数据治理：提升公安机关社会治理能力的探索与实践——以浙江省桐乡市公安局为例

（桐乡市公安局，浙江 桐乡 314599）

数据治理：提升公安机关社会治理能力的探索与实践
——以浙江省桐乡市公安局为例

□戴金明

（桐乡市公安局，浙江 桐乡 314599）

当前，随着物联网、云计算、移动互联网的发展，一个以海量信息和数据挖掘为特征的大数据时代已经到来。桐乡市公安局以大数据为牵引，坚持用数据说话，用数据管理，用数据决策，用数据创新，大胆探索数据治理新模式，切实提升公安机关社会治理的能力和水平。

数据治理；公安机关；社会治理能力；桐乡市公安局

近年来，随着以电子商务、社交网络、位置服务等为代表的新型信息发布方式的不断涌现，以及移动互联网、物联网、云计算等技术的兴起，各种终端设备每时每刻都在记录着人类复杂频繁的信息行为，直接引发数据的爆炸式增长。据2016年中国互联网络信息中心（CNNIC）第39次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，中国网民规模达到7.31亿，相当于欧洲人口总量，互联网普及率达到53.2%。而据国际数据公司（IDC）的《数据世界》研究统计预测，2020年以前全球数据量仍将保持每年40%-60%的高速增长，2020年全球数据总量将超过40ZB，是2010年的33倍、2008年的82倍。[1]在大数据时代，数据已成为最宝贵的财富之一。如何正确认识大数据所带来的变革，收集、分析和利用好大数据，并有效地将它应用到社会治理机制的创新中去，亟待研究和实践。

一、准确把握数据治理的战略意义

如果说IT好比是21世纪企业成长和业务创新的引擎，那么数据就好比是点燃引擎的汽油。[2]数据的客观事实经过获取、存储和表达后得到的结果，通常以文本、数字、图形、声音和视频等表现形式存在。[3]在信息社会，信息以二进制形式被转化为数字得以存储和传递，人类生产的数据正在呈指数级增长，人类社会已进入网格化的大数据时代。而以“精简”“精准”“智慧”为特征的数据治理将为社会治理方式的变革与创新打开局面。

（一）实现从复杂治理到精简治理的转变。著名大数据专家维克托·迈尔·舍恩伯格曾说：“大数据开启了一次重大的时代转型。就像望远镜让人们能够感受宇宙，显微镜让人们能够观测微生物一样，大数据正在改变我们的生活以及理解世界的方式，成为新发明和新服务的源泉，而更多的改变正蓄势待发。”[4]从商业科技到政府、医疗、教育、经济、人文以及社会其他各个领域的改变，必将引发社会治理的变革。据《中国信息社会发展报告2016》显示，2016年全国信息社会指数（ISI）达到0.4523。得益于互联网的发展，大量线上活动促成了数据的低成本生产、高速度传递，让数据多“跑腿”、群众少跑路，借助“网络办理，线上处理”化繁为简，再造公共事务流程。

（二）实现从模糊治理到精准治理的转变。近年来，以大数据、云计算为代表的信息技术已成为促进经济社会发展的强大动力，谁率先拥有、善于利用大数据，谁就能掌握主动、赢得未来。大数据时代的到来，将彻底破除以往差不多、过得去的粗放思想，使得政府从“精细管理”到“精准治理”成为可能。大数据心理学认为，“样本即总体”“个体即规律”“数据即行为”，更好的数据意味着更好的决策。[5]大数据的核心功能不在于拥有海量数据，而在于海量数据下，通过对数据的整理和分析，探寻数据间的相关性，从中找到隐藏在数据背后的规律性信息，并将数据的处理分析结果转化为政策决策的依据，从而提高决策水平和公共服务效率，实现精准高效治理。

（三）实现从传统治理到智慧治理的转变。当前，以智能制造为代表的第四次工业革命正孕育兴起，大数据、云计算、移动互联网、物联网等新一轮信息技术变革如火如荼。新技术往往孕育着新的重大突破。大数据是人类各种行为的显微镜，各种行为和社会状态被广泛记录，对数据的管理和分析可以产生巨大的社会治理价值，也为政府治理能力的提高带来了巨大机遇。通过数据收集、数据挖掘和联机分析，将分散、模糊的小概率事件有序关联起来，可以探寻社会矛盾发展演变的轨迹，及时发现潜在风险隐患，实现“事后处置”向“事前防控”转变，做到超前预警、超前决策、防患于未然，从源头上预防各类重大案事件的发生。

二、桐乡公安推进数据治理的探索与实践

数据治理是政府治理方式变革的必然趋势。[6]浙江省桐乡市公安局以大数据为牵引，坚持用数据说话，用数据管理，用数据决策，用数据创新，通过数据收集、数据挖掘和联机分析，动态发现潜在风险隐患，维护社会治安持续稳定。

（一）获取数据脚印，构筑云上公安。在2017年浙江省公安工作会议上，浙江省公安厅厅长徐加爱指出，“云上公安、智能防控”是第一战略，要利用云技术，构建互联网规模的体系，在云环境条件下实现公安工作升级。桐乡公安围绕“人、机、车、物、网”等元素，坚持汇聚海量数据，夯实数据治理基础。

1.车辆数据脚印。在市区主要道路及环桐、环镇、环小区路口布建车辆卡口1000个、车辆结构化视频1000路，日均获取车辆图片4000余万张。自主研发鹰眼车辆智能分析系统，通过对车型、纸巾盒、年检标志等车辆外观信息采集分析，动态发现假牌套牌、遮面等可疑行为。为在桐乡活动的200余万辆全国小型车辆建立车辆超级档案，依托异常轨迹预警模型，实现以车辆管人。

2.人像数据脚印。在高铁站、汽车客运中心、大型超市、综合市场、景区等人流密集场所出入口，涉恐重点人员、不放心对象、前科人员等高危群体活动场所出入口以及人员复杂、案件多发的开放式小区出入口布建人脸识别点位1000个，通过特征搜索、频率分析、布控比对，实时精确预警陌生人员、重点人员、在逃人员，实现以人像管人。

（二）搭建数据围城，引领智能防控。2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出：“信息是国家治理的重要依据，要发挥其在这个进程中的重要作用。”桐乡公安将大数据融入立体化社会治安防控体系建设，积极探索信息化安防新模式，编织起一张无形的全天候治安防控网。

1.前端感知“不断层”。在全市108个市级边界道路口及镇区主要道路布建视频卡口等科技手段，实现连点成线、连线成片、连片成网。以桐乡市濮院镇为例，针对全镇常口与暂口比例倒挂，辖区羊毛衫市场人流、车流、物流集中的情况，在环镇道路安装感知设备64套，在镇区内18条道路安装感知设备54套。2016年该镇刑事警情数同比下降15.87%，群众安全感同比上升4个百分点。在全市129个封闭式小区、196个开放式小区安装“一杆四机”，配套视频全覆盖，打造“零发案小区”。

2.监控盯防“不眨眼”。以全面推进“雪亮工程”建设为契机，按照政府出资投建、公安管理使用的原则，加快推进社会面视频监控体系建设规划，推进社会视频监控点位从零散分布向连线成片发展，保障视频监控系统建设与城市建设同步发展。接入政府投建视频点位7500余个，社会面自建视频点位3000余个，动员沿街商铺视频向街面延伸1.7万余路，有效发挥视频监控的盯守防控作用，实现全市所有道路、主要街面视频全覆盖。

3.智慧反恐“不失漏”。依托自主研发的反恐指挥作战平台，实现对出入桐乡重点人员和车辆的实时预警、实时监控、实时管控、实时布控、实时巡查、实时分析。在全市主要旅馆、汽车站、高铁站等重要部位安装反恐脸书设备260余套，借力人像云自动识别重点关注人员人脸，实现对涉恐人员基础排查、可疑人员轨迹搜索、特殊人员预警核查。

（三）分析数据基因，实施精准治理。数据和信息是执法工作中制定战略和决策的基础。大数据的核心是通过对客观事实历史和现状进行科学的调查和分析，从而揭示客观事实未来发展的趋势和规律。研究证明，通过大数据和“幂律分布”分析，人类行为93%是可以预测的，从而使客观事实成为“已发生的未来”。在大数据时代，可借助各种算法进行分析和建模，挖掘出各类数据背后所蕴涵的内在、必然的因果关系，科学预测发展趋势，服务于打防管控工作。

1.数据在线，精准指挥。按照“在线”要求，自主研发电子导航，依托对讲机、警务通、4G传输执法记录仪等移动终端地理信息技术，实时掌握警情态势、警力部署等信息。打破传统既有思维，成立情指联勤中心，将视频会议系统、接处警视频、110接警平台等显示在情指联勤中心大屏幕，发生重大警情可直接点对点安排就近警力处置，实现精准指挥，提升快速反应能力。

2.数据预测，精准维稳。改变以往凭经验、靠直觉、拍脑袋的决策模式和缺乏系统、科学、前瞻的分析思考，借助大数据，将数学算法运用到海量警务信息上，预测事件发生的可能性，推动警务决策机制从业务驱动向数据预测转变，精准研判维稳形势与发展趋势，圆满完成系列安保任务，成功处置串联集访事件和不安定涉稳事件。

3.数据分析，精准防控。树立防控优先的理念，推行数据实时研判、每日研判、阶段性研判，通过对侵财、黄赌毒等历史案件数据分析，掌握违法犯罪的人群、区域、时间、对象等特点，预测犯罪趋势和模式，实现工作重心从治标转向治本、从事后应对转向源头治理、从打击处理转向预警防范。以2017年6月份为例，桐乡全市没有发生一起涉法涉诉信访案件，电动车被盗案件环比下降26.8%，接报黄赌毒线索环比下降23.2%，破获黄赌毒案件环比上升207.4%。

4.数据筛查，精准打击。围绕案、人、时、地、物、证、场所等基础信息数据，通过系统核查、案件串并、轨迹分析、网上布控等途径，快速锁定、抓捕各类违法犯罪嫌疑人。借助数据筛查，桐乡公安仅一个月时间就认定各类违法犯罪嫌疑人166名，抓获119名，其中侵财性案件68名；从受理案件到认定嫌疑人员耗时下降69.5%，从认定嫌疑人员到抓获耗时下降75.4%，传统型案件破案率提升102.7%。

三、数据治理需要找准三个结合点

大数据时代，迫切需要我们高度重视大数据的社会治理价值，并积极运用大数据来推进社会治理的创新。从目前情况看，公安机关提升数据治理能力需要找准三个结合点。

（一）战略与战术的结合点。早在1919年，胡适先生就写过一篇《差不多先生传》，描写的是国人无处不在的不求甚解、不爱较真、模糊事实的差不多态度。如果不注重收集数据，积累数据，研究数据，工作凭惯性，凭经验甚至凭直觉，拍脑袋决策的结果必然是预警不灵、防范不严、打击不力。在信息化时代，得数据者得天下。要坚持培育以尊重事实、推崇理性、强调精确、注重细节为主要特征的“数据文化”，克服“四多四少”的现象，即静态信息多，动态信息少；事后信息多，预警信息少；单一信息多，综合信息少；表象信息多，深层信息少。在战略层面，要制定数据研究和发展若干规划，明确一个时期内数据治理的根本要求、发展方向、重点任务和基本遵循，把好方向，抓住关键。要建立健全数据人才队伍保障机制，内挖潜力，外寻合力，加快培养既懂业务又懂技术的复合型数据规划师、分析师、管理师，提高公安机关科研攻关、自主研发的能力。在战术层面，要坚持问题导向、需求导向、实战导向，围绕当前警务实战工作需求，通过数据分析查找突出问题，按照“什么环节最薄弱就先着手抓，什么问题最突出就先解决”的原则，找准工作切入点，以“应需应变”的发展理念做到因势而谋，应势而动，顺势而为。

（二）顶层与基层的结合点。党的十八届三中全会提出，要把加强顶层设计和摸着石头过河相结合。所谓顶层设计，就是明方向，按照“统一标准、统一规划、统一建设、统一推进”的原则，遵循“任务书”和“路线图”。所谓摸着石头过河，就是探索试点，尊重基层首创。在顶层设计框架下，鼓励基层大胆探索创新，通过“自下而上”的调查研究，采纳基层一线意见建议，推动“一枝独秀”变为“春色满园”。不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时。数据治理是一场深刻的改革，要提高改革决策的科学性、连续性和可行性，就离不开统筹谋划，在战略思考的基础上进行顶层设计。要推动建立和完善政府部门间信息资源的交互转换，建立跨部门数据共享长效机制，打破数据壁垒、盘活信息资源，形成“数据库”“资源包”。同时，借力外脑创新，研发贴近实战、服务基层的数据应用模型，真正让数据跑起来，系统转起来。当然，强调顶层设计，决不是否定基层创新的重要性。改革开放近40年来的循序渐进，让中国得到了平稳长足的发展，取得了举世公认的伟大成就，这是典型的摸着石头过河。作为县级公安机关，要适应大数据时代的发展大势，在完成“规定动作”的基础上，不断创新“自选动作”，科学谋划“备选动作”。桐乡公安高标准建成“云计算中心”，并基于2000余亿条数据支撑，自主研发魔方实战平台，拥有云查询、云采集、云淘宝、云管控、云作战等实战单元，实现桐乡公安信息流、业务流、管理流的“三流融合”。

（三）业务与服务的结合点。实践证明，大数据将成为公安战斗力生成的核心要素，谁掌握了公安信息优势，谁就掌握了治安管理主动权。作为县级公安机关，要紧扣“云上公安、智能防控”第一战略，将大数据作为贯彻公安业务的基础性、全局性和战略性工作，不断提升社会治理能力和水平。通过获取数据、分析数据和应用数据，准确把握案件的发生规律、事态的发展趋势。桐乡公安通过大数据分析，发现全市60%的案件属于流窜作案，60%的交通死亡事故与电瓶车有关，60%的火灾事故由电器引起，由此落实刑侦、交警、消防等业务警种采取针对性整改措施。当然，公安工作更是群众工作，只有获得人民群众的广泛支持，公安工作才能不断焕发生命力。推进数据治理，更多的是要把满足人民群众的需求作为出发点和落脚点，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一追求，把人民群众的意愿作为第一要素，以数据治理回应群众新要求和新期待。桐乡公安以“最多跑一次”行政服务机制的改革为契机，创新推出“电子居住证”项目，通过扫描二维码完成个人信息填写、上传身份信息和租房合同信息等步骤，经审核后发放电子居住证，将以往办证时间由15个工作日缩短至几分钟。依托门户网站、官方微信公众号等互联网载体，全面推行预约办证服务，变“群众跑部门”为“信息跑系统”，真正实现“人在路上走”向“事在网上办”的转变。

[1]Dan Vesset，AshishNadkarni，etal.World Wide Big Data Technology and Services 2012-2016 Forecast[R].International Data Corporation，2012.

[2]张绍华，潘蓉，宗宇伟.大数据治理与服务[M].上海科学技术出版社，2016.

[3]DAMA International.The DAMA Guide to the Data Management Body of Knowledge 1stEdition[M].USA:Technice Publications，2009.

[4]维克托·迈尔·社恩伯格.大数据时代——生活、工作与思维的大变革[M].盛杨燕，周涛，译.杭州:浙江人民出版社，2012.

[5]陈琳.精简、精准与智慧 政府数据治理的三个重要内涵[J].国家治理（周刊），2016（27）.

[6]同[5].

D631

A

1674-3040（2017）06-0019-04

2017-10-08

戴金明，中共桐乡市委常委、市公安局局长。

刘 鹏）