们体制的综合性优势，“把维权工作作为加强社会建设和管理的重要内容，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，注重发挥工会、共青团、妇联等群团组织的桥梁纽带作用，打破部门分割，整合维权资源，完善维权管理网路，不断提高社会管理和社会服务的能力。”再次，作为各级党政机关和信访专业部门，在处理每一件信访诉求时，“要将心比心，换取真心，而不要掉以轻心。群众也好，干部也好，人的感情都是一样的，并不是群众的感情可以简单一点、群众的要求可以降低一点，要将心比心。要获得群众的信任，主要靠平时认认真真、仔仔细细地做好群众工作，临时抱佛脚，佛也不会慈悲。”[5]532在这段简短的话里，连续用了两次“要将心比心”，意味深长，值得各级党政机关和信访专业部门三思。

从事信访工作，尤其是从事信访稳定工作，一年三百六十五天，天天月月年年如此，甚至年末岁初、除夕春节也要日夜守值，难免不时会产生疲倦和懈怠情绪，为此，习近平同志予以深察，洞若观火，富有针对性地引用毛泽东的话专门明确指出：“什么叫工作，工作就是斗争。那些地方有困难、有问题，需要我们去解决。我们是为着解决困难去工作、去斗争的。越是困难的地方越是要去，这才是好同志。在我们的事业中，党和国家赋予每个人不同的岗位，条件不同、职责不同，但我们的责任是一样的，最起码的就是要有为党、为国、为民作奉献的精神。”[5]214-215。面对疑难复杂的各类社会矛盾，习近平同志指出：“面对矛盾和困难，我们要有革命乐观主义的精神，要有大无畏的气概，要有克难攻坚的勇气，在战略上藐视矛盾和困难，在战术上重视矛盾和困难，千方百计化解矛盾，战胜困难，这才能显出领导干部的真本领、硬功夫。没有矛盾和困难，还要我们这些共产党的领导干部干什么？如果面对困难垂头丧气，占着位置毫无作为，就是一个不合格的领导干部。”[5]399

五、信访工作的核心是党政各级领导干部应当主动做好接访和下访

根据现有公开出版的可见资料，习近平同志早在福建宁德工作时，已经力推领导干部深入基层和深入群众做好接待工作，到了浙江省工作后，这方面的思想体系已趋全面和系统。

在浙江省基层考察工作时，习近平同志就明确告诫：“下访接待群众是考验领导干部能力和水平的大考场，来访群众是考官，信访案件是考题，群众满意是答案。努力在思想认识上再深化，方式方法上再完善，工作作风上再转变。”[5]543习近平同志要求浙江省的党政各级领导在下访工作时，从思想认识上深化认识、提高认识、统一认识，即主要从我们党的执政本质和党的性质宗旨上提高认识，从而增强做好这项工作在思想深处的自觉性、主动性、紧迫性、长期性。

为了做好领导干部的接访和下访，提高这项工作的实际效果，而不是做秀，习近平同志从多个方面作了谋划，一是广泛宣传。要充分发挥我们党善于宣传和组织群众的政治优势，加强宣传教育，开展群众工作，有的放矢地向群众讲清基本道理，以更好求得群众的理解和支持。二是健全制度。要将这项工作列入党政领导的日常活动安排，统一协调，抓好落实，高起点、高标准地开展这项工作，特别是要把制定完善领导干部下访制度，与规范和落实信访工作责任制有机结合起来。党政一把手要亲自抓信访，带头搞下访，主动开展群众工作，积极化解矛盾和问题。三是注重实效。如果领导下访一趟，实际问题什么都没解决，只是搞形式，做表面文章，反而会产生更大的负面影响，甚至引发更多的越级上访。领导干部下访时，各级机关部门要密切协作，主动配合，当场研究和“会审”群众反映的问题，下访的领导干部要有明确的意见和态度。四是加强督查。习近平同志要求浙江省的各级党委和政府要建立督促检查制度，主要领导要亲自检查这项工作的开展情况，对不认真接待群众，或只接待不解决问题的不良现象，要通报批评，纳入对领导干部的政绩考核。习近平同志强调：“凡领导下访制度坚持不好的，信访工作不能评先进。对只接待不解决问题而导致越级集体上访，造成很坏影响的人和单位，要追究有关领导的责任。”为此，对领导下访接待的信访件，要加大交办督办力度，加大协调力度，加大包案化解力度，对其中一些成批性的信访问题，有关部门要及时调查研究，提出治本之策，努力在切实解决问题上下功夫，在真正化解矛盾上做文章[5]545-548。

习近平同志明确表示：浙江省自2003年实施领导下访制度以后，解决了一大批群众反映强烈的问题，有力推动了全省信访工作责任制的落实，进一步加强和改进了信访工作。它的有效作用主要表现为三方面：从源头上减少了信访问题的产生；进一步密切了党群干群关系；有效维护了群众利益[5]545-546。

六、信访工作的一项重要内容，是做好社会矛盾预防的源头治理工作

社会矛盾一般都是先通过信访工作渠道反映出来的，不论社会矛盾产生的原因和种类如何复杂，作为信访工作部门，都必须着力通过信访工作中发现的线索及时提前发现社会矛盾产生的萌芽。在浙江省工作时，习近平同志就明确指出：“进一步建立健全预防化解矛盾纠纷的情报信息网络机制”，“及时发现带有倾向性、苗头性问题，切实把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态”，他在总结“枫桥经验”时指出：在正确处理人民内部矛盾方面，通过完善的工作机制，努力做到“预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理。”[5]278-279

习近平同志提醒各级党政机关的同志们，对一些不稳定因素，要有深邃敏锐的观察能力、主动防范的思想准备和缜密细致的工作预案，见之于早、抓之于实、求之于解，常研究，常排查，常督促把过细的工作做到前面，防止不稳定因素演变成“慢性病”，三天两头反复发作，以致小事变成大事，个案变成群体性事件，局部问题变成影响一个地方的问题[3]236。习近平同志还提醒各级党政机关的同志们，制定政策要科学合理，这是防止社会矛盾纠纷产生的重要原因。他指出：“陈云同志曾经说过：‘领导机关制定政策，要用百分之九十以上时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。’又说：‘片面性总是来自忙于决定政策而不研究实际情况。’为什么我们现在有些决策的针对性和可操作性不强，说到底，根子还是在于调查研究少了一点儿”，“情况不明决心大，心中无数点子多”。[5]534

正因为这样，习近平同志进一步提醒同志们，政策研究部门的调查研究，既不是纯粹的理论研究，也有别于具体的工作部署，而是一种理论与实践相结合的对策性应用研究，必须强调“研以致用”。正所谓“文以载道，以用为贵”。要能够抓住事物的本质和症结所在，反映事物的全貌和特征，找到解决问题的有效办法和途径，切忌浮光掠影，主观臆断，孤立地、静止地、片面地观察事物、研究问题。[5]538

在开展社会矛盾的源头治理方面，为有效预防和治理社会矛盾，习近平同志特别关注和重视新闻舆论的宣传工作，他提出了“四个多做”，要解决宣传工作的“边界”问题，这是值得当前我们从事信访工作的同志们尤其需要重视的。他指出：“新闻宣传总的来说要有利于维护改革发展稳定这个大局。多做一些有利于化解矛盾、解决问题、维护稳定的工作，而不是有损社会和谐的事情；多做一些有利于提供咨询、反映诉求、排忧解难的工作，而不是添乱帮倒忙的事情；多做一些有利于凝聚人心、提升士气、鼓舞干劲的工作，而不是挫伤积极性的事情；多做一些有利于因势利导、释疑解惑、理顺情绪的工作，而不是混淆视听的事情。这些‘边界’问题解决好了，就能够有效地凝聚起全社会的力量，是否做到这一点，是衡量新闻宣传工作是否顾全大局的重要标志。”[5]311本文在这里之所以大段引用习近平同志的这一论述，因为这项工作在以往的信访工作中往往被忽视了，而且，这“四个多做”，事实上可以具体化为很多项具体的工作项目。事实证明，新闻舆论宣传工作做到深入人心，引导社会，就会产生巨大的力量。正所谓理论越深入，其力量就越大；理论越掌握群众，推动社会前进的力量就越大。

综上所述，习近平总书记关于信访工作的思想极其丰富，具有其体系的完整性、发展的引领性、工作的针对性、长久的指导性。学习和运用习近平总书记关于信访工作的思想，就要学习他的人民观、哲学观，就要紧紧抓住领导干部接访和下访这个核心，就要树立一种现代社会发展的治理理念。

注释：

①本文主要依据习近平总书记已经公开发表的早期著作和《习近平谈治国理政》《习近平总书记系列重要讲话读本》的论述，沿着他的思想理论脉络和历史文化源流进行归纳和思考。由于本文主要研究其思想理论脉络和历史文化源流，故未涉及他对具体工作的布置和阐述。