养老机构消防行政审批问题探讨

赵 平

(泰州市消防支队，江苏 泰州 225300)

养老机构消防行政审批问题探讨

赵 平

(泰州市消防支队，江苏 泰州 225300)

随着人口老龄化程度的提升，老年消费市场已初步形成，养老服务的快速发展需满足老年人持续增长的需求，养老机构及其配套产业的消防安全管理必将成为今后消防工作的重点。针对养老机构办理消防审批手续存在的问题，分析造成养老机构行政审批困难的原因，并提出具体整改措施，以满足养老机构健康发展的需求。

养老机构；消防；行政审批

当前，我国进入人口老龄化快速发展阶段，2015年老年人口已达到2.43亿，2020年将突破3亿，社会养老需求日益突出，在家庭养老无法满足正常需求的背景下，养老服务业快速发展，在一定程度上分担了社会和家庭的压力。然而，从2013年“7·26”黑龙江海伦市敬老院火灾、2015年河南鲁山“5·25”养老机构特大火灾事故及后期排查整治中发现，养老机构消防行政审批手续的办理仍是困扰基层民政、消防部门的难题，影响了养老机构的健康发展，更增加了消防部门后期监督管理的难度。

笔者结合社会福利机构消防安全专项整治，分析造成养老机构消防行政审批手续难以办理的原因，就引导养老机构健康发展提几点思考与建议。

一、养老机构消防行政审批现状

(一)养老机构的分类

2015年9月，民政部、公安部《关于组织开展社会福利机构消防安全专项治理工作的通知》中明确，专项整治的范围中包括：国家、社会组织和个人举办的养老机构、社会福利院、精神病人福利院、儿童福利院、敬老院、优抚医院、光荣院等社会福利机构。根据整治范围可将养老机构分为以下几类：

1.公办保障性养老机构。此类养老机构包括社会福利院、敬老院，其中社会福利院是收养市区“三无”老人、孤残儿童、弃婴，实行养、治、教并举的场所；敬老院是在农村合作社供养“五保户”的基础上发展起来的，为缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏、寡、孤、独者，提供集中供养服务的场所。随着人们生活条件的改善，“三无”“五保”老人的数量较以往呈下降趋势。

2.营利性养老机构。这类养老机构一般包括两种运作形式：一是本地区“三无”或“五保”对象较少，供养场所发展受限的社会福利院、乡镇敬老院在保证“三无”或“五保”对象基本生活的前提下，拓展社会寄养、日托照料等多种功能，与社会经营服务企业联合开展以营利为目的的养老服务。二是专门由社会企业或个体经营者承办的养老企业，通过民间资本委托管理等形式，运营原公有产权的养老服务设施。这两种类型的养老机构是目前基层存在的主体，均属于民办养老机构。

3.居家养老。居家养老是以家庭为基础、社区为依托，以社区组织、市场企业为主体，满足各类老人需求的居家养老服务网络，主要依托家政、物业等企业以及城乡基层医疗卫生机构开展服务。

(二)养老机构消防行政审批手续办理情况

结合养老机构分类，分析消防行政手续的办理情况，主要体现在以下几方面：

1.公办保障性养老机构。社会福利院隶属于各地民政部门的社会福善处，由该部门负责审查办院资格及日常监管，因此，大多数社会福利机构手续齐全。敬老院是从农村合作社发展起来的，属于国家承办、民政监管、乡镇落实的养老机构，从20世纪60年代末到90年代初，发展到一个乡镇一家敬老院，其所使用的建筑大多是乡镇闲置企业厂房、校舍等，由于其特殊的历史沿革，拥有合格消防行政审批手续的养老机构并不多，大部分乡镇养老机构是“非法”运营。

2.营利性养老机构。部分社会机构和个人抓住国家养老产业发展的时机，开展营利性养老服务，建设初期大部分养老机构拥有合法的消防手续，但也有个别养老机构私自改建、扩建原有建筑，造成建筑实际与申报时不一致。

3.居家养老。居家养老主要依托社区开展，以江苏省为例，新建住宅小区按照每百户20～30 m2、已建成的住宅小区按照每百户15～20 m2的标准调剂解决，建筑随住宅小区的消防审批一同完成。因此，目前居家养老机构无需办理消防行政审批手续。

以江苏省泰州市为例，全市养老机构142家，其中社会福利机构7家，敬老院90家，民办养老机构45家。目前，依法办理消防设计审核、消防验收或备案手续的单位27家，占19.0%，其中社会福利机构7家，民办养老院20家。因规划、土地手续等原因无法办理消防手续的单位(含1998年9月前设立的养老机构)共90家，占63.4%，均为乡镇敬老院；因后期改造未重新申报或整改后仍不符合消防安全条件的25家，占17.6%，多为民办养老机构；专项整治期间关停(合并)7家，占4.9%。

二、养老机构消防行政审批手续无法办理的主要原因

(一)消防监管不到位，是审批手续无法办理的首要因素

1.监管主体不同。社会福利院是民政部门的下属事业单位，由民政部门直接管理，单位负责人由民政局调派，管理较为规范，大部分单位消防审批手续齐全。乡镇敬老院的管理人员大多由乡镇退休的领导人员兼任，由于人事编制、工资福利均不属于民政部门，仅为暂时性的业务接管，因此对养老机构建筑手续是否齐全并不关心，只负责敬老院的日常工作。

2.监督管理松散。按照重点单位的界定标准，老人住宿床位在50张以上的养老院应列入消防安全重点单位，但由于大部分乡镇养老机构和民办养老机构地处偏僻、手续不全、职责不清，因此无法列入管理，加之基层街道、乡镇安全人员对消防法律、法规宣传培训不到位，致使养老机构责任人消防安全责任意识不强。正是由于平时监管流于形式，无消防、建设、卫生等部门的验收报告，就下发《社会福利机构设置批准证书》，最终发生了河南鲁山“5·25”特别重大火灾事故。

(二)建设起点低，是行政审批手续无法办理的直接因素

1.无法解决土地购置和规划立项问题。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，“各地要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，可将闲置的公益性用地调整为养老服务用地”。个别地区政府协调解决养老机构土地购置问题后，还面临规划、立项、图审等一系列手续及经费问题，这也是困扰养老机构手续办理的难题，这类问题集中在乡镇敬老院和部分民办养老机构。泰州市有68家单位，是由于无规划许可证明文件或建筑原有使用性质改变，无法办理相关手续。

2.规范的调整增加了养老场所的整改难度。河南鲁山“5·25”特大火灾发生后，民政部、公安部于2015年9月6日联合下发了《社会福利机构消防安全专项整治方案》，恰逢2015年版《建筑设计防火规范》(GB 50016—2014，以下简称新《建规》)颁布施行。新《建规》对老年人建筑消防设计要求有很大的提高，包括楼层控制在地上1～3层，应设置封闭楼梯间，除火灾自动报警系统以外，总建筑面积大于500 m2的老年人建筑应设置自动灭火系统等。一些建设起点较低的养老机构在补办了土地、规划手续后发现，原图纸已不符合要求无法申报，因此有一部分单位只依照《建筑设计防火规范》(GB 50016—2006，以下简称旧《建规》)将隐患整改合格，放弃了消防行政审批手续的办理。这也是造成大部分养老机构无法办理消防行政审批手续的原因。

(三)隐患整改难，是影响行政审批的间接因素

1.先天性隐患多。农村敬老院多为1998年以前建设并设立的养老机构，大多存在先天性火灾隐患，比如很多楼房只有一个安全出口、一部疏散楼梯，一些建筑仍为木结构建筑，房屋耐火等级较低，防火间距不足，消防设施配备不到位或损坏严重。另外，乡镇敬老院多地处偏僻，市政供水能力不足的现象较为普遍，无消防外管网，使得消火栓系统、喷淋系统的建设成本大大提高，进而造成后期维护管理成本提高。

2.后期整改难。以江苏省泰兴市某老年人护养院为例，该机构位于某街道卫生院4～6层，属个体经营，2004年承建初期已办理相关手续，由于承办人服务有方，经营规模逐渐扩大，近百张床位已经告罄且重新分隔了部分房间，用于解决床位不足的问题，导致人员疏散、内走道排烟、消防设施的配置都需要整改。然而入住老人数量近300，约80%的老人生活不能自理，整改会影响老人日常生活，关停也无法安置已入住的老人，整改存在很大难度。

三、推动养老机构消防行政审批手续办理的具体措施

(一)以落实消防安全责任为重点，明确各级业务部门的工作职责

1.明确管理部门的责任。各级民政部门要充分履行对养老机构的消防监督管理责任，将消防安全工作纳入养老机构目标管理考核内容，进一步明确消防安全职责[1]，通过奖优罚劣、考核评比等方式促进养老机构的规范化管理，对于手续不全、管理不到位、隐患较多的单位，由民政部门取缔合法经营权，没收《社会福利机构设置批准证书》。对于因历史性因素造成手续无法办结，但经当地消防部门检查确认实体性隐患全部整改到位的机构，可将《消防监督检查记录》备案，由民政部门统一梳理并向当地政府汇报，经核实确定是否列入消防安全重点单位监管范围。

2.明确监管部门的责任。保障养老机构的消防安全涉及多部门的联合管理，除公办养老机构外，政府应当鼓励多种形式的民办机构的建设，同时将养老机构的消防设施建设纳入政府为民办实事工程。建设、民政等部门应认真核实单位是否通过了消防行政审批，是否符合消防安全规范要求[2]。充分发挥消防大队、公安派出所、乡镇(街道)居委会分级监管机制，确保社会福利院、乡镇敬老院、个体经营养老机构全部纳入日常监管范围。

3.明确养老机构的责任。公安、民政、消防等部门要通过开展宣传引导、开辟“绿色通道”等形式，方便养老机构手续的办理，养老机构的负责人也要意识到消防行政审批手续办理的重要性，严格按照公安部令第119号完成“新、改、扩”建项目的审批。对于未经审核擅自施工或未经验收擅自投入使用的，消防部门要严格处罚并追究相关人员的责任。

(二)以服务基层为根本，解决审批过程存在的难题

1.受理环节。在尊重历史的前提下，针对本地区实际，提出可行性的解决方案，结合不同建筑的性质出台相应的对策。如对于1998年前建设的敬老院，具备房产证明手续的即可以申报消防改建、扩建；对于依据国家政策支持使用厂房、校舍改建的项目，可由国土、规划部门发文明确使用年限和性质，从而解决消防受理资料不全，无法审批的问题。2015年8月，泰州市政府召开规划、国土、住建、食品药监、环保、消防、民政等部门参加的专题会议，并形成了专题会议纪要《关于协调解决全市部分养老机构办理许可证相关事项》，要求各地各部门按照“尊重事实、一院一策、规范经营、确保安全”的原则，妥善解决养老机构办证许可的相关问题，此举增加了养老机构整改火灾隐患的信心。目前，泰州市79%的养老机构隐患全部整改到位。

2.审批标准。针对养老机构建筑年代跨度较长的现状，可分别提出审批标准。(1)由厂房、校舍改建且单体面积不足500 m2的建筑，要统一设置独立式感烟火灾探测报警器和简易喷淋设施，实现点式报警与养老救护等服务功能的统一。(2)新建、扩建的养老机构要依据新《建规》完善消防设计，通过审核、验收或消防设计备案。(3)对于新《建规》实施前已投入使用且纳入排查整治范围的养老机构，可申请依据旧《建规》进行设计，并完成手续的申报审批。依据公安部消防局《公安消防部门深化改革服务经济社会发展八项措施》，江苏省公安厅消防局出台了实施细则，对工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300 m2以下的建设工程，可以不办理消防设计备案和竣工验收消防备案手续，这项政策解决了部分“小、散、远”养老机构办理审批手续的难题。

(三)以推动隐患整改为目标，协调各方解决突出矛盾

1.积极争取补贴支持政策。国家规定，民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例[3]。对于这部分资金安排，要明确房屋维修、设施改造等基本支出，对于火灾隐患较大的单位，要鼓励单位先行整改，整改全部到位的一次性给予经济支持，以防养老机构将政府的投入挪作他用，对隐患整改合格的单位要积极督促其办理消防审批手续，纳入日常管理的范围。江苏省泰州市民政局将2016年定为“消防整改与食品安全整治年”，年内整改到位的单位一次性补贴20万元，目前142家单位中已有79家整改了火灾隐患。

2.多方协调解决临时安置问题。养老机构入住的大多是因疾病造成生活不能自理，或记忆力衰退引发老年痴呆等特殊病症的老人，这部分老年人家庭子女大多无法负担养老义务。因此，对于一部分隐患暂时无法整改，但老年人安置存在问题的养老机构，建议由民政部门、消防部门统一向当地政府报告，民政部门提出临时性安置措施，解决老年人生活护理需求，消防部门根据隐患实际制定整改方案，限期整改到位，或者由政府根据实际进行合理调配，以解决养老机构隐患整治的难题，从而推动行政审批的办理。

四、结束语

养老服务已进入快速发展阶段，消防审批是将养老机构纳入日常管理的必然途径，也将从法律层面上为基层执法人员、管理人员规避诸多不应承担的责任，需要结合历史发展规律、新时期养老事业发展方向，找出解决养老机构手续办理的方法。应从基层实际入手，建立健全监管机制，抓好落实，形成相关部门监管联合推动的合力，才能从根本上满足养老机构新时期、新发展的需求。

参考资料：

[1] 张倩倩.加强和改进养老机构消防安全工作的思考[J].价值工程,2015(6):316-317.

[2] 叶新林.浅谈养老机构消防安全管理工作[J].江西化工,2015(2):187-188.

[3] 国务院关于加快发展养老服务业的若干意见[Z].2013.

(责任编辑 李 蕾)

Nursing Home’s Fire Administrative Examination and Approval

ZHAO Ping

(TaizhouMunicipalFireBrigade,JiangsuProvince225300,China)

As the population continues to grow older rapidly, the aged consumer market has begun to take shape. Nursing homes needs to develop rapidly in order to satisfy the growing demand of the aged. Fire safety management of nursing homes and its supporting industries will become the focus of the fire safety agencies in the future. Aiming at the problems existing in the formalities for the examination and approval of nursing home fire safety, the article analyzes the causes of the difficulties in going through those formalities, and puts forward some specific improvement measures.

nursing home; fire safety; administrative examination and approval

2016-10-12

赵平(1977— )，女，江苏泰州人，工程师。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0058-04