美国联邦政府公共消防安全转移支付制度探析

司 戈

(公安部消防局，北京 100054)

传统上，美国联邦政府在公共消防安全事务方面不承担责任①联邦政府只负责联邦机构(立法、行政、司法分支)建筑物和军事基地、驻外使领馆等的消防安全。。1973年，尼克松总统任命的全国火灾防控委员会发布专题报告《美国在燃烧》(America Burning)后，联邦政府成立国家消防管理局，开始通过免费的专业培训等形式，向州和地方政府间接地提供公共消防安全方面的转移支付。进入21世纪后，国会通过多部立法，授权联邦政府设立专项拨款并逐步完善相关制度，直接向州和地方政府提供购置消防装备、招募消防人员、开展火灾预防等方面的经费支持，在引导和促进州和地方政府提升公共消防安全保障水平方面，发挥了积极作用。

一、历史过程

(一)背景和原因

作为联邦制国家，美国设立联邦、州和地方三级政府，《美利坚合众国宪法》第十修正案规定“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”[1]。由于宪法未将消防事务确定为联邦事权，传统上公共消防安全由州和地方政府负责，是典型的地方事权。实践中，50个州政府、几万个地方政府在公共消防安全领域各自为政、重复工作，保障水平参差不齐，地方化、碎片化的问题突出，火灾形势持续严峻。特别是在19世纪末到20世纪中叶，群死群伤恶性火灾事故多发，如1903年芝加哥剧院火灾(602人死亡)、1911年纽约制衣厂火灾(146人死亡)、1929年克利夫兰医院火灾(125人死亡)、1930年俄亥俄州立监狱火灾(320人死亡)、1942年波士顿椰林夜总会火灾(493人死亡)、1958年芝加哥学校火灾(93人死亡)等等，美国火灾发生率和死亡率长期居主要工业化国家前列[2]。

20世纪60年代中期，约翰逊总统的“伟大社会”改革全面推进，国会通过大量立法，授权联邦政府在民权、教育、医疗、环保等方面广泛参与地方事务。联邦政府把转移支付作为最直接、有效的政策工具，相继创设数百个专项拨款项目，涵盖了从乡村污水处理到残疾儿童教育等广泛公共服务领域，到1970年增至530个项目[3]。在公共消防安全领域，呼吁联邦政府向州和地方政府提供支持的声音也日渐高涨。1968年，国会通过《1968年消防研究和安全法》，授权总统任命全国火灾防控委员会，任务是“全面调查美国的火灾问题，以提出具有可操作性和实效性的火灾防控对策”*《1968年消防研究和安全法》由两部分组成，第一部分“消防研究和消防安全项目”授权商务部下属的国家标准局开展消防研究，1970年6月30日前的拨款授权额度为500万美元；第二部分“国家火灾防控委员会”授权总统任命由20人组成的全国火灾防控委员会开展相关研究工作。。1973年，该委员会发布专题报告《美国在燃烧》，系统分析了美国面临的消防安全问题和深层次原因，在公民意识、政府责任、专业力量、技术装备、城乡统筹、教育培训等方面提出了建议[2]。

作为推动优化美国各级政府间消防事权分工的里程碑，《美国在燃烧》的重要贡献之一，是首次系统提出了联邦政府在消防事务方面的职责定位：改善公共消防安全水平的倡导者，向地方政府提供经费和教育培训帮助的支持者，推动地方消防部门提高效能、扩展职能的拓展者[2]。这种积极关注、介入有度的定位，与同期美国联邦政府在消除贫困、治理污染、城市重建、发展卫生教育事业等方面广泛支持地方事务的总体政策导向是契合的。

(二)发展和演变

回顾半个世纪以来的发展演变，美国联邦政府在公共消防安全领域对州和地方政府的转移支付，可以划分为三个阶段：

1.以人员培训为主的初始阶段

1974年10月29日，福特总统签署《1974年联邦火灾防控法》，并在当天发表的总统政策声明中强调，联邦政府在消防事务方面的定位是对州和地方政府的“补充”而非“替代”[4]。根据该法授权，成立了隶属商务部的国家火灾防控局(NFPCA)。1978年10月5日该局更名为国家消防管理局(USFA)，1979年4月1日起转隶新组建的联邦紧急事务管理总署(FEMA)，2003年3月1日起随该署转隶新组建的国土安全部*1979年，按照卡特政府“第3号总统机构重组方案”和12127、12148号总统行政命令，商务部所属的国家消防管理局，住房与城市发展部所属的联邦灾害援助局、联邦保险管理局，总务署所属的联邦备灾局以及国防部的民防机构，国家气象局的地区天气服务机构等并入了新成立的独立行政机构联邦紧急事务管理总署(FEMA)。1988年的《斯塔福德减灾和紧急援助法》赋予该署在更多领域从事灾害应对、准备和减灾工作的权限。1996年克林顿政府将该署升格为内阁级部门，2001年布什政府未将其纳入内阁。根据2002年11月25日生效的《国土安全法》，自2003年3月1日起，联邦紧急事务管理总署连同其管理的国家消防管理局等22个联邦行政机构及项目被纳入国土安全部。目前，联邦紧急事务管理总署承担了民防、水坝安全、地震减灾、联邦建筑安全、救灾食品和帐篷发放、危险品处置、反恐等职责。。

《1974年联邦火灾防控法》第7、8、9、18条规定，国家火灾防控局可以提供拨款，支持州和地方消防部门以及科研单位开展消防人员业务培训、消防技术研发、收集分析发布火灾信息等工作，但拨款额度受到严格限制。如第7条规定，培训拨款不得超过该局年度预算的4%。成立初期，火灾防控局(消防管理局)的年度预算只有1 000万美元左右，到20世纪80年代，里根政府对联邦政府参与处理地方事务的能力持怀疑态度，认为消防事务对于联邦政府完全是累赘，在多次试图撤销国家消防管理局未果后大幅压缩该局预算，1989年降至400万美元。在这种情况下，国家消防管理局根本无力向州和地方政府提供拨款支持[5]。

20世纪70到90年代，联邦政府在公共消防安全领域的转移支付，主要以国家消防学院免费培训各地消防人员这一间接方式出现[6]，州和地方政府的职业、志愿消防人员不需缴纳学费、住宿费，还能报销往返交通费，个人只需承担培训期间的伙食费。这一阶段，是美国联邦政府公共消防安全转移支付的探索期，意义在于冲破了联邦政府不介入地方消防事务的传统观念桎梏，培养了一批视野更开阔的专业消防人才，为后期联邦政府更有效地参与地方消防事务奠定了基础。

2.侧重装备配备的发展阶段

20世纪90年代，州和地方政府普遍面临预算不足的压力，而消防部门作为覆盖面最广的应急救援力量，职责任务又不断拓展，越来越多地承担起火灾以外其他事故灾难、自然灾害的应急抢险救援工作，并成为处置恐怖袭击等非传统威胁的重要力量。在此背景下，美国消防界人士呼吁联邦政府参照司法部向地方应急救援人员提供反恐培训和装备的模式，设立专项拨款，直接向地方消防部门提供财政支持。鉴于此前国家消防学院一直在提供免费培训，消防界将提议中的拨款称为额外支持[7]。

106届国会期间，众议员Pascrell和参议员Dodd、Campbell分别提请参、众两院审议《消防人员投入和应急强化法案》(Firefighter Investment and Response Enhancement，缩写FIRE恰是消防之意，因此也被称为“消防法案”)，要求授权联邦紧急事务管理总署“向地方消防部门提供拨款，以保护公众和消防人员免受火灾危害”。2000年10月30日，该法案作为《2001财年国防授权法》第17章签署生效，授权联邦政府自2001财年起，实施面向州和地方政府消防部门的“消防人员援助”专项拨款(Assistance to Firefighters Grants，AFG)，由联邦紧急事务管理总署成立项目管理办公室，2001、2002财年的授权额度为1亿和3亿美元。资金用途细分为14项，包括招募培训职业和志愿消防人员、火灾预防、购置消防车辆器材和个人防护装备、消防员职业健康等。授权法还就拨款的申请条件、配套资金要求、受援消防部门的多样性、项目管理和审计等做出了规定。

根据国会“先授权后拨款”的预算拨款制度，2000年12月21日，克林顿总统签署《2001年合并拨款法》，在2001财年为AFG项目拨款1亿美元。2001年1月20日小布什总统上任，他与同为共和党人的里根如出一辙，认为消防事务不属于联邦事权，要求停止执行AFG项目，因消防界的强烈反对未果。在107届国会讨论2002财年拨款立法期间，发生了“9·11”恐怖袭击事件，鉴于严峻的反恐形势和消防部门的重要作用，2002财年为AFG项目拨款达3.6亿美元。2001年12月28日生效的《2002财年国防授权法》又将2002—2004财年AFG项目的授权额度增加到9亿美元，资助范围扩大到地方消防部门应对恐怖袭击、大规模杀伤性武器的装备配备和人员培训[8]。

2003、2004财年，AFG项目实际拨款7.45亿和7.46亿美元，向地方消防部门提供了前所未有的支持[8]。虽然法定的项目用途涉及人员培训、火灾预防等诸多方面，但实际拨款主要集中在消防车辆、灭火器材和消防员个人防护装备的采购[7]。鉴于美国小城镇多为志愿消防体制或者志愿与职业混合的体制，为保证项目的广泛覆盖，国会立法规定“志愿、混合消防部门得到的拨款，不应低于其保护人口占总人口的比例”。联邦紧急事务管理总署在项目规则中虽未按地域确定拨款比例，但明确提出了“多样性”要求——兼顾不同组织类型的消防部门(职业、志愿和混合制)、不同地理区域、不同人口聚集形态的社区(城市、郊区和农村)，从而尽可能让各类消防部门都有机会获得联邦资助[9]。表1是2001—2004财年AFG项目申请和实际拨款情况，从申请数量和最终拨款所覆盖的人口看，AFG项目在实施初期即受到地方消防部门的高度关注，到2004年已覆盖了约一半的美国人口。

表1 2001—2004财年AFG项目申请和实际拨款情况

注：2001年数据引自国土安全部总监察长办公室2003年9月发布的《AFG拨款项目回顾报告》，其他引自美国国家公共管理学院2007年4月发布的《消防人员援助专项拨款项目绩效评估》之表2-5；表中实际发放的金额不含项目管理经费(根据规定，不高于当年拨款总额的5%)；2001财年，每个消防部门可提出2项申请，共有18 915个地方消防部门提出了31 295项申请，从2002财年起每个消防部门只能提出1项申请。

2004年10月28日，国会通过《2004年AFG项目再授权法》，将AFG项目的授权期限延长至2009年9月30日，授权额度为2005年9亿、2006年9.5亿、2007年至2009年10亿美元，并调整了项目政策：一是将地方政府资金配套比例从30%降到20%，2万人口以下的小城镇放宽到5%；二是区分不同人口规模确定了单笔拨款的上限(从75万美元上调到275万美元或全年总拨款的0.5%)；三是进一步明确了项目申报流程和评审程序，要求联邦紧急事务管理总署每年召集业内人士开会，研究确定下一财年拨款资助的重点方向，在《联邦公报》发布下一财年项目申报程序和评判依据，并将项目评审的“同行评议”*同行评议(peer review)起源于英国，最初用以评判科学文献的价值，后来逐渐发展和完善，成为学术评价的基本方式，也是学术共同体获取和保障自主性、进行自我管理与控制的基本制度。制度予以固化。

3.兼顾增加人员和装备配备的均衡阶段

2002年12月，美国消防协会(NFPA)发布《美国消防服务的需求评估报告》，指出按照NFPA 1710《职业消防队火灾扑救、医疗急救和抢险救援组织调度标准》、NFPA 1720《志愿消防队火灾扑救、医疗急救和抢险救援组织调度标准》等全国性推荐标准*非营利机构编制的标准规范属于推荐性标准(voluntary consensus standards)，只有被联邦、州或地方政府在立法中引用后，才具有强制执行力。由于美国消防协会的相关标准被广泛认可，所以在很多情况下已经被认为是“国家标准”(national standards)。参见美国国会研究服务局2015年3月10日发布的《消防和应急救援人员补充配置拨款项目综述》第1页的注3。和美国职业安全与健康署(OSHA)的相关法规[10]，美国消防部门在人员数量、装备配备、专业培训和处置能力等方面存在很大差距，特别是由于人员不足，很多消防队在扑救普通建筑火灾时，不能满足每台消防车4名消防员的最低要求(2人内攻，2人后援)，导致消防人员数量不足、不能及时到场，也增加了消防员伤亡风险。消防界呼吁联邦政府借鉴司法部通过“社区警务”(COPS)*社区警务(Community Oriented Policing Services，COPS)，起源于20世纪80年代中期的美国警务改革，旨在通过问题导向策略，建立警察与社区的伙伴关系，以消除治安隐患、降低居民恐惧感、减少社会失序。支持地方政府雇佣公共安全人员的做法，在支持地方政府雇佣职业消防人员、招募和保留志愿消防人员方面创设新的专项拨款。

在此背景下，107届国会期间就有议员提交相关提案*2001年，联邦参议员Dodd等联署S.1617号提案，建议修订《1998年劳动力投资法》(PL 105-220)，向州和地方政府提供专项拨款用于增配消防和应急救援人员，未获通过。，108届国会于2003年11月24日通过《消防和应急救援人员补充配备法》(Staffing for Adequate Fire and Emergency Response Act，缩写SAFER是“更为安全”之意)，授权联邦政府自2004至2010财年设立SAFER专项拨款，支持地方消防部门增配人员，以满足相关标准的最低要求。SAFER专项拨款包括两类：雇佣拨款和招募拨款。雇佣拨款专用于雇佣职业消防人员，每名消防人员的拨款上限为10万美元，最长资助年限4年，期间地方政府每年应按不同比例提供配套资金，并在联邦资助期满后至少继续雇佣受资助的消防人员1年。招募拨款是指将不低于10%的拨款用于招募和保留志愿消防人员，也可用于为各地代表志愿消防人员利益的非营利组织招募工作人员，招募拨款不需要地方政府提供配套资金。由于2004财年并未拨款，该项目是自2005财年开始实施的。

2008年以来，受国际金融危机影响，美国经济持续低迷，地方政府税收减少，公共服务支出能力下降。2009财年起，国会在AFG、SAFER项目的年度拨款立法中，均要求免除地方政府提供配套资金的义务，并授权国土安全部放宽其他限制条件。表2是2001—2017财年AFG、SAFER等项目的执行情况(数据源于美国国会研究服务局2017年10月5日发布的《消防人员援助专项拨款法实施综述》)。

表2 美国联邦政府消防专项拨款情况(亿美元)

注：SCG为“消防站建设专项拨款”。

(三)最新进展

2013年1月2日，奥巴马总统签署《2012年消防拨款再授权法》，将AFG、SAFER项目的执行期延长到2017财年，2013财年的授权额度为7.5亿美元，此后逐年按居民消费价格指数CPI调整。2015年12月18日，奥巴马总统签署《2016年混合拨款法案》，AFG、SAFER项目分别得到3.45亿美元拨款。再授权法对项目政策做了修改调整，要求联邦紧急事务管理总署开发项目绩效评估系统，并逐年向国会报告评估结果；再授权法还要求在确定资助对象时，重视加强地方消防部门的能力建设，并综合考虑人口数量、地理环境、潜在危险、灭火救援任务量、经济水平(包括失业率等)，以及对专业培训和装备器材需求的紧迫程度。

第114届国会本应通过2017财年的AFG、SAFER项目拨款法案，但因民主、共和两党争议不断，只能以临时拨款法案维持政府运作。2016年2月9日，奥巴马政府向国会提交2017财年政府预算案，为AFG、SAFER项目各安排3.35亿美元。2016年12月10日，114届国会通过《2017财年补充持续和安全援助拨款法》，确定在2017年4月28日之前，按照2016财年水平，保持对包括AFG、SAFER在内的项目进行拨款。2017年11月3日，第115届国会上任后，特朗普政府在提交国会的2018财年预算案中，拟为AFG、SAFER安排6.9亿美元，参、众两院分析提出授权法案，基本维持了6.9亿美元预算，并拟将项目延续至2023财年，目前正在履行相关立法程序。

近年，消防专项拨款因联邦预算赤字而受影响，年度实际拨款比实施初期减少约一半。与此同时，地方政府普遍面临预算削减压力，而消防装备的价格却在持续提高，加之项目实施初期购置的部分装备已到淘汰更新期，因此，美国消防界对这两个项目的拨款额度和执行细节更加关注。随着AFG、SAFER项目授权期限(2018年1月2日)临近，美国消防界已经把推动第115届国会延长项目授权列为当前最为重要的任务。同时，随着近年来对项目绩效的深入分析，国会和消防界也在重新审视AFG、SAFER项目的战略定位，研究是否应当从目前侧重提高消防部门灭火救援能力(主要体现在装备配备和人员增加)的“消”，逐步向提高预防火灾发生能力的“防”过渡[11]。

二、主要特点分析

20世纪60年代以来，美国联邦政府改革转移支付制度，逐步形成了目前专项拨款和分类拨款规模相当的分配格局。区别于宽口径、分大类的分类拨款，专项拨款针对特定领域，具有指向性强、政策效果精准的特点*关于转移支付的分类，国内学者有不同译法，通常分为“专项拨款”(categorical grants)和“分类拨款”(block grants)。分类拨款是将同一类别的多个项目综合、归并后形成一揽子拨款方式，州和地方政府在相关问题识别、项目规划设计、拨款分配使用方面享有更多的管理机动性和决断力，其拨款额度建立在法定公式化的分配基础上，很少有配套要求。虽然分类拨款具有改善管理效率和赋予地方政府更多自主权的特点，但专项拨款针对特定领域具有更强的指向性，效果更为明显。参见：徐小平、张启春的《美国的政府间转移支付改革及启示》第58～63页。。AFG、SAFER项目作为典型的专项拨款，已分别实施了17年和13年，被美国联邦政府认为是最成功的专项拨款案例之一，不仅撬动了地方政府的配套资金投入，还成为“引导地方消防部门适应情况变化的建设性的催化剂”[11]。虽然项目绩效难以在短期内量化评价，但显然已在多方面发挥了重要而深远的作用：一是推动地方消防部门改进组织结构，增强组织适应能力；二是增加了消防产品市场的活力，缩短了新技术、新产品的开发应用周期；三是促进了社会公平；四是加强了消防安全领域政府间的纵向、横向协同；五是强化了地方消防部门和紧急医疗救护机构之间的合作；六是带动地方政府加大了消防经费投入力度[11]。

(一)坚持需求导向，动态调整战略定位

在公共消防安全转移支付制度的建立和发展过程中，联邦政府的立法和行政机构坚持需求导向，从20世纪70年代以人员培训为主的间接援助，到本世纪初侧重消防装备配备的“硬实力”建设，再转向近10年兼顾“硬实力”与人员配备的“软实力”，直至目前对“消”与“防”辩证关系的综合考量，充分体现了各级政府和消防界对消防安全需求和重点发展方向的思辨。为准确把握联邦政府应当在哪些方面支持州和地方政府提高火灾防控能力，根据2000年创设AFG项目的授权法以及后续的再授权法，联邦紧急事务管理总署会同美国消防协会，先后于2002年、2006年、2011年和2016年发布了四版《美国消防服务的需求评估报告》，分析不同阶段公共消防安全需求的特点。

AFG、SAFER项目同时遵循两个目标系的指引：一是提高各地(区域)防控火灾的能力，二是强化应对恐怖袭击、大规模灾害事故和其他紧急事件的能力，这就要求尽量扩大两个目标系的交集。汲取卡特里娜飓风应急响应的教训，联邦政府更加重视加强与州和地方政府的“合作、协作”关系，并在防灾、减灾、救灾和灾后重建中更多发挥“直接领导作用”，以有效应对综合性国内安全问题*卡特里娜飓风(Hurricane Katrina)2005年8月25日在佛罗里达州登陆，8月29日再次在路易斯安那州登陆，由于备灾措施和救灾组织不力，新奥尔良市等地损失惨重，造成至少1 836人丧生，是1928年以来美国死亡人数最多的飓风灾害，暴露出美国在应对重大突发事件的机制方面存在严重缺陷。2006年10月4日，布什总统签署《2006年后卡特里娜应急管理改革法》，规定在紧急状态下联邦紧急事务管理总署直接对总统负责，代表总统协调灾难救助事宜，协调27个联邦政府机构、各州和地方政府、红十字会等参与应急响应和灾后恢复重建活动。。基于此，国土安全部强调，AFG、SAFER项目不仅要立足提高地方乃至全国的消防安全水平，还要纳入国家应急体系建设的总体框架和战略体系，引导、促进提高全国应对各种大规模自然灾害、事故灾难的应急响应能力，以服务于“风险全覆盖”的国家总体安全战略[11]。

上述思考，充分体现在AFG、SAFER项目拨款投向、投量的动态调整上。2001财年，首次实施的AFG项目确定了6个重点支持方向(消防车辆采购、灭火救援装备采购、消防员个人防护装备采购、消防人员培训、职业健康与安全、火灾预防)，前3项的实际拨款共占75%。2002财年，AFG申请项目被整合归并为4类(火灾扑救和消防人员安全、火灾预防、紧急医疗服务、消防车辆购置)，实际拨款集中在火灾扑救和消防人员安全方面，共向4 732个项目拨款2.8亿美元，占拨款总额89%。2003财年，将申请AFG拨款的地区分为城市、农村和城郊三类，以准确反映区域差异[12]。2004财年起，AFG项目突出了提高各地应对化学、生物、辐射、核、爆炸5类危险(CBRNE)的能力。2006财年起，强调区域协作的“集体申报”受到重视[11]。2008年国际金融危机发生后，地方政府出现大面积财政危机，有的甚至寻求破产以减轻债务负担。在综合体现联邦政府应对政策的《2009年美国复兴和再投资法》中，将消防专项拨款作为刺激经济复兴的一项措施，临时增加了2.1亿美元“消防站建设专项拨款”(SCG)，用于支持州和地方政府改造、升级和新建消防站(不需要地方政府提供配套资金)，该项目共收到6 025项申请，实际向119个项目拨款2.07亿美元，据估计增加了2 000个工作岗位*自AFG项目实施以来，关于消防站建设的拨款，主要限定在已有消防站涉及消防员职业健康和安全的改造项目，而不能用于大修、翻新和新建消防站。《2009年美国复兴和再投资法》专门安排2.1亿美元支持州和地方政府改造、升级和新建消防站，单笔拨款不得超过1 500万美元，项目管理费用占5%。。近年来，针对地方政府预算吃紧的共性问题，国会在拨款立法中授权联邦紧急事务管理总署放宽或豁免经济困难地区提供配套资金等责任，多数政策在2012年的再授权法中得到确认。根据2011年的《退伍军人就业税收优惠法》，联邦紧急事务管理总署鼓励各地申报SAFER项目时优先聘用参加过反恐战争的退伍老兵，2012财年在总额3.2亿美元拨款中专门为此安排5 000万美元。

(二)严格依法实施，履行授权拨款程序

根据《美利坚合众国宪法》第1条第9款“除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项”之规定，国会行使财政权，任何行政机构都必须按照拨款法案规定，在限定期限内为限定的目的使用限定数额的财政资源。经过两百多年发展，国会的预算拨款已演变为由总统及其行政机构发起，由参众两院的预算、授权委员会参与，以拨款委员会为核心机制的复杂立法过程，起点是总统预算，终点是总统签署通过拨款法案，其过程充分体现了美国政治分权制衡的原则与价值，关键环节是国会内的拨款运作过程——简言之，就是“先授权后拨款”：任何项目都必须经由国会相关政策领域的立法授权委员会予以授权立法，再由国会相关的拨款委员会通过拨款立法，批准联邦政府各个行政机构和政策项目的支出要求——实际拨款往往低于授权额度，还有些项目虽有授权立法，但由于没有拨款立法而无法实施[13]。

AFG、SAFER项目的建立和授权、拨款，每步都严格遵循法定程序。以2012财年为例：2011年初，白宫管理与预算办公室向国会提交2012财年联邦政府预算案，计划为AFG和SAFER分别安排2.5亿和4.2亿美元。5月，众议院拨款委员会在拨款法案中将预算压缩为2亿和1.5亿美元，众议院审议后提高到各3.375亿美元。9月，参议院拨款委员会提出的拨款法案又提高到各3.75亿美元。年底通过的《2012财政年度混合拨款法》最终为两项各拨款3.375亿美元——既不同于行政机构的预算，也不同于国会之前的授权。上述拨款过程公开、透明——从预算拨款视角，也是各类项目之间竞争的过程，即从联邦预算有限的“蛋糕”中切分更多[11]。国会的消防核心小组、消防研究会在AFG、SAFER项目的创设和发展过程中发挥了重要作用*国会消防核心小组成立于1987年，致力于推进有关消防和应急救援事务的跨党派议员组织，参、众两院超过300名民主党、共和党议员参加，是国会最大的议员组织之一。国会消防研究会是成立于1989年的非营利组织，核心机构是由近40个全国性消防组织、行业协会代表构成的全国咨询委员会，该委员会每半年召开一次会议，就希望国会在联邦政府层面解决的消防安全问题形成决议，并推动相关立法进程。。妥协和折衷，贯穿了拨款立法的全过程，有时也夹杂党派之争。如《2012年消防拨款再授权法》被意在打击奥巴马的共和党议员塞入“不得将拨款用于资助‘现在就改革社区组织协会’(ACORN)及其任何下属、分支机构和关联组织”的内容*“现在就改革社区组织协会”(Association of Community Organizations for Reform Now，ACORN)成立于1970年，是一个非党派的非政府组织，前身是20世纪60年代的激进新左派组织“全国福利权利组织”，目前是美国最大的社区组织，拥有超过40万成员和700个邻里社区会员。奥巴马自1993年起担任该组织的辩护律师，1995年起正式担任其法律顾问，推动了一系列旨在帮助最低收入者进行选民登记、帮助穷人获得住房贷款的行动。由于长期与奥巴马保持密切关系，该组织成员积极支持他赢得了2005年参议员选举和2008年总统选举，也导致该组织成为共和党重点攻击的对象。。

(三)完善工作机制，确保项目规范运行

AFG、SAFER项目管理权几经调整。2000年底国会通过创设AFG项目的立法后，国家消防管理局用9个月的时间构建了项目体系，2001—2003财年该项目由联邦紧急事务管理总署管理，国家消防管理局具体实施。2004财年起，AFG项目连同2005财年开始实施的SAFER项目转由国土安全部的国内备灾办公室管理*在国土安全部运作初期，国内备灾办公室(Office for Domestic Preparedness，ODP)先后调整为“州和地方政府协调与备灾部”“拨款与培训办公室”，2007年4月1日又根据《2006年后卡特里娜应急管理改革法》更名为隶属联邦紧急事务管理总署的“拨款项目办公室”“拨款管理和运行部”，2008财年又更名为“拨款项目部”。参见：Department of Homeland Security Office of Inspector General，“Improvements Needed in Federal Emergency Management Agency Monitoring of Grantees”(March 2009)，https://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_09-38_Mar09.pdf，p1-3。。2008财年至今，应美国消防界的呼吁，项目重又转交联邦紧急事务管理总署的AFG项目办公室管理，国家消防管理局全程参与。为提高项目的社会认知度，相关机构通过新闻媒体和联邦紧急事务管理总署的卫星远程教育系统“应急教育网”进行了广泛宣传，向地方消防部门发送项目提示邮件、开通免费咨询电话，并依托联邦紧急事务管理总署的地区机构举办专题研讨会、讲习班，提高了项目知晓率[11]。联邦紧急事务管理总署还开设了在线辅导专栏www.firegrantsupport.com，内容包括项目说明、材料清单、自评估表、网上申报导航等，并举例介绍之前项目审查中发现的问题，以便各地借鉴。

“竞争性申报”和“同行评议制度”是AFG、SAFER项目运作的突出特点，也是成功的关键。目前，项目运行的基本流程是：第一步，联邦紧急事务管理总署每年召集9个全国性消防组织的专家组成“复审小组”*这9个全国性消防组织包括：国际消防队长协会、国际消防员协会、美国志愿消防员理事会、美国消防协会、美国州消防长官协会、国际纵火调查员协会、国际消防讲师协会、北美消防培训师协会和国会消防研究会。其中，冠以“国际”的组织成员主要来自美国和加拿大，并非普遍意义上的国际性组织。，研究确定下一财年拨款支持的重点方向和项目管理措施，并在《联邦公报》公布申报流程、拨款标准，说明拟修改的事项。第二步，地方消防部门按照项目导则提交申请材料。自2002财年起即可通过e-grants系统网上申报，并鼓励减少纸质材料，2013财年起不再接受纸质申报材料*根据《1980年纸质材料减少法》，联邦政府成立隶属管理与预算办公室(OMB)的信息和规制事务办公室，监督各联邦机构在向公众收集信息时，尽量减少使用纸质材料。1995年该法做了修订，要求联邦政府机构在向公众提供信息时，也要尽量减少使用纸质材料。，全部通过网上申报(www.fema.gov/firegrants)。项目申报窗口期一般为1个月，每年起始时间不固定。第三步，拨款管理系统根据预设标准，对受理的项目初筛分类、自动赋分，各小类(如车辆购置)按得分排序，并按该小类拨款额度的200%截取排名靠前的项目形成备选的“竞争队列”，提交专家委员会审查。第四步，独立的专家委员会对备选申报项目逐一打分，主要从项目预算等内容是否清晰、申请地区的实际资金需求、项目的预期效益、是否有助于促进消防部门能力建设4个方面衡量(权重相等)。第五步，联邦紧急事务管理总署根据申报项目总得分(系统赋分和专家打分各占50%)，按照法律法规对拨款投向、投量的宏观规定(如某一小类的拨款占总拨款的比例等)，做出是否予以拨款资助的决定(一般是在申报截止后1个月内)，对于涉及CBRNE的装备配备和人员培训项目，还要征询所在州国土安全办公室的技术审查意见。第六步，联邦紧急事务管理总署向所有申报地区发放通知，告知审查结果。对于确定的资助对象，要签订拨款协议，明确其责任——除严格按照规定内容、期限、范围实施项目外，还包括：按要求提供配套资金，将地方消防经费维持在一定水平，确保项目涉及的采购公开竞争，提交中期和终期财务报告以及项目效果评估报告，50万美元以上的拨款接受专项审计，应用全国火灾事故报告系统上报火灾信息等。对于未被授予拨款的地区，也必须简要说明理由。第七步，联邦紧急事务管理总署拨付款项后，项目即进入执行期，具体期限因项目类型不同而异。除非在截止期限60日之前提出正式申请并获批准，否则不得延期。项目结束90日内必须提交财务报告和项目总结，经联邦紧急事务管理总署批准后项目执行完结，未按期支出或节余的款项必须退还联邦政府[11]。

(四)关注成本效益，适时开展绩效评估

AFG、SAFER项目实施以来，依托隶属国会的政府问责办公室(GAO)、隶属行政机构的总监察长办公室(OIG)*美国联邦政府在立法和行政机构框架内，依据《1978年总监察长法》设立了专业问责机构总监察长办公室(Office of Inspectors General，OIG)，是国会在行政系统设立的监督与控权机构，总监察长由总统提名、经参议院同意而任命，直接向所在的行政机关首长负责，负有监督所在行政机关一切活动的审计与调查职责，独立享有确保其所在机关项目实施经济性、效率性和效果性的使命。政府问责办公室(Government Accountability Office，GAO)成立于2004年，前身是1921年成立的总审计署(General Accounting Office，GAO)，职责是支持国会完成宪法责任、帮助政府改善绩效，核心价值是问责、廉洁、可靠。参见：曹鎏的《美国专门问责机构研究》，法治中国网，http://law.china.cn/features/2013-09/02/content_6265059.htm。、总统管理与预算办公室*2002—2008财年，布什政府运用“项目分级评价工具”对联邦项目开展绩效评估，以查找联邦项目在决策和实施过程中的利弊，为优化项目决策、增强实施效果和削减联邦预算提供依据，到2008财年已覆盖1 017个联邦项目(占联邦政府预算的98%)，评价结果分四类：有效、中等有效、尚可和无效，对未建立适当绩效指标或未提供具体数据的项目评为“成效未显现”。该评价工具的运用并未引起国会的关注，奥巴马政府期间停用。2007财年AFG项目评价结果是“成效未显现”，2008财年为“有效”。参见：Congressional Research Service，“Assistance to Firefighters Program:Distribute of Fire Grant Funding”(August 6，2008)，http://research.policyarchive.org/19862_Previous_Version_2008-08-06.pdf，p6-7。和第三方评估机构，持续开展了多层面、多维度的绩效评估。特别是在宏观层面，绩效评估聚焦于专项拨款的使用是否符合设定目标、是否产生了预期效益，对及时调整改进项目发展战略发挥了重要作用。

2003年5月，国家消防管理局发布委托农业部“领导力发展研究院”对AFG项目实施的独立评估报告，结论是该项目“在提高全国消防人员的备灾能力和应急水平方面非常有效”[7]。同年9月，国土安全部总监察长办公室发布《AFG拨款项目回顾》，认为该项目“通过竞争性申报，成功实现了拨款的均衡发放”，并就进一步发挥项目的整体效果提出7项建议[12]。2007年4月，美国国家公共管理学院发布《消防人员援助拨款项目效能评估报告》，指出“目前AFG项目面临的挑战，是在保持现行管理模式优势(竞争性申报和同行评议制度)的同时，实现向新的战略方向渐进转变”。报告指出，对照国家战略，AFG项目执行存在5方面偏差：一是《总统国土安全政策指令(HSPD-8)》关注应对大规模灾害事故，但70%的AFG拨款用于支持农村消防；二是联邦政府的目标侧重于灾害预防，但AFG拨款主要用于提高消防部门的火灾扑救能力；三是很多地方政府希望在紧急医疗救助方面得到支持，但AFG拨款仍侧重于消防领域；四是联邦政府希望强化区域合作以应对大规模灾害，但AFG拨款以对单个地方消防部门的资助为主；五是消防和紧急医疗救助主要是地方政府职责，联邦拨款只应是补充，但目前AFG拨款对地方政府加大消防安全投入的“撬动”作用有限。基于上述问题，国家公共管理学院建议国土安全部结合国家防灾减灾战略和应急救援、社会公平、地区合作、紧急医疗救助等方面的政策，调整AFG项目的定位，更有效地开展项目规划和运作管理。2009年10月，国土安全部总监察长办公室向国会提交报告，认为联邦紧急事务管理总署在消防拨款发放过程中，执行了国会立法的绝大多数规定，同时建议加强拨款审核发放流程管理，并向未获通过的申请地区反馈项目被拒原因[14]。

“成本效益”分析是AFG、SAFER项目绩效评价的重要手段。“成本”确定相对简单，主要包括：联邦政府的年度拨款，地方政府的配套投入，各地项目申报和新购置装备后期管理维护费用。“效益”的衡量难度较大，既包括减少火灾伤亡、财产损失的“直接效益”，更有“间接效益”(优化消防部门的组织结构并增进适应能力，促进社会公平，加强地方政府之间的合作，促进地方政府加大消防投入等)，目前以定性评价为主。在研究客观性评价指标过程中，专家发现了一些值得深思的现象：AFG、SAFER项目实施以来，难以确定联邦政府拨款与公共消防安全水平之间的相关性，例如，近年来美国消防员的受伤率、单起建筑火灾的平均财产损失不降反升。专家认为，一方面，这是由于项目实施的时间跨度尚短，不足以反映中长期趋势，而且经济发展、社会财富聚集等都是重要的影响因素；另一方面，更为重要的是消防部门火灾扑救能力的提升并不必然等同于社会消防安全水平的提升，在对消防装备和消防人员专业培训的持续投入后，必然会出现拨款投资“边际效用”下降，客观上还可能滋生地方政府的“依赖”心理，这两种因素都会影响联邦拨款的“成本效益”。由此引申出的问题是：如果将同样的拨款用于支持地方政府强化火灾预防，是否会在增进公共安全、减少消防人员伤亡方面发挥更好的作用？《消防人员援助拨款项目效能评估报告》指出：“美国在灭火力量建设方面的投入比绝大多数国家都高，但火灾死亡率却又居高不下。虽然导致这种反差的原因尚未完全厘清，但显然在提示我们，应当更深刻地分析美国消防部门的组织结构、文化传统和经费使用。”[11]

近年来，地方政府受经济危机影响大量裁员，波及到联邦拨款项目的组织管理。2014年2月至2015年3月，政府问责办公室选择AFG、SAFER等8个联邦拨款项目，分析了底特律等4个城市2009至2013财年执行中遇到的问题。以底特律为例，共接收400万美元AFG拨款、5 200万美元SAFER拨款，由于市政府和消防局人力不足、网络系统落后，已经影响到项目的按期实施。2014年3月，联邦紧急事务管理总署的地区消防项目专家专门对底特律消防局进行了现场技术指导[15]。

三、我国之借鉴

政府间转移支付制度，是各级政府间财政关系的重要内容，对于平衡区域间财政能力差异、均衡基本公共服务差距有重要作用。借鉴美国联邦政府的公共消防安全转移支付制度，建立符合我国国情的公共消防安全转移支付制度，支持和引导地方政府加强公共消防安全基层基础建设，有利于尽快构建覆盖城乡、布局合理、方便可及、水平合理的消防安全服务保障体系，对于全面提高公共消防安全水平、服务以人为本的新型城镇化建设意义重大。

(一)建立公共消防安全转移支付制度，推进消防安全基本公共服务均等化

宪法学者认为，就中央政府与地方政府的关系而言，主要有单一制和联邦制两种国家结构形式，从政府治理角度，单一制国家对地方政府的干预往往多于联邦制国家。但纵观20世纪最后25年以来政府治理变革的国际趋势，联邦制国家越来越多地通过转移支付等形式对地方事务施加影响力，引导地方政府按照国家意志行动。法国、英国、日本等单一制国家则在积极推进地方分权改革的同时，加大了中央政府对地方政府的转移支付力度*严格意义上，国家结构形式分为单一制和复合制，后者包括君和国、政和国、联邦制和邦联制，由于君和国、政和国、邦联制在当今世界范围几乎没有对应的国家，只是在历史上短暂存在，所以，一般将单一制与联邦制相对应。在当今世界200多个国家中，只有美国、德国、西班牙等28个是联邦制国家，中国、日本、法国、英国等大多数国家是单一制国家。参见：《地方政府》第三章“地方政府关系”和第六章“地方政府的治理变革”。。美国联邦政府实施的公共消防安全转移支付，也产生于上述变革的政府治理语境之下。

消防安全是基本公共服务的重要内容。我国是单一制国家，目前在公共消防安全领域，中央政府对地方政府的支持集中体现在现役消防体制——中央财政保障的现役消防力量派驻各地，既提供了一支统一指挥、作风过硬的消防力量，也有效减轻了地方政府的财政负担，在目前中央与地方事权、财权结构有待优化，地方财力总体不适应公共服务需求的背景下，有效保障了公共消防安全。但是，我国在利用转移支付手段支持地方消防事务方面基本空白，除个别地区向中央申请到专项转移支付的个案*2007年，广西针对当地少数民族聚居的连片木结构村寨火灾隐患严重、重特大火灾频发的问题，实施少数民族聚居村寨火灾整治试点示范工程，争取到国家发改委投资1 536万元，实施了13个村寨防火改造。此后，广西人民政府连续5年将村寨防火改造项目列入10件为民办实事之一，截至2014年累积投资10亿多元。，迄今并未建立中央财政支持地方消防事务的转移支付制度，这与我国单一制的国家结构形式不相符合，与中西部欠发达地区财力有限、公共消防安全“欠账”亟待弥补的突出矛盾不相适应，也与目前我国转移支付规模在中央财政支出中所占的比例极不匹配*参见财政部部长楼继伟2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》。。特别是长期以来，由于重视不足、投入不够，我国城乡公共消防安全基层基础总体相对薄弱，基层政府的财政收入与明显增多的公共服务责任不匹配，公共消防安全基层基础建设受到经费制约，落实难度很大，亟待通过建立专项拨款等转移支付制度，支持和引导地方政府加快城乡消防安全保障能力建设，提高公共消防安全水平。

(二)坚持需求导向策略，重点解决影响公共消防安全的阶段性突出问题

正如美国国家公共管理学院2007年在《消防人员援助拨款项目效能评估报告》中所强调的，“一个项目不可能解决所有地区面临的所有消防安全问题”。目前，我国消防安全基础建设不适应经济社会发展、社会消防安全保障能力不适应社会需求、公众消防安全意识不适应现代社会管理要求的“三个不适应”问题尚未根本解决，有的地方甚至是“旧账未还，又欠新账”。面对错综复杂的局面和千头万绪的问题，要坚持需求导向策略，借鉴美国在实施AFG、SAFER项目时，邀请专家逐年研究确定重点支持方向、适时调整项目管理措施的做法，既要全面综合，更要有所侧重，确定不同阶段中央政府转移支付的重点支持方向和具体工作内容。尤其要深入分析美国由于偏重灭火能力建设而陷入的社会消防安全投入持续攀升、火灾损失却居高不下的“怪圈”，坚持“预防为主，防消结合”，准确把握不同阶段火灾防控工作的主要矛盾和矛盾的主要方面，既要治标，更要治本，既要强调政府监管和灭火救援能力建设这些火灾防控的外因，更要重视单位、公民消防安全意识和能力水平等内因，绝不能将转移支付仅局限于购置更新消防车辆装备等硬件建设，而要加大主动预防方面的软件投入，重视公共财政资金的成本效益，适时开展项目绩效评估，动态调整项目管理流程。

(三)建立竞争性申报机制，充分调动地方政府同步强化公共消防安全水平的积极性

消防安全作为公共产品，具有明显的区域特征，与地方的社会发展、产业结构、人口规模、城乡格局乃至自然资源、地理、气候都密切相关，受益范围也主要在本地区，具有典型的地方属性，中央政府只能支持，不能替代。要切实发挥转移支付撬动地方政府重视消防安全、加大消防投入的政策引导作用，就必须进行机制创新，引入竞争性申报机制，明确申报拨款的条件、要求、内容和责任，而不是简单地将财政资金“洒胡椒面”。通过竞争机制，优先向那些公共消防安全保障需求明显、提升消防安全水平意愿强烈、具备项目实施条件的地区提供精准支持，可以在地方政府之间形成争取获得中央转移支付的良性竞争关系，确保地方政府保障公共消防安全的主体责任归位，调动地方政府提高公共消防安全保障水平的积极性，从而形成中央政府与地方政府之间责任明晰、支持配合的合作共治关系。

(四)紧密结合当前突出问题，优先支持乡镇农村消防队伍建设

长期以来，我国在城乡二元结构下形成了城乡差异化的公共消防安全服务供给制度，公安现役消防队伍只配置到城市和县城，广大乡镇和农村地区没有专门的消防管理机构和灭火救援力量，以群众自防自救为主，乡镇农村的火灾起数、伤亡和财产损失居高不下，已经成为影响火灾形势稳定的突出问题。截至2016年底，全国共有31 755个乡镇，剔除1 537个县政府所在的城关镇(绝大多数建有公安消防队)，共有30 218个乡镇需要建立专职或志愿消防队，其中分布在中、西部和东北地区约占70%，按照《乡镇消防队标准》(GA/T 998—2012)初步测算，这些乡镇全面建成专职、志愿消防队约需投资250亿元(站舍建设和装备购置)*公共安全行业标准《乡镇消防队标准》(GA/T 998—2012)自2012年7月1日起施行，就乡镇消防队的建队标准、选址、装备配备、人员配备和执勤管理等提出指导性意见，将乡镇消防队分为一级乡镇专职消防队、二级乡镇专职消防队和乡镇志愿消防队。推荐性国家标准《乡镇消防队》已完成编制，即将由国家标准化管理委员会发布施行。。近年来，公安消防部门一直在推动各地加快乡镇专职、志愿消防队伍建设，但由于目前基层政府的财政收入与其明显增多的公共服务责任尚不匹配，乡镇农村消防队伍建设受经费保障制约，落实难度很大。“十三五”期间，如果中央政府能够在支农资金中安排专项转移支付，支持欠发达地区乡镇消防队站建设，考虑到地方配套，每年约需30亿元左右，即可基本填补乡镇、农村消防力量空白，形成城乡全面覆盖的基层灭火救援力量体系，这对于推动我国消防安全基本公共服务均等化，将具有划时代的里程碑意义。

[1] 王希.原则与妥协，美国宪法的精神与实践(增订版)[M].北京:北京大学出版社，2014:813.

[2] 美国全国火灾防控委员会.美国在燃烧[M].司戈,译.北京:北京大学出版社，2014.

[3] 徐小平,张启春.美国的政府间转移支付改革及启示[J].中南财经政法大学学报,2010(2):59.

[4] Gerald Ford.Statement on Signing the Federal Fire Prevention and Control Act of 1974[EB/OL].http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=4517&st=fire&st1.

[5] Congressional Research Service.United States fire administration:an overview [EB/OL].(2015-03-11).http://fas.org/sgp/crs/homesec/RS20071.pdf.

[6] National Academy of Public Administration.Assistance to firefighters grant program:assessing performance[EB/OL].(2007-07-06).http://www.napawash.org/wp-content/uploads/2007/07-06.pdf.

[7] Congressional Research Service.Assistance to firefighters program:distribute of fire grant funding[EB/OL].(2016-01-04).https://fas.org/sgp/crs/homesec/RL32341.pdf.

[8] Congressional Research Service.Assistance to firefighters program[EB/OL].(2003-02-14).http://congressionalresearch.com/RS21302/document.php.

[9] U.S. Fire Administration.Assistance to firefighters grant program final rule[EB/OL].(2003-03-14).https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2003-03-14/pdf/03-6171.pdf.

[10] Occupational Safety and Health Admin of United States Department of Labor.Occupational Safety and Health Standards(June 27，1974)[EB/OL].http://www.wbdg.org/ccb/OSHA/29cfr1910.pdf.

[11] National Academy of Public Administration[Z].

[12] Department of Homeland Security Office of Inspector General.A review of the assistance of firefighters grant program(September 2003)[EB/OL].https://www.oig.dhs.gov/assets/Mgmt/OIG_Review_Fire_Assist.pdf.

[13] 刁大明.国家的钱袋：美国国会与拨款政治[M].上海:上海人民出版社，2012:81-112.

[14] United States Government Accountability Office.Fire grants FEMA has met most requirements for awarding fire grants,but additional actions would improve its grant process(October 2009)[EB/OL].http://www.gao.gov/new.items/d1064.pdf.

[15] United States Government Accountability Office.Municipalities in fiscal crisis federal agencies monitored grants and assisted grantees,but more could be done to share lessons learned(March 2015)[EB/OL].http://www.gao.gov/assets/670/669134.pdf.