十八届六中全会对党内监督的重大发展

孟庆云 田丽

（中共河北省委党校党建教研部，河北石家庄050061）

【学习贯彻党的十八届六中全会精神】

十八届六中全会对党内监督的重大发展

孟庆云 田丽

（中共河北省委党校党建教研部，河北石家庄050061）

党的十八届六中全会对全面从严治党进行了战略部署，党内监督在全面从严治党战略布局中处于重要位置。全会对党内监督在理论、制度、法规上有重大发展，对推进党的建设新的伟大工程具有重要意义。

十八届六中全会；党内监督；理论；制度；法规

党的十八届六中全会对全面从严治党进行了专题研究和部署，是党的建设历史上具有里程碑意义的重大事件。会议对于如何在新形势下加强和规范党内政治生活、加强党内监督，以党内法规的形式做出了明确规定和具体要求。关于加强党内监督，六中全会公报和《关于新形势下党内政治生活若干准则》（以下简称准则）、《中国共产党党内监督条例》（以下简称条例）进行了明确界定，“加强对权力运行的制约和监督，监督是权力正确运行的根本保证”[1]。“信任不能代替监督，各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来”[2]，等。党对监督的重要性一直就有认识，并在2003年制订了《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称03年条例），但是试行的条例效力和权威还是有限的，实践的发展也需要对法规进行修订。通过党的中央全会的召开和正式党内法规的制定把党内监督的原则要求上升为全党意志，这是党内监督在理论、制度、法规上的重大发展，对推进党的建设新的伟大工程具有重要意义。

一、对党内监督理论的重大发展

马克思恩格斯对党内监督的必要性和重要性很早就有认识。1891年，恩格斯在致考茨基的信中说：“不要再总是过分客气地对待党内的官吏——自己的仆人，不要再总是把他们当作完美无缺的官僚，百依百顺地服从他们，而不进行批评。”[3]列宁也曾指出：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”[4]革命导师很早就认识到马克思主义政党从来就不会自动永葆先进的本色，需要不断地自我省察，而党内监督就是保证党的价值、行动沿着正确方向进行自我完善、自我净化的重要途径。

中国共产党从成立之日起，就非常重视党内监督，在党内监督的理论和实践中不断进行探索，取得了不少成就。改革开放以来，吸取文革的深刻教训，党内监督一定要走制度化、规范化的道路，在全党上下形成了高度共识，这是建国后党内监督理论的最重要进展。十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央继续对党内监督的思想和理论进行探索，中央和地方探索出的好的经验和成果在党的十八届六中全会以全会公报和两个党内规范性文件的形式集中表现出来。

（一）从组织角度对党内监督的定位

习近平总书记在十八大之后，反复强调“全面从严治党，核心是加强党的领导”。党为了加强对外部事物即国家和社会的领导，必须首先在党的内部加强党中央对整个组织体系的领导，怎样做到这一点呢？全面从严治党。加强和规范党内政治生活、加强党内监督都是为了实现党中央集中统一领导的目的。因此，党内监督在全面从严治党战略布局中的定位就是，实现党中央集中统一领导目标的重要路径。这个定位就突破了一直以来党建传统的政党、国家、社会三分法框架——即从政党、国家、社会关系的角度看待政党存在和发展的问题，还原了党作为一个组织应当首先遵循的规范和原则。中国共产党说到底是一个组织，从根本上要遵循组织的规律。组织的规律就是：一个组织要想承载使命、实现功能，必须首先在内部解决如何统一思想、一致行动的问题。因此，党内监督的主要任务就是要解决如何统一组织成员的思想和行动、最大程度发挥组织效能的问题，也就是说管党治党一定要有力、有效。《条例》在总则中规定“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一……保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用”，就是从组织角度强调党内监督的定位要发挥党的组织效能的集中体现。

（二）将思想监督与权力监督相结合

按照组织规律的要求，党要想发挥组织的作用，必须要求全体党员心往一处想、劲往一处使，统一思想、行动一致。所以，党内监督应当包括思想和行为两个方面。《条例》在总则中规定党内监督的内容，第一条就是，“遵守党章党规，坚定理想信念”，把思想上的建设和要求摆在了第一位。《准则》是党内监督的准绳，也规定了坚定理想信念是开展党内政治生活的首要任务。2003年《条例（试行）》中，党内监督的内容都是行为上的要求和约束。1980年的党内政治生活准则也没有对于理性信念重要性的定位。文革结束后，党内监督的重心一直就是对权力的制约和监督，六中全会将思想监督纳入党内监督的范畴，扩展了党内监督的内容，是新时期对党内监督理论的重要发展，是思想建党与制度治党相结合的延伸。

政党与意识形态密切相关。可以说，意识形态是政党的立党之本，是政党追求的核心价值，对政党的存在和发展至关重要，没有意识形态就没有真正意义上的政党。（意识形态是政党和国家、阶级、阶层认识世界、改造世界的思想体系，是世界观与价值观、方法论的统一[5]。）一直以来，中国共产党都把意识形态作为全党统一思想、凝聚共识的重要方式，然而这不是一蹴而就的事情。党的早期领导人之一蔡和森同志指出，“政党能够成为同质的先进分子，非有长期的争斗和训练不可”[6]。延安的整风运动是党内开创的思想监督的新方式，当时卓有成效，达到了既弄清思想、又纠正错误的目的。但是，建国后频繁的思想运动，如1950年的整风运动，1954年的整党运动，1959年的反右倾运动，虽然从效果上看确实达到了整肃、纯洁党员干部队伍和思想的目的，但是弊端也非常明显——人心不稳，不利于党的长远发展。疾风骤雨式的思想运动过后，在权力的使用上又对党员干部过于信任，监督弱化、虚化，解决权力运行中出现的问题完全依赖于思想监督的绩效以及对违纪案件的严厉查处和惩戒。改革开放以来，放弃了思想运动，高度重视制度建设。但是，制度的实施和落实不力导致权力监督上的弱化、虚化问题一直没有得到很好的解决，没有了思想监督的有力支撑，党的建设三十多年来在取得巨大成就的同时也积累了不少问题。所以，我们需要的是思想上的宣传、教育、监督三位一体，由信任导致赋权后，权力上的监督、惩戒、引导三位一体，进而保持党的先进性，并积累持续信任的资源。党对干部的信任重用是有基础的，同时又不是一次性完成的。因此，“各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来”，最终在全党营造出又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。

二、对党内监督制度的重大发展

列宁在党内监督的制度建设方面有很先进的思想。1921年，列宁建议当时的俄共（布）成立党的监察委员会，负责监督同级党的委员会，由本级党的代表大会选举产生并向其汇报工作，这样就设计出对上对下的纵向监督、平行的横向监督、具有三个支点相对稳定的党内监督体制。可以说，这是马克思主义政党发展史上第一个具有分权意义的党内监督体制的设想，即党掌握的决策权、执行权、监督权分别由不同的机构实施，相互之间既制约又协调。1927年，中国共产党的五大通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》和选举产生的中央监察委员会，在中央层面创制了党内监督体制，初步实践了列宁关于党内监督制度的思想。后来，党的七大确立了民主集中制原则下的党内监督体制。党全面执政后，认识到从制度上加强党内监督的重要性，在党的八大上对党内监督体制进一步发展，扩大了党内民主，通过集体领导和个人分工相结合重构了党内权力运行机制。但是，这个监督体制随着严峻的国内外形势以及党的一元化领导体制的演化，并没有在实践中实行，而是逐渐形成了具有高度集权特征的党内监督体制。改革开放以来，党逐步改革了权力过度集中的领导体制，形成了以权力制约为重点的党内监督体制。

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内监督的制度建设。十八届三中全会提出深化党的建设制度改革，十八届四中全会提出全面推进依法治国，强调要构建完备的法治体系，其中就包括党内法规体系。这就定位了党内监督制度在党的建设、在社会主义法治体系中的地位和作用。十八届六中全会审议通过的《条例》首次提出了“党内监督体系”的概念，并对党内监督的制度体系进行了顶层设计和总体规划。

（一）制度设计的逻辑起点

党内监督的核心是对权力的制约和监督，那么在设计制约权力的一整套制度时，逻辑起点是什么对于制度效力的发挥至关重要。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，从阶级属性和成员构成来说，党具有先进性，制度如果以先进性为逻辑起点进行设计和构造，容易出现覆盖面不全、漏洞较多、效果有折扣的问题。先进性是党的建设包括党内监督机制设计的逻辑归宿而不是逻辑起点。先进性是应然，不是实然，而恰恰是党内存在的实然问题应该成为我们制度设计针对的对象。问题导向一直是党的建设坚持的一个重要原则，但是在制度建设的实践中，每每都是把党员特别是领导干部当成是具有高度自觉和党性修养的先进分子，忽略了人的变化性。毛泽东同志说过：“人是会变化的，革命者也会发生变化。”[7]因此，先进性是党的建设包括党内监督的目标和方向，人的自利性和权力扩张的属性以及党在先进性方面存在的问题和不足就应该是党内监督制度设计的逻辑起点。

《条例》明确指出，“信任不能代替监督，党内监督没有禁区、没有例外”，这说明党在对权力监督的设计上突破了一个重大认识，就是正式承认制度设计的起点不能是有着崇高人格和高度觉悟的先进分子。条例针对的问题是：解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题。中央纪委有关负责同志就《中国共产党党内监督条例》答记者问时，特别指出党内监督的系统性、经常性、有效性不够，监督有盲区；监督一把手有效管用的办法措施不多，有的一把手成了脱离监督甚至监督不了的“特殊人”，说明条例针对掌握权力的重点人群——党员领导干部进行精准监督，党内监督既全覆盖，又有重点，都是针对现实存在的问题，而不是贪大求全。

（二）制度设计的基本结构

革命战争年代形成的高度集中的权力运行模式以及监督体制一直以来没有太大的改变，党全面执政后一直延续革命时期的监督方式，有路径依赖的问题，也有应对国内外严峻形势的现实需要。但是，改革开放三十多年来，世情党情国情发生了巨大变化，党内监督包括整个社会主义监督体系都应该顺应时代特征进行改革。党内监督制度设计的基本原则是基于民主集中制的权力分工和制约，逐步建立改变权力过度集中的监督制度。

从今天党内监督制度存在的问题来看，同时存在正确集中不够和民主不足的问题。因此，修订的条例坚持民主集中制原则。强化自上而下的组织监督，即正确的集中监督仍有必要，通过加强、规范巡视制度拉近上级监督下级的距离，改变上级监督下级太远的问题；改进自下而上的民主监督，落实普通党员群众的监督权利和义务，解决民主监督不易实行的难题；发挥同级相互监督的作用。条例明确了党内监督的四大主体，从监督主体的角度落实以权力制约权力、以权利约束权力的原则。党的中央组织，党的纪委，党委（党组），党的基层组织和党员，形成互相监督、互相制约的关系。其中，特别将党的中央组织的监督单设一章，是对现行条例的突破，体现了党中央以身作则、以上率下的决心和态度。

社会主义的监督体系坚持党内监督与外部监督相结合，规范党内监督与其他监督方式的关系，实现依法治国与依规治党的有机统一。整个制度的建设仍然从监督主体出发，设计了人大、政协、审计、社会等不同主体对党执政权力的制约结构，统筹党内外监督的所有资源，发挥国家和社会对党监督的合力。

三、对党内监督法规的重大发展

党的一大就在党章中设立了纪律检查的规定，并建立了监督机构。虽然这些党内监督措施作用非常有限，但是在革命时期，依靠党员干部的崇高觉悟和高度自觉，以及严峻革命形势的自动“监督”功能，我们的党总是能克服种种错误，在曲折中不断前进，并取得革命的胜利。建国后，党内监督的实践取得了一定进展。但总体来说，由于监督体制的不完善，制度不健全，规定不明确、不严格，再加上用政治运动的方式实施，导致监督缺乏稳定性，执行乏力。很长时间以来，由于中国共产党没有完成从革命党向执政党角色的转变，党内监督的理论自觉程度较低，党内监督实践中的问题一直没有得到很好的解决。鉴于文革的深刻教训，改革开放后党加大了制度建设的力度，党内监督的制度化、规范化有了显著的进展，但是仍然存在问题，需要进一步规范化、细致化、具备可操作性。

（一）着力监督的稳定性，重在治本

将“信任不能代替监督”写入《条例》，意味着从党内法规的角度正式规范了信任与监督的关系。改革开放之前的运动式监督，增大了监督的随意性，也消耗了党内组织和党员之间的信任资源。不论是信任，还是监督，都要遵循一定的原则和规范，不应该随着领导人个人意志的变化而频繁变动，不能靠领导人个人意志推动信任和监督的实施。

1987年10月25日至11月1日召开的党的十三大第一次明确提出：在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。必须把反腐败寓于建设和改革之中，党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风。随后，党出台了一系列关于监督的党内法规。1987年中央纪律检查委员会就颁布了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，明确了党内纪律监督的任务、原则、对象、内容和途径等。十四大以后，《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》和《中华人民共和国行政监察法》等一系列有关监督体制、机制、政策的法规制度和措施相继出台。1996年，党中央作出关于加强党内监督五项制度的规定，旨在对高中级领导干部和各级党政机关主要负责人加强监督。1998年底，党中央颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，在全党形成了一级抓一级，层层抓落实的监督体制。2003年12月31日，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布实施，这是中国共产党有史以来第一部系统规范党内监督工作的基本法规。但是，03年条例存在的问题是，监督主体比较分散，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强。因此，修订的条例围绕监督主体明确责任、设计制度、构建体系，做到责任清晰、主体明确、制度管用、行之有效，并加强同党内其他法规的衔接，把制度框架确立起来，从根本上杜绝了反腐和监督的随意化、人治化倾向。

（二）着力监督的操作性，重在落实

在党内监督的配套制度上，狠抓问责，做到权责对应，狠抓民主，做到保障党员权利。2004年9月22日，中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，这是发展党内民主，维护党员权利的重大举措，也是监督和制约权力的重要手段。2016年7月颁布了《中国共产党问责条例》，以党章为根本遵循，聚焦全面从严治党，突出管党治党政治责任。

为了保障党内监督的实行，党中央对于全体党员提出廉洁自律的高要求。2015年10月颁布实施新修订的《中国共产党廉洁自律准则》，重申了党的理想信念宗旨、优良传统作风，紧扣廉洁自律、坚持正面倡导、面向全体党员、突出关键少数，强调自律，重在立德，为党员和党员领导干部树立了一个看得见、够得着的高标准。同时又划定了全体党员绝不能触碰的底线原则。

2015年10月印发了新修订的《中国共产党纪律处分条例》，把政治纪律列为六大纪律之首，提高了政治纪律的地位；突出了“纪法分开”的特色，党纪严于国法；首次提出了“全面从严治党主体责任”。全面从严治党主体责任比党风廉政建设主体责任范围更宽、标准更高、责任更大、要求更高，不仅包括党风廉政建设方面，还要落实到思想建党、制度治党、纪律立党、组织建党、人才兴党等管党治党的各领域和全过程，坚决防止组织软弱、队伍涣散、党风退化、纪律松弛等问题。时至今日，以党章为核心、以监督条例为主干、以配套规定和其他监督规范为重要补充的党内监督法规体系逐步形成。

[1]关于新形势下党内政治生活的若干准则[M].北京：人民出版社，2016：37.

[2]中国共产党党内监督条例[M].北京：人民出版社，2016：2.

[3]马克思恩格斯全集：第38卷[M].北京：人民出版社，1972：33.

[4]列宁选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995: 417-418.

[5]王绍兴.政党政治论[M].济南：山东人民出版社，2011:105.

[6]中央档案馆.中共党史报告选编[M].北京：中央党校出版社，1982:25.

[7]毛泽东传（1949-1976）[M].北京：中央文献出版社，2003:1338.

D262.6

A

1009-0169（2017）02-0004-05

孟庆云（1965-），男，河北鸡泽人，中共河北省委党校党建教研部主任、教授，主要从事执政党建设研究；田丽（1982-），女，河北邢台人，中共河北省委党校党建教研部讲师、中央党校博士，主要从事党的宣传思想工作研究。