论党内监督的重点对象

张克兵

（中共中央党校党建教研部，北京100091）

论党内监督的重点对象

张克兵

（中共中央党校党建教研部，北京100091）

《中国共产党党内监督条例》明确指出：党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。党的领导机关，是指党的各级代表大会和它们所产生的委员会。党员领导干部主要包括党政机关中的党员领导干部，国企中的党员领导干部和事业单位中的党员领导干部三种类型。主要领导干部就是我们通常所说的各级“一把手”。把党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部作为党内监督的重点对象体现了对集体的监督和对个体的监督的统一，“两点论”和“重点论”的统一，权力和责任的统一，监督和问责的统一，这是由党的领导机关和领导干部的特殊地位和作用，党内监督的实质，十八大以来全面从严治党的实践经验决定的。

党内监督；重点对象；领导机关；领导干部

中国共产党十八届六中全会出台了《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），《条例》明确规定：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”这一规定是中国共产党本着对党负责，对人民负责，对中华民族负责的态度，在深刻总结中国历史上治国治吏的优秀经验、大胆借鉴国外发达国家治国治吏的先进经验，认真积累中国共产党在革命、建设和改革的历史进程当中治党治国治吏的特殊经验的基础上，不断探索党在执政党建设过程中党管干部的独特经验，特别是改革开放以来党治国理政的实践经验，尤其是十八大以来全面从严治党的新鲜经验的过程中提出的重要举措。明确党内监督重点对象的内涵，深刻理解党中央确定党内监督重点对象的原因，对于正确地开展党内监督，有效实施全面从严治党的战略举措至关重要。

一、党内监督重点对象的内涵

党内监督的对象是党的各级组织和全体党员。一切党的组织和党员既是监督者，又是被监督者。进行党内监督不仅是党的各级组织和全体党员的权利，而且是党的各级组织和全体党员的义务。加强党内监督是党的优良传统和宝贵经验，也是全党在长期的党的建设实践当中达成的共识。但如何有效地开展党内监督，使党内监督能够顺利开展，能够易于操作，能够落到实处，而不是流于形式，则是一个长期得不到有效解决的问题。《中国共产党党内监督条例》指出：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”这一规定为有效开展党内监督指明了方向，找准了突破口，抓住了牛鼻子。科学把握党内监督重点对象的内涵，是有效开展党内监督的前提。

（一）领导机关

党的领导机关，是指党的各级代表大会和它们所产生的委员会。中国共产党是以列宁主义政党组织为模板建立起来的，组织严密是其重要特征。党的组织体系自上而下分为中央组织、地方组织、基层组织三级体系，对应设有党的中央领导机关、地方领导机关和基层领导机关。党的领导机关具体包括：从中央、地方到基层党的代表大会（基层也可以是党员大会）及其选举产生的委员会；直接由上级党委作为自己派出机关任命的委员会；党委派出的在非党组织中的党组；中央和地方各级纪律检查委员会。

党章规定：“党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”从党章的规定可以看出，党的领导机关是一个集体概念，属于领导集体的范畴，它指的是各级党员代表大会、各级党委集体，而不是少数几个委员，更不是书记个人。

选举产生是党的各级领导机关的重要特征。党章规定:“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”。选举产生表明了广大党员是党内权力的所有者。领导机关能够行使权力，是因为广大党员的信任和授权，如果领导机关违背党员意志和利益，就会面临失去支持的危险。党内的一切权力属于广大党员，各级党委不是权力的所有者，而是权力的受托者。党员大会或党员代表大会选举产生各级党委。党委只是党员大会或党员代表大会的执行机构，要向其负责并接受其监督。在党员大会或党员代表大会闭会期间，党委负责执行它们的决议和处理党的日常工作。党委不能代替党员大会或党员代表大会，更不能越俎代庖，把党员大会或党员代表大会置于自己的领导之下；在设有常委会的党的委员会，不能以常委会代替委员会，更不能代替代表大会，要尽量加强全委会作为领导机关的作用。

党委的工作部门、直属机构也应成为党内监督的重点对象。党委的工作部门、直属机构等一般是党内分工的结果，实际上不符合选举产生的标准，严格意义上讲不应算作“领导机关”。然而，党委的工作部门、直属机构等作为党委的工作机构，承担着党委的重要职能和主要日常工作，拥有很大的实际权力，如果不把它们作为党内监督的重点对象，党内监督就会存在很大的盲区，因此也应当把它们作为党内监督的重点对象来进行监督。

党的领导机关不包括党的总支部委员会，党的支部委员会，党小组等，一是因为它们不属于党的委员会，二是因为党总支书记、党支部书记及党小组长也不属于领导干部。

（二）党员领导干部

党员领导干部是相对于普通党员和党的普通干部而言的拥有共产党员身份的领导干部。根据中纪委副书记张军的解释，并不是党内所有的干部都是党员领导干部，党员领导干部拥有具体的范畴和严格的指向，包括党政机关中的党员领导干部，国有企业中的党员领导干部以及事业单位中的党员领导干部三种类型。

第一类：党政机关中的党员领导干部。包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关以及参照公务员法管理单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的中共党员。

第二类：国企中的“党员领导干部”。包括大型、特大型国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）中层以上领导人员，中型以下国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）领导班子，这些企业中其他相当于县处级以上层次的中共党员。

第三类：事业单位的“党员领导干部”。包括事业单位（未参照公务员法管理）领导班子和其他六级以上管理岗位的中共党员。已退出上述领导职务但尚未办理退休手续的，也属“党员领导干部”范围[1]。

需要特别指出的是在党政机关担任科级以上领导职务的党员，比如乡镇书记、乡镇长、乡镇党委委员等都应当属于“党员领导干部”的范畴。

（三）主要领导干部

主要领导干部指我们通常所说的各级“一把手”。具体包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委（含党组、党工委）正职领导干部和行政正职党员领导干部。此外，高级领导干部一般是指党和国家机关及人民团体中副省、部级以上干部，包括离退休后享受副省、部级以上待遇的干部[2]。

二、党内监督重点对象体现的基本原则

中国共产党是一个政治组织，组织机构和组织成员是政治组织不可或缺的两个组成部分。组织机构是集体，组织成员是个人，相应的组织行为就分为集体行为和个体行为。要实现对政治组织的监督，必须同时坚持对集体行为的监督和对个体行为监督的结合，党内监督同样应该遵循这个原则。《条例》关于“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”这一规定，深刻把握了政治组织行为的客观规律，对于党内监督的有效性至关重要。

（一）对集体的监督和对个体的监督相统一

要深刻理解党内监督的重点对象，需要把握党内监督重点对象的层次性。第一，党的各级组织都要受到监督，其中党的各级领导机关是重点。也就是说从中央委员会到乡（镇）党委，都是党内监督的重点。第二，全体党员都要接受监督，其中领导干部是监督重点。党的领导干部由于地位高、权力大、责任重，在党内的各项决策和活动中具有举足轻重的作用，因而是党内监督对象的重点。第三，党的主要领导干部，也就是我们通常说的“一把手”，因其地位的特殊重要性，是党内监督对象的“重中之重”。

党内监督强调不仅要加强对集体的监督，而且要加强对个体的监督，就是为了确保各级党组织和党的领导干部做到发扬民主、善于集中、敢于担当。防止和克服名为集体领导，实际上个人或少数人说了算的现象发生；防止和克服名为集体负责、实际上无人负责的现象发生。从监督根源上保证党内监督能够落到实处。

（二）“两点论”和“重点论”相统一

辩证唯物主义和历史唯物主义是中国共产党政治主张的哲学基础，是中国共产党世界观和方法论的理论支撑。党内监督重点对象体现了马克思主义“两点论”和“重点论”的统一。明确监督对象和监督重点对象，对于党内监督的有效性至关重要。从某种意义上说，如果不明确监督对象，监督就无从做起；如果不明确监督重点对象，监督效果就会事倍功半。明确党内监督的重点对象，就是要确保实现对权力的有效监督，确保党的领导机关和领导干部能够真正代表和正确行使人民群众赋予的权力。

（三）权力和责任相统一

把党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部作为党内监督的重点对象，体现了权力与责任的一致。十八届六中全会公报指出要“形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排”。首先，有权必有责。任何权力主体都有相应的责任，有责任就得履行责任。各级领导机关和领导干部都是权力主体，因而必须受到党内监督。其次，用权必担责。领导干部是权力使用的主体，他们必须清楚使用权力的同时要承担与此伴生的责任。一旦用权行为发生，其发生的时间、场域、结果就会成为客观事实，用权者就必须负责到底，不能只用权不承担责任。党内监督要加强对权力使用的监督。再次，滥权必追责。滥权即滥用权力，要坚决反对以权谋私的滥权行为，坚决反对任性使用权力的滥权行为，坚决反对超出职权范围使用权力的滥权行为。确保权力依法合理为人民服务。

（四）监督和问责相统一

抓好党内监督的重点对象，必须坚持监督和问责的统一，两者只有相互配合，相辅相成，才能发挥整体优势。党内监督主要是一种防范措施，通过一系列措施对监督客体的行为进行规范、监视和督查，使监督客体能够感受到他们的言语和行为时时处处都会受到关注，他们的失范行为可能会受到曝光或被纪检监察部门知道，从而让他们时刻感到头上利剑高悬，一旦触犯党纪国法就可能导致自己身败名裂，从而在内心产生对党纪和国法的敬畏之心，主动去接受监督，规范自身行为，约束亲属和身边工作人员。对领导机关和领导干部加强党内监督，主要还是着眼于事前预防和抓早抓小，因为监督只是发现问题，并不能解决问题。十八大以来党内监督之所以能够取得实效，是因为监督和问责的统一。监督中一旦发现了党组织和领导干部的问题，随之会启动问责机制，追究相关者的主体责任、监督责任和领导责任。正是问责机制的完善，问责效率的提高和问责工作的认真开展，才保证了监督能够发挥出应有的震慑作用。

党内监督必须把纪律挺在前面，根据监督中发现的问题，找准问责对象，明确各自应负的责任，用执纪问责来强化监督效力。《条例》强调要运用好监督执纪“四种形态”，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。着力用好第一种形态,坚持“惩前毖后，治病救人”的初衷，并把四种形态贯穿于监督执纪问责各环节。四种形态相互配合，形成监督合力。

三、确立党内监督重点对象的原因

《条例》明确把“党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”作为党内监督的重点对象，是在深刻总结党的领导机关和领导干部的特殊地位和作用，党内监督的实质，十八大以来全面从严治党的实践经验的基础上，做出的科学决定。

（一）领导机关和领导干部的特殊地位和作用

1.领导机关的特殊地位和作用

党的领导机关成为党内监督的重点对象，主要是因为党的领导机关不仅在党内政治生活中拥有重要地位和发挥着重要作用，而且在国家的政治生活中拥有重要地位和发挥着重要作用。

首先，党的领导机关在党内政治生活中的地位和作用决定了它们应该成为党内监督的重点对象。党的各级领导机关承担着全党各级组织全部的领导任务，在全党各级组织当中都处于统筹全局的位置。党的各级代表大会和它们所产生的委员会都是该级党组织的中枢，对于该级党组织的全部工作起到领导作用。

党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高权力机关。党的全国代表大会召开的时间间隔较长，如果不是遇到特殊情况，时隔五年才召开一次。在全国代表大会闭幕期间，为了能够正常开展党中央的工作，由中央委员会领导党的全部工作，代表中国共产党处理对内对外一切重大事宜。中央委员会的主要任务是就政治经济文化社会生态、内政外交国防、治党治国治军等各方面的重大问题作出决策，执行党的路线、方针、政策，为最高国家政权机关推荐领导人选，在全局上对党和国家各项工作实行政治领导。党的地方各级委员会，在党的地方各级代表大会闭会期间，承担着本地区党的全部工作的领导责任。党的基层委员会同样也在基层社会中处于中心地位，承担着相应的责任和任务。

其次，党的领导机关在国家政治生活当中的领导地位和作用决定了它们应该成为党内监督的重点对象。中华人民共和国宪法规定了党在国家政治生活当中的领导地位。

从各级党委与同级人大的关系来看，依据宪法，人民代表大会及其人大常委会必须接受党的领导。从各级党委与同级人民政府的关系看，中国共产党是我们国家唯一的执政党，对国家政权机关实行统一领导。这种领导主要体现为政治上、思想上、组织上的领导，党组织不具体插手国家行政机关的日常事务。从各级党委与同级人民政协的关系看，中国人民政治协商会议，是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。人民政协要在中国共产党的统一领导下广泛地联系和团结各阶层群众。从党委与同级人民团体、各种社会组织的关系看，各级人民团体例如工会、妇联、共青团、科协、文联等群众组织都是在党的领导下的社会组织。党委通过人民团体联系相关群众，宣传党的路线、方针、政策；人民团体在党的领导下，协助党委完成各项工作。

中国共产党不仅肩负着执政的责任，而且肩负着领导全国政治力量的责任。党主动加强对党的领导机关这一集体的监督，力图防止系统性问题、塌方式腐败等现象的发生，是对党自身负责，对人民负责，对社会主义事业负责的重要体现。

2.领导干部的特殊地位和作用

各级领导干部作为“关键少数”，是我们党进行执政的骨干力量，是我们党和人民权力的具体掌握者，在推进党和国家各项事业、管好班子、带好队伍方面起着决定性作用。我们党的历史经验表明，只要领导干部能够率先垂范，以身作则，就能对所在地方或部门产生良好的引领作用；反之，如果领导干部带头违纪违法，那么就会对身边干部群众造成不良影响，给党和人民的事业带来重大损失。十八大以来，透过周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等人严重违纪违法案件和纪检监察部门发现的一系列问题，我们不难发现我们党在领导干部的管理和监督上还存在着不少漏洞。如果不能解决这个“关键少数”问题，那么我们党就会面临很大危险，苏共在领导干部监督上所犯的错误就是我们的前车之鉴。

3.主要领导干部的特殊地位和作用

主要领导干部就是各级“一把手”。加强对党的领导干部的监督，“一把手”是“重中之重”“关键中的关键”。

“一把手”身居要害、肩负全局，是党政领导集体的“班长”，是一个地方和部门贯彻中央大政方针和地方党委政府重要决策的第一责任人，对推动班子切实贯彻中央路线方针政策至关重要。虽然我们党坚持民主集中制，在党内议事决事的过程当中，积极贯彻集体领导和个人分工负责相结合的基本原则，但是很多情况下“一把手”实际上处于最终拍板的地位。“一把手”在班子里的意见往往能取得多数班子成员的支持。对于党的路线、方针、政策的贯彻执行，重要干部的提拔和任免，重大资金的分配和使用，重大项目和方案的取舍，重大财产归属的认定等关系到部门和地区发展的关键问题上，“一把手”具有很大的话语权。我们党本身就赋予了主要领导干部重大的权力，如果个别主要领导干部作风上再专断一点，强势一些，那么他在一个地方，一个部门则可能实际拥有至高的权力。如果放松对“一把手”的监督，一旦他们出了问题，很容易造成当地整个干部队伍出问题，造成当地的政治生态出问题，影响党组织在群众中的形象，阻碍经济、政治、文化、社会等各项事业的发展，给人民群众造成不可避免的损失。加强对主要领导干部的监督，能够防微杜渐，预防和尽早解决干部所犯错误，减少或避免对党和人民的事业造成损失。

（二）党内监督的实质

党内监督的实质是对权力的监督。权力是一把双刃剑。权力用得好，能够为人民谋福利；权力用不好，就容易导致腐败，使人民蒙受损失。法国思想家孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[3]英国历史学家阿克顿勋爵说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。[4]失去监督和制约的权力，势必会导致腐败和滥用，造成严重的后果。

党的领导机关和领导干部都不是权力的主人，他们掌握的一切权力都是人民授予的，都是公共权力，而并非私人权力。权力的来源决定了党的领导机关和领导干部必须接受监督，确保他们按照权力主人的意图行使权力。在市场经济没有足够发达和监管存在漏洞的情况下，公共权力作为一种垄断性的稀缺资源，不可避免地催生了“寻租”的必要性和可能性。权力对资源的强大支配力量和领导干部作为公职人员的合法薪资相对较低之间的差距，很容易从内部造成掌权主体的心理失衡，从而导致掌权主体主动去利用权力进行寻租。权力对资源的强大支配力量和非掌权主体对这种支配力的需求之间的矛盾，很容易使不法分子从外部对掌权主体进行“围猎”。习近平同志在中央党校县委书记研修班座谈会上的讲话中就讲：“各种诱惑、算计都冲着你来，各种讨好、捧杀都对着你去，往往会成为‘围猎’的对象。”[5]不法分子往往利用领导干部人性的一些弱点，用尽金钱、美色、人情、爱好、威胁、更高层面的权力压力等等各种方式，对领导干部展开“围猎”。不法分子“围猎”的对象是领导干部，但“围猎”的本质是权力。如果领导干部没有权力，或者是不再掌权，那么“围猎”的势力便会迅速消失。由此可以看出，无论是对领导机关的监督还是对领导干部的监督，实质上都是为了从根源上加强对权力本身的监督。

（三）十八大以来全面从严治党的实践经验

重视抓住党内监督重点，是中国共产党一以贯之的宝贵经验。中国共产党是在马克思列宁主义建党思想指导下建立起来的，马列主义无产阶级政党的一个基本原则就是善于抓住党内监督重点对象，这是全世界共产党的一个普遍优点。总结中国共产党的特殊经验，我们无论是从民主革命时期毛泽东同志提出的“思想建党”，还是到改革建设时期邓小平同时提出的要加强党的制度建设，都体现了中国共产党对于重点对象的党内监督一刻都没有松懈。然而，改革开放以来，很多地方单纯追求经济的增长，而忽视了党内监督。很多领导干部认为只要能够提高财政收入，改善人民生活水平，党的建设方面的一些事情都是小节，对于很多党内错误和不正之风采取睁一只眼闭一只眼的态度，并没有过多重视。在此背景下，很多问题不断积累，消极腐败现象也愈演愈烈，结果不仅在党内，而且在全社会都产生了严重的不良影响，有的地方甚至严重污染了党内政治生态。如习近平总书记所言：一些突出矛盾和问题，“主要是一些地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，一些党员、干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，一些党组织和党员、干部不严格执行党章，漠视政治纪律、无视组织原则……”[6]特别是党内的一些高级干部，无视党的政治纪律和政治规矩，把个人凌驾于党纪和国法之上，逃避和无视党内监督，在全党造成了极其恶劣的影响和危害。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，针对一段时期以来党内存在的种种突出问题，提出要坚持“思想建党和制度治党”相结合的党建指导原则，从根本上加强党内监督，肃清党内存在的各种乱象。全党按照党中央的统一要求和部署：落实从严治党责任；严肃党内政治生活；坚持从严管理干部；持续深入改进作风；严明党的纪律；发挥人民监督作用；深入把握从严治党规律，在管党治党方面采取了一系列新的举措，正风肃纪、反腐倡廉、从严治吏，使党内政治生活出现了许多新的气象，党内政治生态得到了明显好转。

十八大以来全面从严治党的实践证明，一个时期以来党内发生的种种问题，与管党治党宽松软有密切关系。要实现全面从严治党的目标，必须深入总结十八大以来全面从严治党实践中取得的一系列宝贵经验，从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把党内监督贯穿于党的建设全过程，紧紧盯住领导干部这一特殊群体，调动不同层次监督主体的积极性，充分发挥党内监督的制度优势，抓好党内监督的重点对象，以不断增强我们党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，确保我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

[1]中央纪委副书记张军就学习贯彻《廉洁自律准则》和《纪律处分条例》答记者问[N].中国纪检监察报，2016-11-20(1).

[2]王振川.中国改革开放新时期年鉴[M].北京：中国民主法治出版社，2014:991.

[3][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961:154.

[4][英]阿克顿.自由与权力[M].北京：商务印书馆，2001:342.

[5]霍小光，华春雨.真诚的交流，郑重的嘱托——习近平总书记与中央党校县委书记研修班学员座谈速写[N].人民日报，2015-01-13(2).

[6]习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明[N].人民日报，2016-11-03(2).

D262.6

A

1009-0169（2017）02-0008-06

张克兵（1986-），男，河南许昌人，中共中央党校党建教研部博士研究生,主要从事党的建设基本问题研究。