职业化视角下完善我军自主择业退役安置制度的思考

和淑绵

(武警学院 部队管理系，河北 廊坊 065000)

●部队建设研究

职业化视角下完善我军自主择业退役安置制度的思考

和淑绵

(武警学院 部队管理系，河北 廊坊 065000)

自主择业退役安置制度本身存在诸多问题，应从制定军人退役法，建立全国统一的退役人员管理部门，完善退役金发放制度等方面加以完善，使其在我军职业化过程中发挥应有作用。

职业化；自主择业；完善

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确了“以建立军官职业化制度为牵引，逐步形成科学规范的军队干部体系”的改革目标和任务，使建立军官职业化制度成为我军改革的基本方向。改革完善现行军人退役安置制度，使之与我军的职业化改革相适应，是我军职业化建设发展过程中必须考虑的问题。借鉴外军做法，综合考虑我国实际状况，计划安置显然将慢慢退出我军退役安置制度的历史舞台，自主择业退役安置方式将逐渐发挥主导作用。但从当前制度实施的情况来看，自主择业退役安置制度还存在不少问题，在一定程度上影响了制度的实施效果。

一、自主择业退役安置制度存在的问题

(一)政策规定不明确，各地管理部门设置不一

2001年由中共中央、国务院、中央军委联合颁布的《军队转业干部安置暂行办法》(中发〔2001〕3号文)中规定，“自主择业的军队转业干部，由军队转业干部安置工作主管部门管理，主要负责自主择业的军队转业干部的政策指导、就业培训、协助就业、退役金发放、档案接转与存放，并协调解决有关问题；其他日常管理服务工作，由户口所在街道、乡镇负责”。从实际情况来看，各地对自主择业转业干部进行管理的机构多种多样，就省级管理机构的设置来说，只有少部分的省(直辖市、自治区)设立了单独的行政机构来进行管理服务工作，绝大部分的省(直辖市、自治区)设立的是参公管理的事业单位，或者由省军转办负责。即使设立了相关机构，也往往因为人员编制少、经费保障不到位等情况而形同虚设，难以发挥其对自主择业军转干部的管理和服务职能[1]。因此，很多地方的自主择业干部基本处于无人管理的散乱状态，其组织生活和日常政治学习等无法正常进行；由于缺少系统有效的组织管理部门，自主择业退役安置制度的调整变化情况难以及时下达到各自主择业退役干部层面，同时，自主择业退役干部的合理诉求及相关管理建议和意见也难以及时上达管理决策机构，影响自主择业退役安置制度的正常实施和部队建设。

(二)自主择业退役安置制度权威性不够，影响执行效果

自主择业退役安置制度显然不是一种权宜之计，而是一种趋势，必将主导我军职业化之后的退役安置政策。但从当前实际情况来看，自主择业退役安置制度却一直处于“暂行”和“意见”境地，例如，2001年出台的《军队转业干部安置暂行办法》(以下简称《暂行办法》)首次提出军人自主择业安置方法，之后陆续发布《关于自主择业的军队转业干部安置管理若干问题的意见》(以下简称《意见》)和《自主择业的军队转业干部退役金发放管理办法》等文件，但这些“办法”和“意见”并没有上升为国家的法律法规，对政策实施者难以形成强有力的约束，造成同一政策出现不同执行结果的尴尬局面。

(三)制度设计不严谨，执行弹性大，损害了自主择业干部经济利益

1．住房补贴或有或无，标准不一。《意见》规定，未按房改成本价、标准价、安居工程房价购买住房，或者未参加集资建房，或者未按规定的普通公有住房租金标准承租公有住房，或者虽按规定的普通公有住房租金标准承租了军产住房，但拟退出或按经济适用房价格购买现住房的自主择业军队转业干部到地方后，未被党和国家机关、人民团体、企事业单位录用聘用期间的购房补贴，从批准转业的翌年1月1日起，根据安置地政府的规定，按照当地政府机关与其军队职务等级相应或同等条件人员的办法执行，所需经费由安置地政府解决[2]。但在实际工作中，由于住房补贴由各地方政府自主决定，因此造成自主择业干部由于安置地不同，经济利益相差较大的情况。例如，北京市海淀区规定，2016年自主择业到北京的军队干部，可以享受其基本退役金的66%作为住房补贴[3]；济南市规定，对于自主择业的军队干部，其住房补贴为其本人基本退役金的35%[4]。同样自主择业的军队转业干部，仅仅因为安置地不同，形成1 000元到3 000元不等的经济利益差距，易造成部队转业干部在安置地选择上向高收益地区转移，对自主择业制度在全国范围的平稳顺利实施造成一定的阻碍。

2．自主择业干部军人职业津贴和房租补贴按百分比计算，与退休干部形成待遇差距。按照现行规定，自主择业干部退役金按照安置地同等级干部的职务、警衔工资和国家统一规定的津贴补贴的一定百分比计算，其中的津贴补贴包括军人职业津贴、地区津贴和房租补贴。但在退休干部的退休生活费中，军人职业津贴和房租补贴是全额计发的。军人职业津贴是对军人服役的一种肯定，是基于军人职业行为的一种褒奖和激励。因此，在军人职业津贴上对退休干部和自主择业干部实行区别对待，易造成自主择业干部心理上的隔离感和不公平感，不利于自主择业政策的推进和实施。

3．一次性抚恤金待遇存在较大差异。根据《意见》规定，自主择业转业干部去世后，可以获得10～40个月的退役金作为抚恤金，其中病故的给予10个月的抚恤金，因公牺牲的给予20个月的抚恤金，牺牲后被评为烈士的，给予40个月的抚恤金。但按照抚恤金的有关规定，部队退休干部去世后，其一次性抚恤金金额却远远高于自主择业转业干部。根据2011年国务院、中央军事委员会发布的《关于修改〈军人抚恤优待条例〉的决定》，自2011年8月1日起，包括离退休人员在内的军人牺牲、死亡，其一次性抚恤金发放标准调整为：烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月工资；病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月工资。其中，离退休人员的月工资标准，是指离退休干部“本人生前最后一个月享受的国家规定的基本离退休费”[5]。根据国家统计局公布的数据，2015年全国城镇居民人均可支配收入为31 195元[6]，以正团14档、上校4档、军龄20年的干部为例，粗略计算，选择自主择业或退休，去世后其一次性抚恤金差额将达18万到71万。可以看出，自主择业干部和离退休干部在一次性抚恤金待遇上存在较大差距。

(四)培训服务不到位，难以达成预期培训效果

相关政策规定，自主择业军转干部服务管理机构应当对自主择业干部进行培训，以增强自主择业干部再就业能力。但从现实来看，很多地方在组织培训过程中存在敷衍塞责、走过场等问题，或者培训内容不符合干部需求，没有切实将自主择业干部的就业、创业需求摸清抓准，不能有针对性地将培训课程和实际需求相结合。无的放矢的培训自然会降低培训效果，造成浪费和低效率。

(五)政策执行不同步，造成自主择业干部在心理上的认同感减弱

从自主择业政策出台以来的数次退役金调整来看，一直落后于在职干部和退休干部的调整时间，少则数月，多则几年。这无形中使自主择业退役干部产生了一种被抛弃的感觉，在心理上产生较大落差和不平衡感。其实，以自主择业干部退役金中职务和警衔工资的定期增资和生活补助费来说，同职级的自主择业退役干部和退休干部的定期增资基数几近相同，差别只在于计算比例，而生活补助费即使不同也相差不大。但在历次的工薪调整来看，退休干部和现役干部同时调整，而自主择业退役干部则被延迟，客观上造成了自主择业退役干部的孤立感。

(六)地区津贴及在特殊地区服役给予百分比加成的规定不完善，易造成军队人员利益驱动流动

地区津贴是国家给予在特殊地区工作和服役的干部的一种激励和补偿，体现了国家和部队对这些干部的关心和爱护，对于促进军人安心服役、推动国防建设具有积极作用。基于同样考虑，对这些地区的服役人员在退役时及退役后的经济补偿给予一定的比例加成，也是对部队干部在特殊地区工作的一种肯定和奖励。但从当前实施的效果来看，仍然存在一些问题，主要表现为两个方面：一是可能造成部队干部的非必要流动，主要是部分面临退役的干部在退役前通过各种途径从无地区津贴、或地区津贴较低的服役地区调往高津贴地区，以便在随后的退役中得到好处；二是根据在特殊地区或特殊行业服役年限给予退役人员的退役比例加成规定存在不尽如人意之处。比如，根据规定，在艰苦边远地区或从事飞行、舰艇工作10年以上的部队干部自主择业，其退役金可以提高5%；工作15年以上的，可以提高10%；工作20年以上的，可以提高15%。如果一名干部在艰苦边远地区工作9年，则不能获得比例提高，同样，工作年限处于“临界点”稍下的，也不能享有上一等级的提高比例，这显然不太合理，也不利于干部安心服役和正常交流。

二、完善我军自主择业退役制度的途径

(一)制定“军人退役法”，强化约束机制

梳理现行军人退役相关的制度、政策和规定，立足我军现实，并充分考虑军人职业化所可能带来的变化和影响，制定并颁布“军人退役法”，从制度和法律层面对部队官兵的退役安置和利益保障做出具体规定，废止各地或各部门出台实施的各种局部性规定措施，强化法律对各地政府和各部门的强制约束效力，使退役军人的合法权益得到切实保障，避免出现因对政策、规定理解与解释不同而产生损害退役军人利益的事情发生。

(二)完善军队自主择业退役干部管理制度

军队职业化势在必行，良好的退役安置管理制度，可以解除部队干部的后顾之忧，有助于部队吸引和留住人才，提升部队战斗力。以美军为代表的西方发达国家在军队退役人员管理上的做法相对完善，可供我军借鉴，即设立全国统一的退役军人服务管理机构，负责管理所有退役军人。该机构应具备下列职能：一是负责所有退役军人的管理工作，该机构以制定和落实国家及部队制定的各项退役制度、服务和维护退役军人的合法权益为宗旨，直接向主席和总理负责；二是设立专门机构，分门别类并各司其职，负责完善、监督和落实各项与退役军人相关的法律、政策和制度；三是在全国各市县设立分支机构，便于对退役军人的管理和信息沟通，能迅速完成有关信息、制度、工作的上传下达，并与国家劳动和社会保障部及其下属机构保持密切合作，为退役军人就业提供信息和机制保障；四是设立专门机构，配备专业人员，负责监督与评估各地政府对退役军人相关政策、制度的落实情况，并适时为退役军人及其家属提供司法救助。

(三)完善自主择业退役干部退役金发放制度

1.取消军人职业津贴的百分比计算办法，实行全额计发。军人职业津贴是基于军人身份而设计和发放的一种特别津贴，是对军人的一种激励和褒奖，具有相当的荣誉成分。在军人选择自主择业退出现役时，对其军人职业津贴进行百分比发放，在一定程度上来说是对其曾经军人身份的一种抵减；同时，就自主择业退役干部和退休干部而言，仅因为退役安置方式的不同而造成军人职业津贴发放上的差异，无论从情理还是军人心理上来说都不太妥当。因此，应完善现行自主择业退役干部退役金中军人职业津贴的发放规定，实行全额计发。

2.同步自主择业退役金和退休生活费调整时间。从政策制定、经费来源和调整方法来看，自主择业退役金和退休生活费的调整并不存在制度上的隔阂和差距；从历次调整的结果来看，自主择业退役金中的自主择业生活补贴和同职级退休干部的退休生活补贴的调整额度相同或略有差距；在每年1月的自然增资规定中，自主择业干部和退休干部的调整时间相同，调整幅度相差不大。可见，在自主择业退役金和退休生活费的管理上大同小异，因此，完全可以在自主择业退役金的调整时间上同步于退休干部退休生活费的调整时间，不但提高了工作效率，也有助于安稳军心。

3.调整一次性抚恤金待遇标准。现行自主择业退役干部的一次性抚恤金标准是2001年制定并开始实施的，其标准与当时军队现役干部、军队离退休干部以及地方人员相同。但是，从2001年之后，军队和地方人员的一次性抚恤标准经过了两次调整(2004年和2011年)，抚恤标准已经远远高于2001年的标准，而自主择业退役干部的一次性抚恤金标准仍然执行原来的规定，显然不合时宜。通过上文的计算可以看出，在同为烈士或因公牺牲的情况下，自主择业干部与退休干部一次性抚恤金差额巨大，这不仅大大损害了自主择业退役干部的利益，而且也违反了军队和国家的法律法规。因此，应调整现行自主择业退役干部的一次性抚恤金标准为：烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月退役金；病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月退役金。

4.完善自主择业退役金中地区津贴和百分比加成办法。自主择业退役金中地区津贴的规定是为了鼓励广大官兵到艰苦边远地区、高山海岛地区和西藏地区，为促进当地的建设和发展服务。但随着经济发展和户籍制度改革，人才和人口流动成为常态，简单以安置地作为退役金中地区津贴的发放原则，显然已与政策制定初衷背离，因此，应考虑改变现行地区津贴的发放方式。结合设立全国统一的退役军人管理机构，加强对退役军人的流动管理，实行安置地和常住地双重注册登记制度，对于离开安置地半年以上的，应按常住地标准计发地区津贴。

完善退役金中百分比加成计算方法，不仅可以使该项激励更加公平公正，也有利于激发军队人员在特殊地区和特殊行业中服役的积极性。可以考虑取消现行最高15%的上限规定，以服役20周年提高15%作为标准，按照年限平均法计算，确定20年(含20年)以下服役年限中的加成比例，即每服役满1年，可以提高0.75%，服役超过20周年的，每满1年提高1%，直至退役或调离该地区或不再从事飞行、舰艇工作。

三、结语

自主择业制度是我军退役安置制度中的重要组成部分，且必将在未来的军官职业化过程中发挥积极作用。但自主择业制度尚存在诸多不足，急需进一步的研究和完善，比如如何建立统一的退役军人服务管理机构，该退役军人服务管理机构的职能如何界定，自主择业退役干部退役之后的管理如何有效、有序进行，如何切实保障自主择业退役干部的合法权益不被侵害，以及自主择业退役干部的住房保障问题、医疗保障问题，等等。因此，急需各方人士和机构共同努力，以尽快推进自主择业退役安置制度的健全和完善。

[1] 罗晋.自主择业军队转业干部管理服务工作研究[D].昆明：云南大学，2014：12-13.

[2] 国务院.关于自主择业的军队转业干部安置管理若干问题的意见[Z].2001.

[3] 关于第一批住房补贴公示相关问题的补充通知[EB/OL]. (2015-05-11)[2016-11-04].http://www.hdjyzd.gov.cn/news/display.asp?Article_id=1183.

[4] 关于调整自主择业军队转业干部住房补贴发放办法的通知[EB/OL]. (2016-08-09)[2016-11-04].http://www.jnhrss.gov.cn/art/2016/8/9/art_7495_503026.html.

[5] 民政部财政部关于军人死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知[EB/OL]. (2012-09-12)[2017-03-23].http://www.mca.gov.cn/article/yw/yfaz/fgwj/201605/20160500000137.shtml.

[6] 2015年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. (2016-02-29)[2016-11-08].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

ReflectiononImprovingPlacementPolicyforEx-servicementoChooseaJobFreelyfromtheProfessionalizationPerspective

HE Shumian

(DepartmentofForceManagement,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

The placement policy for ex-servicemen to choose a job freely is not good enough. So it is imperative to stipulate a law on servicemen’s decommissioning, establish a designated competent agency to carry out the placement policy, improve the compensation policy so as to guarantee the process of Chinese military professionalization.

professionalization; freedom in job selection; improvement

2016-12-01

和淑绵(1973— )，男，河北唐县人，副教授。

E263

A

1008-2077(2017)09-0089-04

(责任编辑李献惠)