关于消防行政委托执法的几点思考

邱 永，杨 涛，马思远

(1.台州市消防支队，浙江 台州 318000; 2.伊犁州消防支队，新疆 伊犁 835000)

●消防执法

关于消防行政委托执法的几点思考

邱 永1，杨 涛1，马思远2

(1.台州市消防支队，浙江 台州 318000; 2.伊犁州消防支队，新疆 伊犁 835000)

为落实基层属地管理职责，夯实火灾防控基层基础，采取消防行政委托执法，实现“关口前移”“重心下移”，成为现有法律框架下解决乡镇(街道)执法困境的一条重要途径。但由于相关法律的不完善和其他各种因素，开展乡镇(街道)消防行政委托执法困难重重。为此，探讨了消防行政委托执法的具体做法，给出了完善消防行政委托执法的建议，以解决消防行政委托执法的法律依据、方式程序、事中监管及责任追究等相关问题。

委托执法；制度建设；法律依据；网格排查

2016年7月1日，新《浙江省消防条例》(以下简称《条例》)正式施行，为了提高消防监督检查工作的针对性、实效性，有效督促火灾隐患整改，切实解决乡镇(街道)基层权责不一致问题，《条例》第53条规定，公安机关消防机构可以委托乡镇、街道符合法定条件的组织，对有关违反消防安全管理的行为依法实施行政处罚。那么，什么是委托执法？委托给哪个组织？执法需具备哪些条件？现实困境有哪些？本文结合工作实际提出几点想法。

一、消防行政委托执法的定义和特征

消防行政委托执法是指公安机关消防机构为更有效地进行行政管理，依据法定权限和程序，将所执掌的部分行政职权委托给符合法定条件的组织或个人，并由公安消防机构直接承担相应法律后果的一种法律制度或法律行为。从这个定义中，可以看到消防行政委托执法具有如下特征。

(一)合法的被委托对象

根据《条例》第53条，消防行政委托执法受委托对象为符合法定条件的组织，由于《条例》对符合法定条件的组织并未作明文限定，从推动基层消防工作角度出发，确定与行使职权相符的行政主体可以为乡镇人民政府、街道办事处或依法成立具有管理公共事务的事业组织。但被委托对象应具有依法成立、有能力行使执法权的正式工作人员、能够组织进行相应的技术检查或技术鉴定等几个必要前提，否则委托执法的工作难以开展。

(二)委托执法应具备的条件

消防行政委托执法是需要一定条件的，首先是法律依据，行政主体的职权来自法律授权，《条例》实施取得了相应的法律、法规依据支撑。其次，委托执法是为了更好地实现行政管理目的和提高行政效率，委托执法虽然有法律、法规依据，但需要当地党委政府、人大及相关部门的鼎力支持。

(三)委托执法的权限范围有所限定

根据《行政强制法》第17条和《行政许可法》第24条的规定，公安消防机构只能将除行政强制、行政许可事项之外的行政职权委托给乡镇、街道或依法成立具有管理公共事务的事业组织。同时，乡镇、街道受委托实施执法后必然存在与公安派出所消防监督检查职权的交叉，为解决这一矛盾，要根据辖区单位(场所)数量、人员情况进行合理划分，防止出现推诿扯皮。

(四)以委托机关的名义行使行政职权

被委托对象要与委托主体签订委托协议，被委托对象只能以委托主体的名义行使行政执法权，由此产生的法律后果也由委托主体承担。被委托对象并不能因为行政委托行为而作为行政主体资格。

(五)委托执法法律后果的承担

对在委托执法权限范围内发生的执法行为，其后果由委托主体公安消防机构承担，乡镇、街道不承担相关的后果，这与我国民法上的代理制度相同；另一种为超越委托权限执法，其产生后果可参照民法的代理制度，超越委托职权或者委托职权终止后的行为，经过追认，由被委托对象乡镇、街道承担相应的法律后果。

二、消防行政委托执法的困境

自我国强调执法的职权和职责以来，执法权被严格地授予了相应的政府职能部门。但随着我国法制建设的不断发展和完善，行政管理体系改革的深入进行，相关职能的延伸，需要乡镇、街道协调解决的工作越来越多、越来越复杂，承担的责任也越来越大。特别是在消防监管工作中，受限于现有行政管理体制，乡镇、街道在开展消防安全检查时，只有监督检查指导权，而无相对应行政执法权，致使大量的火灾隐患得不到有效整改。

(一)缺乏相应的机构或组织

消防安全网格化管理工作已运行数年，乡镇、街道也成立了消防安全委员会和消防工作站，但由于缺乏正式编制，导致人员流动频繁，甚至部分地方只挂个牌子，无固定工作人员，工作难以正常开展，开展消防行政委托执法要求设置相应机构和抽调人员，这显然对没有固定编制的乡镇、街道来说是难以办到的。

(二)人少事多矛盾突出

当前乡镇、街道工作任务繁重，不同的职能部门分别向乡镇、街道“布置”工作和任务，其工作的范围太宽、太杂，造成基层干部的工作和任务极为繁重，工作人员需要身兼数职，甚至几十职。实际上这种“布置”是变相委托，乡镇、街道的工作人员本来就十分有限，还要承担几十个职能部门的工作任务及承担相应的履职风险，结果可能导致委托执法难以正常开展。

(三)委托执法权责不一致

当前消防安全监管工作，法律法规赋予乡镇、街道更多的是职责，而不是职权，从而形成了义务大于权力，甚至仅有义务而没有权力的状况，权责失衡，严重影响了基层干部的工作积极性，导致基层消防安全工作没人抓、没人管，始终在低水平徘徊。

(四)队伍能力素质与职能不相适应

被委托对象要具有熟悉消防法律、法规、规章和规范的工作人员，但乡镇、街道消防工作人员大多为兼职人员，且流动性很大，具体从事消防安全隐患排查整治的大多为外聘人员，待遇不高，缺乏系统消防法律法规的培训，消防专业知识匮乏，现场检查发现不了问题，导致工作“沉”不下去，“专”不起来。

(五)委托主体执法监督力量薄弱

当前公安消防机构人少事多的矛盾日益突出，消防行政委托执法实施后势必牵扯大量工作精力，公安消防机构在对乡镇、街道实施消防执法的过程、程序、效果、质量进行审核把关的同时，也要承担乡镇、街道工作人员执法过错、越权执法等违法行政带来的法律后果，这对委托主体单位加强对乡镇、街道执法的监督、指导工作提出了更高的要求。

三、消防行政委托执法具体做法

台州市天台县于2016年7月《条例》施行后开始探索消防行政执法委托试点工作，在前期实地调研摸排、部门沟通协调、意见征求论证的基础上，形成初步方案，分管消防工作的常务副县长召集法制、公安、消防及相关乡镇(街道)召开协商会，同意委托试点工作开展。县政府办公室下发《天台县消防行政执法委托试点方案》，明确了消防行政执法的委托范围、执法主体、执法依据、执法程序、执法方式和委托双方的责任、义务[1]。

(一)委托执法范围

乡(镇)人民政府、街道办事处可对本行政区域内除公安机关消防机构和公安派出所列管对象以外的其他机关、团体、企业、事业单位、个体工商户、用于居住的出租房屋和居民住宅区等遵守消防法律、法规、规章的情况进行监督检查。

(二)受委托执法主体

县(市)、区公安机关消防机构根据本辖区消防行政执法的实际情况，依照现行法律、法规、规章委托乡(镇)人民政府、街道办事处符合法定条件的组织，以公安机关消防机构名义在委托范围内行使监督检查、责令改正、行政处罚职权。受委托的乡(镇)人民政府、街道办事处应当健全消防行政执法责任制和执法工作制度，明确专门的执法工作机构，配备与工作任务相适应的专(兼)职人员，其中具有行政执法资格的人员不得少于2名。

(三)执法依据

《中华人民共和国消防法》法律规定的第16条第1款、第19条和第28条，法律责任的第60条第1款、第2款和第61条。《条例》法律规定的第26条、第28条，法律责任的第58条、第59条规定的行政处罚。

(四)执法程序

受委托的乡镇(街道)消防监督执法人员在委托权限范围内开展日常消防监督检查，应如实填写《消防安全检查记录表》，对发现的火灾隐患和消防安全违法行为应当督促当事人及时改正。对消防安全违法行为依法予以行政处罚，以公安消防大队名义作出处罚决定。办案人员应当按照《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第125号)，全面、客观、公正地调查收集有关证据，依法开展调查询问，处罚告知，制作《行政处罚告知笔录》和《行政处罚决定书》送达当事人，罚款由当事人自收到《行政处罚决定书》之日起15日内到指定银行缴纳，受委托乡镇(街道)及其执法人员不得自行收缴罚款。

(五)委托执法方式

县(市)、区公安机关消防机构与乡(镇)人民政府、街道办事处符合法定条件的组织签订《行政执法委托协议书》，明确委托执法的具体范围和权限，并自签订之日起5日内将《行政执法委托协议书》报送市消防支队和当地人民政府法制办备案，县公安消防大队和受委托机构各执一份。委托协议签订后，及时将委托机关和受委托机关的名称、地址、法定代表人，以及委托程序、依据、权限、主体、步骤等信息进行公告。

(六)委托执法责任

县(市)、区公安机关消防机构对受托乡(镇)人民政府、街道办事处符合法定条件的组织的行政执法行为进行监督，做好业务指导，并对该行为的后果承担法律责任。受委托的单位对其消防执法行为负责，执法行为被提起行政诉讼或行政复议的，受委托单位主要领导应积极配合，参与应诉，县(市)、区公安机关消防机构也可视情委托受委托执法的乡(镇)人民政府、街道办事处参加应诉。受托乡(镇)人民政府、街道办事处符合法定条件的组织行政执法行为存在过错，情节严重的，县(市)、区公安机关消防机构可以解除行政执法委托协议。受托乡(镇)人民政府、街道办事处符合法定条件的组织超越委托权限和范围行使行政执法职权或将委托的行政执法职权再委托给其他组织或个人行使而产生的法律后果由该组织承担。

四、完善消防行政委托执法的几点思考

消防行政委托执法面临困难和挑战，但更应清醒的看到，当前党委政府、社会各界高度重视消防安全工作这一有力契机，咬定青山、久久为功，调动各方面、各层次的力量，深入推进消防行政执法委托工作，建议从以下几方面着手。

(一)加强制度建设，注重规范管理

乡镇、街道要加强消防工作领导，明确乡镇、街道消防安全委员会、消防工作站人员工作职责，乡镇、街道消防安全委员会成员单位应分线开展监督检查，检查发现的违法行为或火灾隐患由检查人员负责督改，同时作为协办配合委托执法人做好行政处罚工作；要建立委托执法人员管理制度、执法文书管理制度和行政执法检查制度，公安消防机构要加强业务指导，制定统一格式法律文书，定期开展执法检查，严格查处、纠正委托执法中的违法违纪行为，对不依法办事、徇私舞弊的执法人员，严格批评教育，情节严重的取消执法资格，收回执法证件[1]。

(二)加强队伍建设，提高执法水平

乡镇、街道应至少固定2名具有执法资格的人员负责从事消防行政执法工作。采取由所在乡镇、街道主要的领导推荐、县级法制办审核的办法，选拔熟悉法律法规、遵纪守法、忠于职责、清正廉洁的干部担任。公安消防机构要编制《消防监督检查执法实用手册》，统一检查内容及标准，通过集中培训、跟班作业、现场教学等形式，提升委托执法人员的业务水平[2]。

(三)加强执法监管，严肃责任追究

公安消防机构要切实加强执法过程监督管理，督促被委托对象在委托范围内开展执法工作，重点检查委托执法人是否依法办案，确保工作目标实现，同时避免因委托执法人不作为或滥用职权而承担不利的法律后果。公安机关消防机构发现问题，应当要求被委托对象自行纠正，对严重违规违纪、不负责任造成负面影响的，除终止委托外，要视情况追究有关责任人的法律责任。

(四)加强联合执法，完善监管格局

县(市)、区公安机关消防机构在开展委托执法的同时，应当积极探索联合执法，建立健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系，形成城乡一体、上下结合的消防安全执法格局，逐步解决基层消防安全监管中存在的权责不一、协调不够、效率低下、监管缺位等问题，共同维护社会和谐稳定。

[1] 刘云甫.委托执法备案审查的立法思考[J].广州大学学报(社会科学版),2012,11(5):32-35．

[2] 郭子清.探索乡镇委托消防执法模式的实践与思考[J].中小企业管理与科技,2016(3):197-198．

(责任编辑 陈 华)

Reflections on Delegating Fire Administrative Law Enforcement

QIU Yong1, YANG Tao1, MA Siyuan2

(1.TaizhouMunicipalFireBrigade,ZhejiangProvince318000,China; 2.YiliPrefectureMunicipalFireBrigade,XinjiangUygurAutonomousRegion835000,China)

To implement territorial management responsibilities and reinforce the foundation of fire safety at grass-root level, fire administrative law enforcement is delegated to achieve the “forward control” and “downward focus”, which has become an important way to solve the plight of law enforcement in towns (streets) under the existing legal framework. However, due to the imperfection of relevant laws and other factors, it is very difficult to delegate fire administrative law enforcement to the town (street) level. Therefore, it is necessary to explore specific practices and put forward some suggestions to perfect the practice of fire administrative law enforcement, so as to solve the problems of legal basis, methods and procedures, supervision and accountability, and other related issues in delegating fire administrative law enforcement.

delegating law enforcement; system construction; legal basis; grid screening

2016-11-09

邱永(1985— )，男，浙江台州人，助理工程师，主要从事消防监督管理研究； 杨涛(1985— )，男，浙江台州人，助理工程师； 马思远(1994— )，男，河北廊坊人。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0070-04