预防和化解城中村改造信访问题对策研究

刘 烨

（共青团太原市晋源区委员会，山西 太原 030025）

预防和化解城中村改造信访问题对策研究

刘 烨

（共青团太原市晋源区委员会，山西 太原 030025）

随着城镇化建设进程的持续推进，城中村改造引发的各类社会矛盾从信访渠道爆发出来，成为阻碍城中村改造进程的重要因素。本文以X区近年来因城改引发的信访问题为分析样本，结合区情探索预防和化解城中村改造信访问题的对策，提出严格把好拆迁改造政策关、宣传动员民心关、回迁安置建设关、矛盾调处化解关、三公阳光监督关的“五关”把控建议，以期更好推进城区城改工作。

城中村改造；信访问题；预防；化解；对策

随着全市城镇化建设进程的持续推进，X区城中村改造工作进入了新一轮的建设加速提档期，与之伴随的各类矛盾纠纷亦日趋明显，成为阻碍城中村改造进程的重要因素。

一、城中村改造信访问题的基本情况

2013年，X区信访局共受理群众来信来访3433件（人）次,城中村改造类387件（人）次，占总数的11%。其中，个体访253批474人次，城中村改造类28批54人次，占个体访总数的11%；集体访229批2934人次，城中村改造类26批333人次，占集体访总数的11%。

2014年，X区信访局共受理群众来信来访5374件（人）次,城中村改造类769件（人）次，占总数的14%。其中，个体访356批758人次，城中村改造类78批153人次，占个体访总数的21%；集体访269批4573人次，城中村改造类35批616人次，占集体访总数的13%。

2015年1-6月，X区信访局共受理群众来信来访3836件（人）次,城中村改造类224件（人）次，占总数的6%。其中，个体访109批238人次，城中村改造类22批50人次，占个体访总数的21%；集体访209批3598人次，城中村改造类12批174人次，占集体访总数的5%。

从上述数据中可以看出：2014年X区城中村改造类问题频发、矛盾凸显。在经过一年的攻坚克难、探索实践后，随着城中村改造工作的持续深入，城改类信访案件在全部信访案件中的占比大幅降低，与此同时，个体访城改类案件比例显著升高，集体访城改类案件则呈现出明显的下降趋势。

二、城中村改造类信访问题现状分析

综合比较近年的信访案件情况，X区的城中村改造类信访问题主要有以下几类：

（一）补偿所得类问题

1.反映补偿所得不一致

一是同村不同户标准不一问题。由于拆迁房屋的个异性，无法在政策层面上对每一户房屋做出毫无争议的价值评估，加之村民的心理预期各有不同，导致拆迁补偿不能被部分村民接受，引发上访。

二是与周边同类村标准不一问题。鉴于村情、地域、适应政策等的不同，各村拆迁补偿标准有所差异，村民在比较中为争得利益最大化而上访。

三是钉子户获得额外补偿问题。在各种鼓励劝说拆迁的政策及工作方法无效的情况下，部分村为完成拆迁任务，由村委或开发商私下予以钉子户额外补偿，被其他村民得知引发上访。

四是女儿户、挂户、独生子女户、离婚户等补偿问题。主要反映要求与其他村民在拆迁补偿中享受同等待遇问题。

2.补偿纠纷

一是产权争议问题。一种是在拆迁房屋有产权争议的情形下，一方当事人以所有人名义抢先领取补偿，其他方反映补偿被冒领问题；一种是因产权争议未妥善解决，各方反映要求领取补偿。

二是补偿条款争议问题。一种是前期许诺的拆迁奖励因与地区规划等政策不符，予以调整后村民拒不接受而上访；一种是拆迁方案调整，许诺的补偿或奖励未经正规程序通过，引发村民上访。

三是分配争议问题。一种是家庭内部矛盾纠纷，通常因常年不在村居住的补偿应得者未得补偿或赡养老人的子女分配较少、未得补偿引发上访；一种是拆迁土地被所有人“转让”或租赁给他人，他人在土地上再建设后要求分配补偿。

3.补偿兑现

一是村委会扣款不发问题。二是相关部门拨付款项不及时问题。三是承诺个人的补偿久不兑现问题。

4.补偿不公开

在村民反映村干部问题的信访案件中普遍存在。包括反映拆迁补偿方案不公开、个别项目不公开、领取补偿情况不公开等问题。

（二）回迁安置类问题

一是回迁建设缓慢。部分由于边拆边建中安置房各项手续及基础设施配套不完善等问题，导致回迁房未能及时交付；部分由于城市规划调整后对房产开发公司的协调处置不及时，造成回迁安置困难。以某社区为例，由于历史遗留原因，拆迁时隔八年，回迁房至今未全部交付，仍有少数未安置拆迁户徘徊上访。

二是过渡费发放问题。在一些村（社区）实行的拆迁安置补偿方案中，未对过渡费发放的期限做出明确界定，且政府财政被迫承担超期过渡费，因财政原因未及时发放引发上访。

三是安置房纠纷。主要为拆迁较晚的户主失去了安置房的优先选择权，又对剩余的安置房条件不满意，提出现有安置房中无法满足的居住要求。

四是建设方招标问题。由于村委签订开发协议前未对开发商公司经营状况及信誉情况进行认真的评估考量，一些开发公司将安置房以商品房形式对外大量出售或将之变为自己公司的员工福利，导致安置房供不应求；更有甚者，公司一旦遇到经营困难，立刻撂挑子走人，留下烂尾工程和空无一用的违约书。

（三）房屋拆迁类问题

一是拆迁手段问题。尽管一再强调并严格要求工作人员依法拆迁、阳光拆迁，上访反映被强拆、偷拆的个访类案件仍然存在。

二是拆迁顺序问题。以某村为例，拆迁改造时先行拆除了村中较新建设的房屋，旧村建筑及个别村干部的厂房却暂时得以保全，引发村民不满，从而引发上访。

三是抢搭乱建问题。通常在举报村干部问题的信访类案件中掺杂，侧面反映了部分村干部法律意识的淡薄；另有部分村民因邻里纠纷举报他人抢搭乱建。

（四）小产权房争议问题

城中村改造建设中开发商、村委会签订的协议中往往预留部分外售商品房，一旦因规划调整、经营不善等种种原因导致逾期无法交房，购房户串联集结，采取堵路、围堵办公场所等极端方式或越级赴省市反映问题的情况屡见不鲜。而由于开发商资金运转困难等原因，往往不可能一次性退赔购房户所缴房款，使得这一群体长期活跃在信访前沿。

此外，即使按期交付房屋，在入住房屋后业主因物业管理问题、基础配套设施不完善问题、与周边村民不睦等问题上访的也极为常见。如某村村委会与开发商签订开发协议时，村中不满协议的村民不在少数，以至于房屋交付困难，且设法交付后仍有业主反映门窗被砸等问题；某村开发时基础配套设施不完善，业主反映物业不健全、要求配齐水电暖，且拒绝支付高于市价的物业收费。

三、预防和化解城中村改造信访问题的建议

为圆满完成各项城中村改造工作，切实预防和化解城中村改造信访问题，提出“五个严格把关”建议：

（一）严格把好拆迁改造政策关

1.顶层设计，构筑上下联动共进格局

城中村改造工作是×区全年性重点工作，在拟定明确的时间表、路线图前，决策层应广泛听取职能部门、政研室、基层群众的意见建议，对照参考省、市其他地区先进经验，吸取典型问题案例教训，谨慎做好顶层设计，小心投入实践运用，并深入一线摸情况，集思广益克难关；相关区直部门要加强与市直部门的对接沟通，争取上级支持，同时做好对镇（街）、村（社区）、开发商的服务、协调、指导；各镇（街）、村（社区）要勇于担当、积极作为，调动群众热情，解决群众难题，赢得群众支持；努力形成统一协调、上下联动、各负其责、齐抓共管、安定有序的拆迁格局。

2.深察民意，完善社会风险评估机制

城中村改造是重大的民生工程、发展工程，涉及广大群众的切身利益。改造项目实施前，必须建立和落实社会风险评估机制，真正深入到群众中去“问政、问需、问计”，倾听群众对改造方案的意见建议，对改造方案可能引发的社会稳定的因素进行分析认证,评估发生危害的可能性和危害程度,对不同的风险进行等级管理,做好危机预防工作,不断修正、完善改造方案以防范、降低、消除风险，从源头上预防和减少城中村改造可能引发的社会矛盾。

3.恪守原则，实现群众利益最大争取

一方面，坚持“一套政策拆到底”，保障拆迁的公平、公正及严肃性。对于抢搭乱建等违法行为，一律不享受拆迁各项优惠政策,不予补偿或赔偿。另一方面，结合拆迁实际，对拆迁案例中暴漏出的问题，不以僵化的政策依据作为漠视群众诉求的理由，想方设法在政策允许范围内为群众最大程度谋取利益。如考虑建立过渡费、拆迁补偿费标准动态调整机制，保障被拆迁居民在经济快速发展、物价不断上涨时正常生活不受、少受影响。

（二）严格把好宣传动员民心关

1.选派能人，充实拆迁干部队伍

为了让群众顺心顺气配合拆迁，进一步充实拆迁干部队伍。精心挑选一批基层经验丰富、熟悉掌握政策、了解百姓心声、会和百姓谈心、能办百姓实事的人，充实到城改一线，在拆迁、建设、手续办理等关键环节担当重任，为拆迁工作争取更多民心支持；在村（社区）设置预警信息员，深入基层了解民众意愿，收集汇总并及时上报动态信息。

2.普及政策，加大宣传教育力度

广泛开展宣传动员，普及村民对拆迁政策的认识。深入宣传贯彻《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁管理实施办法》和《信访条例》等法规政策。组织被拆迁村的村两委干部进行专题教育培训，提高干部法律意识，引导村干部在拆迁中发挥良好表率作用，降低违法拆迁错误决策风险；以宣传车辆、墙体展示、专题板报、村内广播、普法讲座等形式，对拆迁、补偿等相关政策法规进行广泛的宣传教育，让村民了解城中村改造的必要性和重要性，充分调动其参与和支持拆迁的积极性，确保拆迁工作顺利进行，避免盲目上访。

（三）严格把好回迁安置建设关

1.谨慎招标，保障回迁安置质量

为保障拆迁群众能得到妥善安置，要强化对房地产开发商的监管，定期更新不诚信开发商黑名单列表，禁止列入黑名单的开发商在本区投标，发现已开工建设的，立即停止项目审批、建设，并通报上级相关单位处置；拟签订城中村改造协议的，相关部门应认真审核开发商资质，并积极与村委对接，指导、帮助其做好协议的审核；已签订城中村改造协议的，要开展不定期检查，由相关部门督促、指导其完善建设手续，严格审验建设质量，合理分配房源，保障村民利益不受侵害。

2.拆建同步，夯实回迁储备基础

结合本区区情，坚持拆建同步。加强区域部门协调联动，加快回迁安置手续办理，全程监管保障建设质量，共同推进回迁安置工作；同时，考虑建立安置楼、回迁楼储备机制，充分利用本区资源优势，预先规划和投资兴建一批安置楼、回迁楼，为后续城中村改造中先安置后拆迁打好基础，最大程度降低拆迁过程中引发的社会矛盾。

（四）严格把好矛盾调处化解关

1.一线调度，千方百计化解矛盾

加大矛盾调处化解力度，要注重现场协调。坚持“入户做工作”、“一线找办法”、“战场解难题”的工作方法，真正“到群众中去”，倾听群众心声，真心实意为群众出谋划策、排忧解难；对一些“钉子户”，通过开协调会、听证会等方式，加强对他们的法制教育，增强其法制观念和依法信访意识；同时设身处地看问题，切实帮助他们解决困难，使上访者彻底打消上访念头，自觉主动息诉罢访。

2.抓住重点，把问题解决在萌芽

综合分析近年因城中村改造引发的信访案件，我们应把握重点，突出抓好拆迁补偿评估、拆迁补偿安置资金落实、弱势群体拆迁安置及拆迁工作人员的行为规范；同时，区矛排办、区维稳办、区信访联席办及各镇（街）、区直相关单位要积极做好城中村改造矛盾纠纷的隐患排查，将排查出的矛盾纠纷逐案逐人逐项建立台账，超前介入，在问题发生的初始就积极跟进，主动作为，责任到人，跟踪督办，限期解决，将矛盾解决在萌芽状态。

3.依法行政，双向管理推动工作

一方面，针对当前城改中拆迁不够规范、拆迁补偿标准偏低、补偿金额不到位引发的群众上访问题，加大整改力度，特别是注重依法裁决实施强制拆迁的工作方式方法，做到依法拆迁、有情操作，严防激化矛盾；另一方面，被拆迁人有不同意见或达不成拆迁安置补偿协议，已完成强制拆迁从而上访的，要做好相关人员的思想教育和稳控工作，对个别缠访、闹访或串联上访的挑头人，根据《治安管理处罚法》、公通字〔2013〕25号文件、《信访条例》等法律法规规定，对信访活动中的违法犯罪行为予以严厉打击，同时，完善对违法信访的界定及处置，同《治安管理处罚法》、《刑法》做好技术性衔接。

（五）严格把好“三公”阳光监督关

为实现城中村改造全程的公开、公平、公正，在城中村改造中实现好维护好群众的利益，要进一步强化权力运行制约和监督体系：

要做到政策公平。“一个声音喊到底、一把尺子量到底、一套政策拆到底”，改造方案必须经“四议两公开”正规程序通过，才可进入拆迁改造建设，鼓励举报并严厉打击任何利用职权妄图突破政策谋利的行为。

要做到全程公开。补偿安置资金必须足额存入专门账户，专用于房屋拆迁补偿，实行主管部门、拆迁人以及金融部门“三控”管理。根据实际情况，在广泛听取社会各界意见的基础上，确定、调整房屋拆迁货币补偿基准价格，实行阳光拆迁，拆除一户、公示一户，让群众拆得清楚明白。

要做到处置公正。务必做好拆迁补偿领取人的审核工作，出现拆迁补偿争议时，积极引导帮扶群众通过民间调解、行政调解、司法诉讼等渠道，及时公正裁定纷争。对争议很大一时难以裁定、容易造成社会不稳定因素的案件，在做好矛盾调处工作的同时，加大对涉事群体的教育稳控力度，引导其依法表达诉求，并做好信访活动中违法犯罪行为的依法处置工作。

（责编：李 园）

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1008-8431（2017）04-0043-04

2017-04-20

刘烨（1989-）,女,共青团太原市晋源区委员会副书记。