城镇化背景下乡镇干部队伍建设：问题·对策——以广东省湛江市为例

肖 任

（中共湛江市委党校 党建教研室，广东 湛江 524032）

重视基层干部队伍建设是我们党的优良传统和一贯做法。在全国组织工作会议上，习近平提出要建设一支宏大的高素质干部队伍，并强调“干部要深入基层、深入实际、深入群众，在改革发展的主战场、维护稳定的第一线、服务群众的最前沿砥砺品质、提高本领。”［1］伴随城镇化的迅猛发展，农村大量人口、资源向城市的单向转移，农村大量青壮年劳动力外流。2015年，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到7.7亿，［2］农民工总规模约2.77亿，［3］农村人口大量“失血”，与人口流失相生相伴的是资源的流失。理想意义上的城镇化，是城乡一体化发展的过程，是工业反哺农业，城市支持乡村发展的过程。但是，现阶段我国的城镇化还处于较低水平，能够进城并在城市中长期驻下来的多是有知识、有资金、有资产的人，或者说，有资源、资产、资金、资历的人，都进城并长期扎根了。依附着人口的流动，农村的资产、资金等优质资源顺势向城市聚集，进一步掏空了乡村社会发展的资源性支撑，导致乡村经济社会发展乏力，农村集体经济的发展壮大缺乏有效投入。城市资源的富集和乡村资源的匮乏，进一步加剧了这种单向流动，给乡镇工作带来了极大的挑战。在这样的时代背景下，加强乡镇干部队伍建设研究，有利于丰富和完善乡镇干部队伍建设理论和党的基层执政理论，对巩固党在农村的执政地位具有重要的理论和实践意义。湛江市属于粤西欠发达地区，是一个典型农业大市，其乡镇干部队伍建设的现状和经验，在全国都具有代表性。本文在大量实地调研、问卷调查的基础上，通过对湛江市乡镇干部队伍建设的考察和研究，就此提出加强乡镇干部队伍建设新的思路方法。

一、湛江市乡镇干部队伍建设中存在的问题

湛江市是广东省辖地级市，地处广东省西南部，中国大陆最南端，是中国首批沿海开放城市之一，人口792万，城镇化率不到40%，是一个典型的农业大市。作为粤西欠发达地区，经济相对落后，农村人口多，事务多，责任大。当前，大部分乡镇干部在工作中是兢兢业业的，在服务好群众、做好本职工作的过程中，付出了大量的心血，做出了许多努力，克服了各种艰难险阻，赢得了人民群众的广泛赞誉。然而，也有一小部分乡镇干部，身在曹营心在汉，情绪比较低落，工作的积极性不高。

（一）少数干部不能真正融入，对群众缺乏深厚的感情

群众工作的核心是相信谁、依靠谁、为了谁，其中最重要的是处理好与人民群众的鱼水感情。真情实意是人们能够互相信任、互相依靠的重要载体，是干部与群众之间最好的联系纽带。一旦对人民群众有真情实感，就能够与老百姓很好相处，听取老百姓的呼声，关心广大人民的疾苦，想尽办法为老百姓办事。在调查过程中，我们发现：

1.个别乡镇干部对人民群众没有真情实感。第一，在工作过程中，颐指气使，盛气凌人，一副高高在上的模样，甚至有的喜欢摆“官架子”，认为自己是“官”，老百姓是“民”；粗枝大叶，不能贴近老百姓，一副事不关己、高高挂起的模样，老百姓有事来反映，能躲就躲，能推就推，严重伤害了老百姓的感情。第二，有部分干部固然也会走到基层，但却是避重就轻，有目的地选择。比如，下基层下到比较近的村，专门去富豪老板家，或是一些比较富裕的人家；实际工作中，也是形式大于内容，主要是听汇报，而没有真正扑下身子到基层，实事求是地调研，也没有切中要害地解决人民群众的实际困难。

2.部分乡镇干部在办事过程中以关系为先。农村生活很重视人际关系，人与人交往人情关系很重要，有关系有门路就好办事，没关系没门路就不好办，一些乡镇干部长期浸淫其中，往往深受其影响，在办事过程中往往以关系为先。第一，办事主要看亲疏关系，办事不力、办事不公，这样的行为，严重影响了党和政府在群众中的形象和威信。调查问卷中，在回答“您对乡镇干部印象最深刻的是哪方面”问题时，尽管选择最多的是“勤劳肯干，工作扎实素质比较高”，占38.8%。但紧随其后的是“人浮于事，工作水平低下工作消极”，占35.5%，“脱离群众，官僚主义普遍存在”也占了5.1%。调查表明，一些干部对群众缺乏深厚的感情，不能与群众打成一片。第二，在工作上搞“三多”，即号召多、应付多、做表面文章多。这样，工作的效果就是“三少”，即调研少、走访少、真抓落实更少。

（二）少数干部搞短期行为，对事业缺乏奋斗的热情

现在，乡镇财政普遍比较困难，在持续进行的乡镇机构改革和艰苦的工作环境面前，一些干部扎根基层的理想信念不坚定，部分乡镇干部人心浮动，对事业缺乏持续为之奋斗的热情。理想信念是人们干事创业的精神支撑，信念坚定，往往干劲十足；信念动摇，往往干事乏力。当前，在基层环境相对艰苦的现状下，一些干部并不愿意长期扎根基层。第一，在各种信息透明的情况下，农村基层的生活条件和工作环境相对艰苦，又有各种物质的诱惑，致使一些干部扎根基层的理想信念被动摇了，不愿留在农村基层工作。调查问卷中，在回答“你是否愿意去乡镇发展”时，有高达86%的被调查者选择了“不愿，基层条件积重难返。”第二，基层已经成为许多干部的畏途，就是勉强留下，也是“身在曹营心在汉”，无法全身心投入基层工作，缺乏奉献精神。一些乡镇干部为了谋求更好的个人生活，完全没有把心思放在自己的本职工作上，往往还把其当成是“副业”。他们在本职工作上，不想花费任何心思，把大部分精力用于个人产业搞创收，最终是勤了自家地、慌了公家田，严重影响了农村基层各项工作的开展。

（三）少数干部敷衍了事，对工作缺乏执着的激情

激情是做好本职工作的内在动力。部分乡镇干部没有工作的激情，没有干劲，对待工作能拖就拖，能躲就躲，完全没有责任心，而且完成要求很低，完全处于应付状态，而不去看完成的质量，只是止步于做一天和尚撞一天钟，实在没办法的才做一下。

1.少数乡镇干部不遵守基本的工作纪律。由于乡镇工作的特殊性，许多乡镇机关并不像城市机关单位那样早上上班和下午下班都有严格的时间规定，工作时间有一定的弹性，这样相对宽松的环境，给极个别乡镇干部懒政怠政提供了借口。第一，在工作过程中毫无纪律可言，迟到早退经常可见，以各种理由搪塞，扰乱正常的上下班制度。第二，上班时间上网看报纸，个别人甚至在上班时间偷偷溜走，打牌赌博，极少数人甚至沆瀣一气，请吃请喝，胡乱作为，严重影响了党和干部的形象。

2.少数乡镇干部消极对待工作。第一，他们在平常的工作中习惯于循规蹈矩，一切按固定的套路来，并不主动地去解决问题，而是消极被动地等有人找上门来，领导安排做什么就去做一下什么，并不是积极主动地去对待工作，有人督促一下就做一下，没人说就不会有人去做，把工作单位当成养老院。第二，工作没有前瞻性，对事业毫无理想目标，没有改革创新意志和做好工作的不竭激情。在日常工作上，满足于没有过错，缺乏更高的目标和动力，不求有功但求无过，利己主义思想高悬，对待工作推诿扯皮，得过且过。调查问卷统计显示，在回答“部分乡镇干部存在哪些不足”时，选择“缺乏自觉学习的主动性，轻视学习”的占33.8%，选“对工作缺乏责任心，存在作风浮夸的现象”的占34.3%，“一些乡镇干部高高在上，深入基层，贴近群众的意识比较单薄”的占34.3%，“缺乏团结协作的自觉性，一言堂、不讲合作搞内耗”的占5.6%，“不思进取，安于现状”的占14.5%。

（四）少数干部往往以镀金为目的，对基层缺乏服务的真情

基层工作需要干部全身心的投入，在一些社会不良风气的影响下，一些乡镇干部对扎根基层的重要性认识不到位，根本没有为人民服务的想法，工作责任心缺乏。

1.一些乡镇干部不愿意去面对和解决问题。他们与人民群众相隔万里，没有关联，不愿意去面对和解决问题，没有扑下身子下基层一线、下到最前沿阵地的勇气，不愿实事求是地去认识困难面对困难，解决老百姓生活中的实际苦难。第一，一些乡镇干部不是想方设法引导农民致富奔小康，而首先想的是自己的利益，考虑的是自己那一亩三分地。在老百姓的利益和自身利益冲突时，优先想到的是自己的利益，有少数乡镇干部与自己的称号极不相称，他们的所作所为完全出于自己的私利，老百姓怨声很大。也有部分地方干群关系比较紧张，上访的现象经常出现，老百姓对他们的所作所为相当不满。有的干部明里是干部，暗里是股东，无心干事业，一心扑家业。第二，有些乡镇干部对待工作毫无做事的责任心，想当然地认定，只要确保在日常工作中没有出现致命的差错，没有让上级难看和难过就行了，不求有功，但求无过，最好什么事情都不用做，什么责任都不用负，没有任何远见和远谋。第三，有的乡镇干部没有吃苦耐劳的打算，不愿意去面对农村相对艰苦的工作环境，能躲就躲，能避就避，一味地追求安逸，根本没打算在基层久呆。

2.一些乡镇干部不愿意主动作为去服务群众。服务群众是乡镇政府各部门最重要的职责，然而，因为一些主观或客观的因素，一些乡镇干部主动作为、服务群众的积极性却不高。第一，农村经济社会发展正处于一个相当重要的路口，各种矛盾和问题错综复杂，远的、近的、经济的、社会的、历史的、宗族的等等矛盾交织在一起，乱成一团麻，亟待各级干部抽丝剥茧、引导老百姓解决问题。第二，一些乡镇干部得过且过，绝不主动作为。这种消极的态度、和稀泥、不敢花大力气解决问题的做法，会使矛盾和问题长期发酵，一旦得不到及时解决，就会越拖越久，越拖越不好解决，致使解决的难度与日俱增，甚至使一些问题成了长年累月解决不了的死结。

二、湛江市乡镇干部队伍建设存在问题的原因

当前，乡镇干部队伍建设面临的一些突出问题，从深层次分析，既有主观的因素，也有客观的因素；既有人的因素，也有制度的因素；既有历史的因素，也有现实的因素。具体而言，主要有：

（一）客观因素：创业环境艰苦

“乡镇政权处于国家和乡村社会之间，在国家与基层社会之间发挥着不可替代的作用，是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，也是二者博弈的一个主要场域，甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间，对于维系乡村社会的稳定、建构和谐社会具有重要作用。”［4］乡镇干部深入农村基层一线，是实现自我的过程，也是为人民服务的过程。广大人民群众看重实际工作，讨厌到处夸海口、满嘴跑火车的干部；广大人民群众看重实效，最欣赏扎扎实实做事，最讨厌虚妄浮夸的干部。农村的工作需要付出辛勤的劳动和无比的耐心。

1.农村基层工作纷繁复杂，包罗万象。乡镇既要领会贯彻党的路线方针政策，完成上级的任务，又要保证人民群众的民主权利和意愿；要发展地方社会经济，又要维护一方平安等。因此，基层的工作涉及的面很广、事很杂。“两委”换届、村财乡管、农水会战、农业生产、招商引资等。要完成这些工作，固然可以根据上级的规定和政策办理，但是，没有现实的模式可以直接搬过来使用；农村工作的形势发展变化很快，因此，在运用政策的时候，既要坚持原则，又要因地制宜，灵活处理，方能取得实效。

2.乡镇干部作为“夹心层”，面对的压力很大。第一，农村基层干部往下面对的是广大群众，往上面对的是县级及以上各个单位，各种各样的指令性检查、各种任务和不同的评比考核检查经常会有，乡镇干部常常出现顾头不顾尾的现象，轻一点的点名批评，重一点的就“一票否决”了。“上面千条线、下面一根针。”由此可见，乡镇压力巨大。一旦碰到某些临时性、阶段性、突击性的任务一个接一个的时候，乡镇干部通常都是疲于奔命，应付乏力。第二，乡镇党政机构缺编现象普遍。名目繁多的责任状和“一票否决”，让乡镇干部胆战心惊，如履薄冰。与繁重的任务相对应，乡镇党政机构普遍缺编，少则三五个，多则二十多个。根据近年的数据，“湛江全市84个乡镇行政缺编784名，占乡镇编制总数的19.3%，平均每个乡镇缺编9.3人”。［5］

（二）政策因素：待遇保障低下

1.乡镇干部的工作环境相对较差，而且生活水平和待遇也相对比较低。在中央、省部级、市县级当公务员，循规滔距一辈子，退休时基本上都能得个不错的级别。由于一线工作的特殊性，乡镇干部每天风里来雨里去，一年365天，每天早出晚归，而且要经常下基层，中午饭和下午饭在老乡家里自掏腰包就餐；寒风刺骨的冬季，常常连一口热水也喝不上，跋山涉水几十里，早出晚归的奋战在农村一线，传达政策和服务三农，但补贴微乎其微。

2.乡镇干部晋升途径较窄。第一，我国公务员实行的是职务与职级并行的增长机制，基本工资、津贴和补助，都与职务有关并同级别挂钩。因此，乡镇干部如果提拔不了，职务与级别就上不去，其基本工资、津贴和补助也就很难上去。一个乡镇，充其量也就11、12个科级岗位，千军万马过独木桥，能提拔者微乎其微，超过95%的乡镇干部辛辛苦苦一辈子，默默无闻，到头来只是个一般的干部。第二，湛江市属欠发达地区，县级、镇级财政困难，大部分乡镇财政入不敷出，只能依靠上级财政转移支付，才能勉勉强强维持基本的运转，不少乡镇学校年久失修，道路泥泞坑洼，文体场所老化，社会民生事业出现“撂荒”现象。

（三）机制因素：权责不对称

第一，乡镇的“七站八所”多数是上级派出单位，管理的权限上移，日常工作却要靠乡镇来具体执行，造成了乡镇疲于应付上级的各种检查考核，却没有办法集中精力抓发展。第二，执法权在上级部门，但是，责任却在乡镇。“上面千条线，下面一根针”，很多部门应该承担的责任同样要乡镇来承担，因此造成了“有限的权力，无限的责任”的奇怪的局面。比如，林业执法，林业局理所当然是执法的主体，然而，关于森林防火的责任，部分却由乡镇来承担。再比如，关于国有土地违法买卖、违章建筑拆除等这类事情，其执法权在国土、规划、房管等部门，但责任却落到了乡镇。第三，乡镇政府要管理行政区域内方方面面的各项工作。由于中国行政体制的“条块分割”，一些部门实行的是垂直管理的方式，在某种程度上造成了人和事分离的状况。要维持乡镇机关的运转已是十分困难，因而难以再拿出资金用于公共建设和解决群众的实际困难。

（四）社会因素：官本位思想的影响

受几千年传统文化的影响，在如今的中国社会，虽然封建官僚体制早已经被扫进了历史的垃圾堆，但是，它的影响却依然深远，“官本位”的思想在当今仍旧普遍存在。“官本位”是这样的一种文化，其社会价值观是以“官”来进行定位的，它把是否做官以及品级的高低，作为最核心的尺度去衡量个人的社会地位和社会价值，由此造成了“万般皆下品，惟有做官高”的社会心理。老百姓也是以官为本，整个社会把当官作为奋斗的目标和人生的追求。官小的自然身价低，官大的自然身价就高。其他与官不相干的职业，就用“官”进行对比，以此来定位他们各自应有的价值。

在现实生活中，官本位不但表现为为官者的一切都以官为本，更荒唐的是，“这些年来官本位不但没有淡化，反而正向社会各领域蔓延，最不应该有官本位的学术领域，也开始官本位化。”［6］在这种官文化的长期浸染下，官职低的往往没有官职高的有存在感，在很多情况下也是敢怒不敢言，甚至官职低的往往对官职高的有羡慕之感。所以，有相当一部分乡镇干部心理存在不平衡，总是会千方百计向上看、往上追。

三、城镇化背景下加强乡镇干部队伍建设的对策

乡镇政府是我们国家最接近广大人民群众的一级基层政府，其在政权的维系中担负着关键性和基础性的作用。乡镇的干部奋斗在广大基层的一线阵地，他们是党在农村地区各种方针政策的实际执行者，也是广大农村各种工作的具体组织和指挥者，同样也是党的辉煌形象在广大民众中的主要代表者，做好农村基层组织建设的最直接的负责人。加强乡镇干部队伍建设是提高干部队伍素质，夯实党在基层的执政基础的需要，事关农村改革稳定发展的大局。因此，要加强乡镇干部队伍建设，就必须通过顶层设计，实施一揽子事关全局、切实可行的举措，保证广大乡镇干部的基本权利，激发他们的工作热情，让他们服务好、奉献好基层百姓。这样，才能让党在农村基层的基础坚如磐石。

（一）加强学习培训，提升乡镇干部的综合素质

1.紧紧抓住思想政治这条主线，坚定理想信念。在工作生活中，思想是行动的指南，有信仰一直是中国共产党党员保持先进性的动力之源。习近平指出：“理想信念坚定，是好干部第一位的标准，是不是好干部首先看这一条。”因此，我们一定要不遗余力地抓好我国广大乡镇干部的思想政治工作，筑牢广大乡镇干部基于马克思主义基本原理的思想基础。第一，夯实共产主义思想的理论基础。要用马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系武装广大乡镇干部的头脑，夯实马克思主义理论基础，让他们真懂真信马克思主义，坚定共产主义信仰。第二，弘扬理论联系实际的优良传统，持续提升广大乡镇干部的理论修养和政治水平，提升他们用科学理论解决具体问题的能力。只有具备一定的理论修养，才能深刻理解党和政府有关文件的精神实质，运用党的政策去团结人民，引导农村居民与党中央保持高度一致。第三，要注重加强乡镇干部的宗旨意识、服务意识和责任意识教育，努力践行群众路线和遵循全心全意为人民服务的根本宗旨。第四，在班子的配备方面，要全面贯彻“德才兼备，以德为先”的用人原则，既要强调才能，更要重视德行，把基层领导班子建设成为政治坚定、联系群众、团结进取、廉洁实干的战斗集体；要注重对乡镇干部的培养和教育，使其健康地成长和发展。

2.强化培训锻炼，提高能力素质。第一，扩展培训的内容，注重培训的效果。培训的内容要紧跟着党的路线方针政策的不断发展和整个形势的不断变化发展，与时代发展同步，切实增强培训的时效性。要根据乡镇干部的工作特点和素质状况，按照缺什么就补充什么的原则，确定各种不同培训要达到的预期目标和培训的内容，要与时俱进地把广大乡镇干部最渴望学习和知晓的知识内容加入到干部培训的计划框架，以期增强乡镇干部培训的针对性。

第二，改变教学方式方法，提高培训的质量和效果。要变革传统课堂中“满堂灌”的教学方式，采取灵活多样、适合课程内容的方式方法，诸如案例式、体验式、研究式等等，使其达到更好的教学效果。当然，也可以充分利用现代远程教育等教学手段，从而使教学的手段更加多样化，教学效果更佳，广大乡镇干部的接受度更高。

第三，健全机制，提高培训水平。加大培训资金的投入力度，实行干部培训资源向基层倾斜的政策。健全考核评价制度，推行考试考核，全面考核和针对性考核相结合，详细考察乡镇干部在学习过程中的表现和学习完成后的效果。可以尝试建立健全乡镇干部的培训档案，把乡镇干部在学习过程中的表现、结业的成绩等放入干部档案，并且将其作为今后干部选拔任用和考核奖惩的重要参考。

（二）提高经济待遇，努力改善乡镇干部的工作条件

1.建立乡镇干部工作补贴机制。要实施工资待遇向乡镇基层倾斜的政策，建立健全乡镇干部的津贴制度，提高乡镇干部的工资待遇水平。这方面，可以效仿广东省对从事义务教育的农村教师进行津贴补助的办法，除原有的工资待遇不变外，对乡镇干部增加额外的“基层补贴”。依照干部所在乡镇离县城远近而区分成不同的档次，并以此为依据对乡镇干部发放相应的工作补助。虽然物质利益不是解决所有问题的万能手段，但是，毕竟可以解决许多乡镇干部的实际困难，让他们解除了不少后顾之忧，当然，也在某种程度上稳定了“军心”，增强了“底气”，在相当程度上也必然能激发广大乡镇干部工作的热情和动力。

2.增加乡镇干部的社会保险和公积金补助。对于许多的欠发达地区而言，这两项补助事实上已成为乡镇党政干部的“鸡肋”收入，在目前的经济条件下，许多地方少则一百多元，多则几百元，对整个工资收入并没有多少改观，这让许多乡镇干部觉得取之没多大意思，弃之又有点可惜。为此，建议适当提高乡镇干部社会保险和公积金的缴费比例，使缴费的比例向基层倾斜。只有适当增加乡镇干部的社会保险、公积金补助等相关补助，减少顾虑，至少在经济上后顾之忧会少点。后顾之忧少些，乡镇干部才能踏踏实实、尽心尽力地做好本职工作，为广大老百姓提供优质公共服务。

3.探索乡镇干部的住房保障办法。对于乡镇干部住房困难的，也要想方设法进行保障，使“居者有其屋”，让其能够安心工作。因此，第一，建议通过廉租房和经济适用房等等不同形式，在一定程度上解决乡镇干部住房困难的问题，让广大乡镇干部能够居者有其屋，安心工作，做好基层的工作。第二，建议完善有关政策，考虑以“三旧改造”的名义，在乡镇单位内部集资建房。这是最为有效的解决乡镇干部住房问题的方法。

（三）提高政治待遇，激发乡镇干部的工作活力

1.干部提拔使用中突出重视基层的导向。第一，要注重从基层一线培养选拔干部。通过制度规定，突出“基层工作经验”在干部提拔使用中的分量。第二，要注重乡镇工作经验。对有乡镇工作经历的干部重点考虑，让广大乡镇干部工作起来觉得有奔头。第三，要注重基层工作经历。县级党政机关的领导可以优先考虑在基层干部中选拔，对于考虑提拔为县级党政机关部门正职的，一般都应有乡镇工作的履历。

2.制定乡镇机构管理制度，探索乡镇干部职务与级别设置办法。第一，建议适当提升乡镇干部的职务层级。如果参照《公务员法》的相关规定，我们会发现其实根本不存在所谓“股级”的层级。然而，我们试想一下，一旦一下把乡镇的“股级”给取消了，那么，这么多乡镇的“六办七所八站”的负责人应该对应什么样的职级呢？所以，建议乡镇干部职务层级可以提升半个职级，把科级往上升级为副处级。这样，就可以很好地解决这个问题，完全取消“股级”这个不被接受的层级。其实，很多地方都有此举措，例如，公、检、法等单位都是升格半级，有些地方的党校等单位也升格半级。乡镇作为一级地方政府，“麻雀虽小”，但是，“五脏俱全”，任务繁重、压力巨大，完全有资格升格。这在一定程度上可以提升乡镇的吸引力，解决乡镇级别低待遇差的问题。第二，可以给乡镇党政干部非领导职务的待遇。对于长期在乡镇工作、资历较老、有较大贡献、认真负责的干部，在实际职务没办法满足需要的时候，可以解决非领导职务，让他们在工作的时候也能充分感受到党组织的温暖。

3.完善乡镇干部合理流动机制。在实际操作中，绝大部分是领导干部在不同岗位的交流和轮岗，但是，对于一般的乡镇干部，这样的机会少之又少。当然，这种现状应该作出一些改变。在一个单位，中层及以下的干部是整个组织的主要构成部分，那么，他们的诉求和合理建议应该得到满足。尤其是一些地方偏僻、生活条件比较恶劣的乡镇，有很多的乡镇干部往往一扎根下去就是十几年，甚至好几十年，即使不出什么事情，但是，也难以长期保持积极向上的工作热情。因此，要采取有实效、有针对性的举措，进一步完善乡镇干部的交流机制，可以实行“双向交流”的机制。第一，有选择地选调市、县的优秀机关干部到乡镇任职。如果市、县部门领导班子出现空缺，首先考虑从锻炼得比较成熟的乡镇领导干部择优选调，用以增进市、县机关干部与乡镇干部的良性互动。第二，实施“双向挂职”的策略。把工作积极、表现好、有潜力的乡镇年轻干部选送到市、县的机关去跟班学习，提高他们的个人能力和综合素质；选派缺乏基层工作经历的市、县机关年轻干部到乡镇实践锻炼，让他们在农村的广阔天地中熟悉基层的工作，提升自身的领导能力。诚然，干部交流要慎重，详细调查研究，既要听取干部群众的意见，也要根据本人的工作实际需要，从而建构乡镇干部和机关干部流动的合理机制。

（四）创新行政管理方式，营造良好的基层创业环境

1.明确乡镇政府的职责。乡镇政府作为一级地方政府，不应该把它当作“万金油”来对待，什么事情应该管，什么事情不应该管；什么事情能管，什么事情管不了；什么事情能管好，什么事情管不好，要有一个明确的认识。要管好该管的，不要什么都管，最重要的还是要明晰各级政府的权力和责任，使其权力和责任相匹配。第一，要坚决落实好十八大提出的“简政放权”，从而使审批权从上到下得到有效的简化，真正从根子上祛除乡镇在行政任务上承担的负担，建设服务型政府，促使乡镇政府真正服务好广大人民群众，为老百姓办实事办好事，发挥它应有的作用。第二，要重新界定岗位职责。要把属于市县职能部门完成的工作任务，从乡镇的职责范围内清除出来，让市县职能部门完成，做到权责一致。这样，才能使乡镇干部从繁杂的职责中抽身出来，履行自己的社会管理职能和社会服务职责，全心全意为人民群众服好务，切切实实解决好老百姓的具体问题，让群众满意。

2.健全事权与财权配套的制度。第一，要坚持“费随事转”的原则。有关资料显示，基层政府享有40%的财政收入，却负担着60%的行政任务。财权与事权分离，必然造成乡镇工作难开展、任务难完成。这也是乡镇干部工作压力大的重要因素。因此，要制定具体可行的经费保障制度，加大财政转移支付力度。第二，特别要注意利用十八大提出“有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”的东风，积极尝试市直管乡镇的探索，重点是经费保障上的改革。

3.健全乡镇干部考核工作机制。第一，建设好乡镇干部的考核和奖惩机制。要彻底破除乡镇干部“干与不干一个样，干好干坏一个样”的状况，发挥体制机制的调节作用，想尽办法激发乡镇干部扎根基层、建功立业的工作热情。第二，在科学制定干部考核标准的前提下，加大监督力度，形成科学的干部退出机制。特别对于一些“混日子”“老大难”的干部，要通过劝退、诱退、强退等办法，坚决清除出公务员队伍，以便让更多的优秀人才进入乡镇公务员队伍，增强乡镇党政干部的整体素质和能力。

［1］习近平.建设一支宏大高素质干部队伍，确保党始终成为坚强领导核心［N］.人民日报，2013-06-30.

［2］去年全国城镇常住人口达到7.7亿［N］.北京青年报，2016-01-30.

［3］2015年农民工监测调查报告［EB/OL］.国家统计局网，2016-04-28.

［4］杨雪冬，赖海榕.地方的复兴—地方治理改革30年［M］.社会科学文献出版社，2009：247.

［5］肖任.欠发达地区激发干部扎根基层长效机制问题研究——以广东省湛江市为例［J］．中共云南省委党校学报，2014（5）.

［6］喻可平.什么造成社会的官本位文化［N］.社会科学报，2013-09-26.