浅析养老机构消防安全管理及火灾防范对策

高维娜

(公安部消防局，北京 100054 )

当前，我国人口老龄化形势严峻，日益成为影响我国经济社会发展的长期性重大问题。截至2015年底，我国60岁以上老年人口2.22亿，占总人口16.1%，失能老人近4 000万，空巢老人超1亿，农村60岁以上人口1.24亿，养老服务发展面临“未富先老”和“未备先老”的双重压力。党的十八大提出“积极应对人口老龄化，大力推进老龄服务事业和产业发展”，为我国老龄服务体系建设带来重大机遇。截至2017年6月底，全国共有养老机构3.87万余家(床位数达到10张以上的实际运营的养老机构)、床位420余万张，从业人员53万人，收住老年人服务对象209万人[1]。由于养老机构发展时间短、缺乏安全管理经验、人员消防素质不高等原因，养老机构发展依然面临诸多问题，特别是近年来一些地区养老机构相继发生重特大火灾事故，造成严重人员伤亡和恶劣社会影响，也暴露出养老机构在发展中存在的消防安全突出问题。

一、养老机构的概念及发展趋势

(一)养老机构的概念

养老机构是指为老年人提供集中居住、生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务的老年人服务组织，其主要服务对象是失能、半失能老年人。养老机构具有福利性、公益性的本质属性及投资大、见效慢、利润低、风险大的特点，需要政府作为公益性、福利性事业和产业给予扶持[2]。

(二)养老机构的发展趋势

1．民办民营养老机构将成为发展主体。随着我国政府职能的转变，市场经济体制的不断完善，养老机构的市场化进程不断加快，养老机构作为养老服务业的一个重要部分，开始向产业化方向发展。养老院实现了过去政府包办直管、收住特困供养对象，到现在社会力量广泛参与、服务所有社会老年人的整体转型，服务质量和服务水平有了明显提升。未来，民办民营养老机构将逐渐成为养老机构的主体，养老机构的市场化趋势将会更加明显。

2．养老机构服务将与居家、社区养老服务融合发展。从中国老龄科学研究中心的三次全国调查数据来看，2000年，老年人愿意入住养老机构的比例为15.4%，2006年为15.6%，但2010年下降到12%。相比于集中居住照料的养老机构服务，在熟悉的社区获得连续性、综合性的服务更符合老年人心理和服务需求特点。随着我国养老服务的快速发展和养老服务网络的不断建立完善，机构和居家、社区养老服务一体化发展将是必然趋势[3]。

3．小型化、连锁化将成为养老机构发展主要态势。从我国老年人养老服务需求和国际养老机构发展趋势看，“就地养老”是大势所趋。同时，养老服务业是微利行业，只有通过规模经济才能实现盈利，小型化、连锁化经营是机构获取市场份额、提高市场竞争力的必然选择，未来养老机构小型化、专业化、社区化、连锁化的趋势将会更加明显。

二、养老机构存在的消防安全问题

(一)消防安全责任不落实，内部安全管理混乱

一些养老机构的消防安全负责人、管理人安全意识淡漠，存在侥幸心理，往往只重视经营和效益，忽视消防安全管理，未落实岗位消防安全责任制，也没有制定消防安全管理制度，在火灾隐患整改和消防安全设施改造方面不舍得投入；有的养老机构只注意照顾好服务人群的日常生活起居，几乎不组织防火检查巡查，也不懂得如何整改火灾隐患。2009年8月27日清晨，吉林辽源煤山敬老院发生火灾时，管理人外出买菜将房间锁闭，致使房间内6名老人无法逃生而死亡。

(二)建筑防火不合格，存在先天消防安全隐患

近年来我国养老机构增长较快，特别是设在农村、社区的民办养老机构面广量多，未纳入消防监督管理范围，普遍存在建筑耐火等级低、防火分区超面积、楼层设置不符合规定、疏散楼梯不足等建筑防火问题。河南鲁山发生大火的老年公寓，就是违规使用易燃聚苯乙烯夹芯彩钢板搭建，且吊顶空间整体贯通，加剧火势迅速蔓延并猛烈燃烧，导致整体建筑短时间内垮塌损毁。

(三)消防设施不完善，大多未设自动消防设施

受建设年代、管理观念因素影响，养老机构普遍只有消火栓、灭火器。另外，养老机构具有投资收益期长、利润低的特点。据中国老龄科学研究中心2014年对12个城市养老院的调查，48.1%养老院持平，32.5%亏损，19.4%盈余。由于经费资源不足，许多养老机构无力出资配置自动消防设施。《建筑设计防火规范》(GB 50016—2014)明确规定，老年人建筑应该设置自动火灾报警系统，其中500 m2以上的还应设置自动灭火系统。目前能达到这两点要求的养老机构寥寥无几。

(四)用火用电不规范，极易引发火灾

一些养老机构私拉乱接电线、线路老化、敷设不规范，绝大部分未采取穿管保护措施，违规使用电热毯、电炉、热得快等问题突出，常常因为漏电、短路、超负荷、接触电阻过大等原因引发火灾，河南鲁山养老院特别重大火灾和吉林辉南养老院较大火灾的直接原因都是电气事故。另外，由于在老年人室内卧床吸烟、使用明火、点蚊香，遗留火种未及时处置而引发的火灾也不少。2011年6月，河南信阳市灿烂夕阳养老院蚊香引燃被褥火灾，江西新余市仙女湖养老院因蜡烛照明引燃可燃物火灾，均造成3名老人死亡。

(五)培训演练不到位，人员消防安全素质差

我国养老机构特别是民办养老机构的从业及护理人员普遍文化程度较低、流动性大，接受消防安全上岗转岗培训的比例也低。有的养老机构虽然也组织消防演练，但没有更多考虑白天和夜间、工作日和节假日等因素，也不考虑服务对象的身体、心理健康状况，演练的针对性和实效性不强，走过场现象严重，人员自防自救能力弱。另外，大多数养老院未建立单位志愿消防队和微型消防站，缺少能够及时发现并组织扑救初起火灾的力量；一些虽建立了微型消防站，配备了基本消防器材，但人员年龄偏大、流动性大，且未定期组织培训演练，火灾处置能力不强。

(六)未经消防审批，安全隐患突出

据民政部门统计，各级民政部门直属养老机构因条件较好，均办理了养老机构设立许可证。而街道、乡镇养老机构，很多由于未取得前期土地、规划手续，或者因历史等原因手续丢失，不能申报消防审批。另外，许多民办养老机构建筑是由厂房、办公楼、商用楼改建或者村民自建而成，建设时没有按照消防标准建设，后天改造难度非常大，普遍不符合现行技术规范关于养老机构的设置要求，也不能通过消防审批。近年来，公安消防部门积极落实国务院全面放开养老服务市场提升养老服务质量工作部署，积极为养老机构建设发展出主意、想办法，会同民政等部门联合出台了《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》，明确取消了1998年9月1日前建成使用以及部分养老机构的消防审批备案，但据2017年8月养老院大检查统计数据显示，仍然约有52.5%的养老机构未取得消防审批手续。

另外，从养老机构福利性、公益性的属性及投资大、见效慢、利润低、风险大的特点，以及民办、居家和小型连锁化的发展趋势来看，以上问题在相当一段时间内难以得到有效解决，甚至会更加突出。

三、养老机构消防安全管理和火灾防范对策

(一)落实消防主体责任，完善组织机构

立法者在制定与养老机构相关的法规时，将涉及到的安全方面的问题予以明确规定，明确责任主体，督促民间养老机构和职能部门各尽其责，避免意外发生。按照《中华人民共和国消防法》“单位全面负责”的规定和《国务院关于加强和改进消防工作的意见》(国发〔2011〕46号)有关单位主体责任的要求，单位是消防安全责任第一主体，其法定代表人和主要负责人对消防安全负总责。养老机构应当建立并落实逐级消防安全责任制，明确消防安全管理部门，配备专兼职管理人员，明确各级、各岗位的消防安全职责。属于重点单位的养老机构还应确定一名消防安全管理人，负责组织实施日常消防安全管理工作，制定年度消防工作计划，组织防火检查巡查、火灾隐患整改、消防安全宣传培训、灭火疏散演练等。养老机构经营管理者要切实提高火灾事故风险防范意识，将安全与生产经营同部署、同推进。

(二)采取物防技防措施，改善消防安全条件

养老机构注重经营的同时，在消防安全管理和设施改造方面要舍得投入、加大投入，才能改变目前大多数养老机构设施简陋、消防设施硬件条件差的现状。要按照国家和行业标准配备自动报警、自动喷水灭火及应急照明、灭火器等消防设施、器材，在老年人、残疾人活动场所、住宿场所安装独立式感烟探测报警器和简易喷淋系统。要区分服务对象的行为能力和认知特点，分别设置住宿场所，对于行为能力强、认知能力高的老年人可以在建筑较高楼层或距离安全出口较远处设置住宿；对于失能、半失能、认知能力不高的，尽量设置建筑较低楼层和更有利于人员疏散的住宿，并增加专门看护力量，配置轮椅、担架、可移动病床等紧急情况可以用于疏散的设施。在疏散通道、安全出口、重要场所、重点部位设置消防安全警示、提示标识，在消防设施、器材上标明使用的方法。对于消防隐患整改、消防设施配置方面经费确有困难的养老机构，可以通过申请社会财政支持、社会捐助、单位自筹等多种方式加大投入，改善安全条件。

(三)实施标准化管理，提高消防管理水平

2015年河南鲁山“5·25”养老院特大火灾后，民政部、公安部联合出台了《社会福利机构消防安全管理十项规定》(民函〔2015〕280号)[4]，同时《建筑设计防火规范》及《人员密集场所消防安全管理》(GA 654—2006)还规定了养老机构消防设置的技术要求，为实施养老机构消防安全规范化、标准化管理提供了依据[5]。具体包括：建立每月防火检查、每日防火巡查制度，及时消除火灾隐患和各类致灾因素；严禁锁闭安全出口，占用、堵塞疏散通道，在外窗设置铁栅栏，确保用于人员疏散逃生和灭火救援的生命通道畅通；按标准配置消防设施器材，定期维护保养确保完好有效，可以配备符合供养对象感知特点的报警和疏散逃生设施；针对老年人因卧床吸烟和用火、用电不慎造成火灾的问题，制定并落实严格的用火、用电制度和防范措施，特别是负责安全的管理人员、专门看护人员要尽到看管提醒的责任；制定演练预案，组织开展针对性强的全员应急疏散逃生演练，切忌演练走过场。各级养老机构要严格执行落实，规范养老机构设置和管理，提升火灾自防自救能力[6]。

(四)加强消防宣传培训，增强从业人员素质

消防安全，宣传先行。各级养老机构要按照法律规定，每半年至少开展一次针对全体员工的消防安全培训，所有员工应当了解本岗位火灾危险性和防火措施，会报火警、会扑救初起火灾，会组织老年人疏散逃生；员工在新上岗、转岗前也要结合新岗位的特点，开展消防安全培训；结合老年人的身体、心理健康状况，有针对性地开展消防安全常识、用火用电用油用气知识和逃生自救宣传；民政部门和消防部门结合消防安全培训活动，将养老机构消防安全责任人、管理人及从业人员纳入重点培训范畴。通过多层面广泛开展消防安全宣传教育培训活动，切实提高养老机构从业人员、老年人的消防安全素质和自救逃生能力，使消防安全入脑入耳入心，关键时刻能够发挥至关重要作用。

(五)推广建立微型消防站，提高自防自救能力

微型消防站是单位自行建立的志愿消防组织，在现役消防队未到场之前，可以在最快时间发现火情并组织到场扑救，对于防范初起火灾酿成大灾，减少火灾亡人具有重要的作用。鉴于养老机构老年人疏散逃生能力不强，容易在火灾中伤亡，应当在各类养老机构推广建立微型消防站。按微型消防站建设标准配齐人员及消防器材，定期组织灭火和疏散逃生演练，以救早、灭小和“3分钟到场”扑救初起火灾为目标，划定最小灭火单元，明确每班次、各岗位人员负责报警、疏散、扑救初起火灾的职责，开展消防检查巡查、消防宣传、初起火灾扑救等火灾防控工作。条件成熟的，可以与周边单位、社区微型消防站、志愿消防力量建立联防协作关系，发挥治安联防、保安巡防等群防群治队伍作用。

(六)加强行业监管，筑牢安全防线

安全是养老院服务质量的根本保障，强化“管行业就要管安全”理念，严格执行消防安全管理规定，切实保障安全。各级民政部门要落实行业消防安全责任，逐步建立常态化消防工作与业务工作同部署、同检查、同考核的工作机制；加强基层民政部门养老服务监管力量配备，提升监管能力；明确彩票公益金用于养老机构隐患整改和消防设施改造的比例，解决养老机构因经营困难安全投入不足难题。各级公安消防部门要切实加强日常消防监督管理工作，严肃查处消防设计审核验收和消防安全检查不合格的单位，提请政府坚决拆除违章易燃养老建筑，推动消防安全主体责任落实。民政部门、消防部门要以消防安全为重点，建立分级分类安全管理体系，联合对辖区内的养老机构进行全面细致地排查，掌握养老机构的消防安全状况，摸清底数，建立台账，及时督促单位消除火灾隐患。建立民政、公安、土地、规划等部门信息沟通和联合执法机制，严把养老机构的消防安全源头关，对不具备消防安全条件且难以整改的，民政部门要依法予以取缔，对土地、规划、资金、人才等影响养老机构发展的关键因素，推动政府将养老机构建设规划纳入城乡总体规划布局，合理确定土地用途和使用年期。

(七)加强安全风险管理，健全行业评估机制

要摸索创新机制，加强对养老机构火灾隐患风险管理。在制度建设方面，将消防安全作为重要指标和依据，健全养老机构行业准入、退出、监管机制，实施养老机构行政许可、等级评定年检制度，推动养老机构提高消防规范化服务建设水平。在安全监管方面，要加强行业内监管力度。民政部门作为养老机构的行业主管部门，要严格实施养老机构设立许可权限，加强对养老机构的监督管理，联合消防部门组织开展消防专项和综合整治，及时查处消防违法违规行为，净化养老机构消防安全环境。同时，探索建立第三方评估机制，加强外部评价。利用消防安全专门评估机构或者由专家、社会工作者、志愿者等人员组成的第三方评估队伍，对养老服务机构进行消防安全评估，并向社会公布评估结果。建立覆盖养老院、从业人员和服务对象的行业信用体系，建立健全信用信息记录和归集机制，探索建立养老服务行业黑名单制度。

[1] 吴玉韶,王莉莉,孔伟,等.中国养老机构发展研究报告[J].老龄科学研究,2015,3(8):13-24.

[2] 王宝宽.民间养老机构法律问题研究[D].保定:河北大学，2010.

[3] 王莉莉.中国城市地区机构养老服务业发展分析[J].人口学刊,2014,36(4):83-92.

[4] 民政部,公安部.社会福利机构消防安全管理十项规定:民函〔2015〕280号[Z].2015.

[5] 中华人民共和国公安部.建筑设计防火规范:GB 50016—2014[S].北京:中国计划出版社,2015.

[6] “5.25”特别重大火灾事故调查组.河南平顶山“5.25”特别重大火灾事故调查报告[R].安全监管总局人事司，2015.