关于未入额法官办案问题的调查研究

未入额法官的原有法官职务并未免去，按照现行《法官法》的规定仍属于法官。未入额法官能否继续办案？是否需要办案？以何种形式办案？这些都是不可回避的现实问题。本文尝试对实践中的各类未入额法官办案模式进行梳理分析，并提出针对性的完善建议，以期为未入额法官的管理提供参考。

一、现状及存在问题

（一）当前未入额法官办案的三种模式

对于未入额法官是否可以办案，哪些可以办案、具体如何办案，各地法院的做法不同，大体有三种模式：

第一，隐名模式——未入额法官原则上不再继续办理案件。如H省、S省法院对于未入额法官的总的原则是转为法官助理，不再继续办理案件。基于此指导原则，上述两省的法院没有为未入额法官设置过渡期限。在实际执行过程中，对于部分结案压力较大的法院，经个人申请，所在部门领导、所在审判团队的入额法官同意后，未入额法官可以继续办理案件，但裁判文书的署名仍为入额法官。

第二，限权模式——未入额法官享有一定程度的办案权。如B省的未入额法官只能承办适用简易程序审理的案件或作为合议庭成员参与普通程序案件的审理，不得担任审判长。但在实际办案过程中，未入额法官所承办的案件并不局限于上述所列案件范围。从办案模式上看，对于承办案件的未入额法官，继续按照原有模式办理并按程序审批；对于参与合议庭审理案件的未入额法官，对自己的意见承担相应责任。

第三，照旧模式——未入额法官在过渡期内继续按司法改革前的方式办理案件。如G省法院采取明确了五年过渡期，实施“老人老办法”，在司法改革正式启动前，具有审判员、助理审判员职务的未入额法官仍可以继续按照原有模式承办案件，对于未入额法官承办案件的范围没有明确规定。

（二）未入额法官办案中存在的问题

第一，未入额法官办案的范围在实践中呈扩大之势。按照司法改革的精神，未入额法官只能协助入额法官办案。但从实践情况看，无论是隐名模式的S省法院，还是限权模式的B省法院，承办案件的未入额法官均不限于基层法院法官，承办案件的类型也不限于简易案件。

第二，未入额法官审批式办案方式与审判权运行机制改革的方向相悖。对于未入额法官继续办理案件的情况如何进行管理，以何种形式审核把关，也没有明确规定。B省和G省法院的提法为“继续按原有模式办案”，实际上就是审批制，无论是庭长审批还是入额法官审批，无论未入额法官是否在裁判文书上署名，都无法摆脱审者不判，判者不审的现实困境。

第三，未入额法官继续办理案件与审判辅助资源配置存在一定的矛盾。未入额法官继续办理案件一方面使得本该转为法官助理的未入额法官没有转任，减少了法官助理的来源；另一方面，未入额法官继续办理案件意味着仍需为其配备一定数量的书记员，加大了审判辅助人员配备的负担，削弱了审判辅助人员的力量，不利于审判资源的优化。

二、存在问题的原因分析

第一，对中央和最高人民法院相关文件的要求领会还不深刻。在涉及未入额法官办案问题时，中央相关文件均使用的是“可协助办案”“可以办案”这样的表述，而且在相关表述的前面又加了很多限定性的词或语句，比如，“为确保改革平稳过渡”“过渡期内”等，从办案期限、办案范围等方面进行限制。这表明允许未入额法官继续办案仅仅是一种不得已而为之的权宜之计，其目的是为了确保改革的平稳过渡。对于中央文件精神领会得不到位、不深刻是造成实践中未入额法官办理案件范围扩大的主要原因之一。

第二，未入额法官的分流安置渠道不通畅。未入额法官的分流安置面临着总量多、渠道窄、难度大三大困境。从数量上看，除个别法院外，未入额法官在各院都占有相当的比例。以M市高院、N中院、C基层法院为例，各院未入额法官分别为98名、118名、98名，分别占有法律职务法官总数40%、38.16%、28.65 %。从分流渠道上看，未入额法官转岗到系统外交流的工作机制尚未建立，在法院内部，未入额法官全部“就地卧倒”转为法官助理也不现实，而司法行政人员的比例又基本趋于饱和。因此，分流的办法不多、渠道不畅。从年龄分布上看，对于中间年龄层的未入额法官，其与入额法官的职业素养与专业水平相比还有一定差距，这部分未入额法官既不愿意转任法官助理，距离退休还有一定年限，分流安置问题的难度较大。同样以M市高院、N中院、C基层法院为例，46岁至55岁间年龄段未入额法官分别占各院未入额法官总数的24.4%、36.4 %、22.4%，这类未入额法官的分流安置工作难度最大。

第三，对人员分类改革的目的和意义的理解不到位。推进以法官员额制为核心的司法人员分类改革与完成审判执行工作、提升工作质效并不矛盾。面对不断攀升的案件数量和不断增大的结案压力，是继续按照过去粗放扩张的模式，通过增加法官数量来完成办案任务，还是走法官精英化之路以集约化高效的方式来加以应对，是摆在司法改革决策者面前的难题。实践中主张未入额法官继续办案以应对案件压力的观点一定程度上表明，我们的思想认识仍然停留在依靠人海战术阶段，对于人员分类改革的理解认识还不到位。

三、解决问题时需要处理好的三个关系

未入额法官办案问题表面看是案件的问题，实质是人的问题，或者从根本上说是利益问题。在处理未入额法官的问题上，核心是如何在司法人员分类改革中充分发挥他们的优势、调动他们的积极性为司法改革服务，实现司法改革前后各项工作的平稳过渡和有序衔接。对此，需要处理好以下三个关系：

第一，处理好个人利益与改革发展的关系，引导未入额法官正确看待自己身份角色的变化。引导未入额法官从责、权、利等多个角度对自己身份地位的变化进行分析，有助于解开心结，帮助他们逐步实现从办案到协助办案的转变。

第二，处理好局部实施与整体推进的关系，使用好有限的员额编制。要充分合理运用现有的员额编制，将员额编制向案件压力大的地区或部门倾斜，只有在现有员额编制比例不能满足办案需求时，才考虑让未入额法官继续办理案件。

第三，处理好当前过渡与法院队伍长远发展的关系，确保改革平稳推进。总的来看，未入额法官协助办案作为一项过渡性举措，主要是为了实现“两个平稳过渡”。在员额基本确定后，入额的、未入额的和根本没有入额资格的人员范围就能大体确定下来，队伍会逐步趋于平稳，未入额法官办理案件的必要性也随之逐步降低。从长远来看，为了确保队伍的质量和案件审理水平的提升，未入额法官办案的时间不宜太长，并逐步取消。

四、具体完善建议

第一，从严掌握继续办理案件的人员范围。原则上，人员结构较为合理，改革基础较好的法院，未入额法官不应再继续办理案件。对于未入额法官较多，案件压力较大的法院，确有让一部分未入额法官继续办理案件的必要的，要综合考虑未入额法官的能力素质、年龄层次、自身意愿等确定合适的人员。

第二，继续办理案件的人员应按程序严格审批。各省高级法院根据各院办案压力、人员安置等情况，从原则上确定各法院的未入额法官是否需要继续办案。对于高院同意未入额法官继续办案的法院，在具体确定继续办案的人员时，应由个人向所在审批业务部门提出申请，各审判业务庭根据本部门案件数量、案件性质及人员结构，综合考虑个人意愿与工作需要提出初步意见后提交各院司法改革领导小组审议决定。各法院应将本院未入额法官继续办理案件的情况定期向高级法院备案。

第三，严格控制未入额法官办理案件的范围。未入额法官只能承办适用简易程序审理的案件或作为合议庭成员参与审理案件，不能以个人名义实际承办需要适用普通程序审理的案件。确因工作需要承办的，应以入额法官的名义承办，由入额法官负责审核监督并承担责任。从工作便利的角度考虑，可以庭长（包括副庭长）的名义承办并由庭长（包括副庭长）负责审核监督。

第四，厘清审判管理权与监督权的界限。对于未入额法官承办的简易程序案件，可采取口头向庭长（包括副庭长）或入额法官汇报、定期抽查等方式予以监督。对以入额法官名义实际承办的案件，由入额法官审批。未入额法官不同意采纳审批意见的，可建议庭长提请法官会议研究。

第五，明确未入额法官审判责任的承担方式。在合议庭中，仍应坚持法官平权原则，未入额法官和入额法官承担同等权责。作为合议庭成员参与案件审理的，承担合议庭成员的相应责任；作为案件承办人审理案件的，入额法官审批的案件由未入额法官与入额法官共同承担责任，报主管副庭长或庭长审批的案件由主管副庭长或庭长审批及入额法官共同承担责任。

第六，加大未入额法官的分流安置力度。在逐步取消未入额法官办案的同时，加大对未入额人员的分流安置力度，加强对于入额法官的选拔培养机制的研究。抓紧通过过渡期来消化一部分未入额法官，减少未入额法官的整体规模，最终推进员额制和人员分类管理的实现。改革过渡期结束后，未入额法官不再办理案件。