社区治理：理论渊源、发展特征与创新走向——基于中国社区治理研究文献的分析

社区是社会的基本单元和基层治理的基础平台，是各种社会群体的聚集区、各种利益关系的交织处、各种社会组织的落脚点、各种社会资源的承载体。中国社会经历了从“单位制”到“街居制”再到“社区制”的历史变迁，中国人也从“单位人”“公社人”到“社区人”转变，社区也正从建设到管理再到的治理的跃升。随着十八届三中全会把社会管理提升到社会治理，并把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，社区治理被赋予新的时代内涵和历史价值，成为了当代中国推进社会治理现代化的关键点和突破口。本文以当前我国社区治理的主要文献为研究内容和进路，追溯社区治理的理论渊源，审视社区治理的发展特征，探路社区治理的创新走向。

一、历史追溯：社区治理的理论渊源与基本价值

社区治理作为国家治理和社会治理的基础性工程[1]，其生成、评价和发展既具有知识性理论渊源，也具有历史的、现实的战略价值。

（一）社区治理的理论渊源

正如张康之所说的那样，社区治理和社会治理一样，是人类知识积累和实践创新的生成物[2]，社区治理中的知识即是社区治理的理论渊源。吴晓琳等在梳理国外社区治理的知识视角时指出，国家与社会关系视角、治理善治视角和社会资本视角等是社区治理研究的质性方法。[3]

1.治理－善治理论：社区治理生成的理论基础

治理—善治理论是社区治理的理论基础和知识之源，是社区治理生成的理论基础和依据。向德平认为社会治理是在治理术语基础上产生的。[4]罗西瑙在《没有政府的治理》中认为，治理是一种政府或非政府等多主体在共同目标和规则支持下的活动。[5]格里·斯托克从特性层面界定治理，认为治理具有主体多元性、主体间权力依赖性、治理责任模糊性、治理工具现代性和治理网络自主性等五个特征。[6]俞可平认为治理是多主体的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，并运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益，满足公众需要的活动。[7]治理作为多元主体在互惠合作基础上运用公共权力对公共事务进行的管理，其目标是“善治”，而善治是在治理基础上以国家与社会的良性互动来实现公共利益最大化的过程。[8]而社区治理就是把治理理念引入并运用[9]于社区建设、发展和管理创新实践的产物[10]，并借助不同于市场制度的安排，对社区某些公共资源系统成功地实现适度的开发与调试[11]。陈炳辉认为，随着治理理论的兴起和在社区建设中的应用，社区管理转型为社区治理[12]。因此，社区治理是社区内的政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，实现社区社会事务管理和公共服务的过程。[13]

2.国家－社会理论：社区治理模式的划分依据

国家－社会理论既是研究社区治理的主要视角，也是划分社区治理模式的主要依据。谢金林认为，国家－社会关系既决定着基层权力体系的建构，也决定着社区治理模式的构筑。[14]王哲根据国家－社会关系，把社区治理分为自上而下的管治和自下而上的自治两种分析路径。[15]杜玉华在对国家－社会关系理论价值预设上的二元对立和现实实践中二者互融互嵌的张力中分析，提出社区治理从“政社合作”向“互嵌式共治”转型的基本逻辑。[16]由此可见，国家－社会理论在社区治理中发挥着基础性知识作用。基于国家－社会理论的国家与社会的二元力量互动，尤其是国家自上而下的管治和社会自下而上的基层自治之间的互动，就形成了一个社区治理的耦合系统。[17]根据国家与社会关系，即社区中国家力量和社会力量在社区建设和服务中的地位、作用的不同，传统的社区治理被划分为：行政型治理模式、合作型治理模式、自治型治理模式三种类型[18]。随着当前社区治理的推进，国家与社会力量二者互动、互构、互嵌，实现了社区多治理主体的合作协商式治理，[19]从而形成了符合不同社区实际和具有各自特色的社区治理模式。

3.新公共管理理论：社区治理机制的操作指引

陈炳辉认为新公共管理理论是治理理论为社区治理提供的网络化管理机制操作化的指南[20]，因此，新公共管理理论也是社区治理的知识来源。新公共管理理论提倡以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心，即实行以公民为中心的治理。[21]新公共管理理论强调公共服务的供给多元化，政府只是公共服务供给众多主体之一，而非唯一供给主体。同时，多元供给主体以市场化方式参与到公共服务供给量和供给效率的提高过程中。[22]陈炳辉从新公共管理理论引领社区再造的视角，强调现有治理理论对于我国社区治理模式的变革存在着理论失灵，而新公共管理则能为社区治理失灵提供清晰的药方。[23]新公共管理理论强调的“顾客”导向、引入市场机制、倡导提高绩效、政府授权或分权等要求和其公共性、公平性、合法性、效能性、适应性、回应性等特点促进了社区治理的网络化管理机制进一步的具体化、操作化和实践化。[24]

4.社会资本理论：社区治理成效的阐释机制

燕继荣在探讨中国社区治理创新的理论解释中指出，阐释社区治理问题的最贴切的理论就是社会资本理论[25]。他认为社会资本理论是揭示社区成员实现互信合作、普遍共识、集体认同、集体归属和集体行动，以及自我组织、自我管理的良好社区治理状态的最佳理论。社会资本最早是由法国政治学家布迪厄提出，科尔曼系统论述社会资本的形成、特征、创造、保持过程。[26]帕特南在《使民主运转起来》一书中指出社会资本是社会组织的特征，包括可不断复制的信任、规范、互惠网络，这些作为社会资本既可以促进合作行为来提高社会的效率，还是解决集体行动困境的捷径。社会资本与社区治理具有耦合勾连性，虽然社会资本关注的是人们之间的信任、规范、关系网络等隐性资源，社区治理关注的是国家微观构成单元中的公共权力、公共事务等显性问题，但二者之间隐约却存在着一种“互为因果”的良性循环关系。[27]吴晓琳认为，社会资本的状况决定着社区治理绩效的好坏，社会资本是解释社区治理成效和建构社区治理研究的很好节点。[28]

（二）社区治理的基本价值

1.社区治理是实现国家治理现代化的基础

社区治理是国家治理的的社区实践。从国家治理角度审视社区治理是发现社区治理基本价值的宏观路径，同时也是研究社区治理宏观背景的基本视角。2016年《人民智库报告》认为，社区治理在国家治理中的基础性地位还体现在对国家和社会的和谐稳定具有不可替代性和推进国家治理现代化的基石性上。[29]黄锐从社区的本质角度分析了社区治理在国家能力建构中的作用，他认为社区作为基层合法组织、市民空间和日常生活共同体，社区治理是国家治理的基本单元，在国家治理中具有基础性的地位和作用。[30]社区治理现代化与国家治理现代化的关系视角是审视社区治理作用的通行做法，社区治理现代化推动着国家治理体系和治理能力现代化发展，是实现全面深化改革总目标的关键和有效途径。李润国等认为，国家治理现代化的改革战略为农村社区治理转型升级提供了契机，而农村治理则为国家治理现代化创造了发展前进的动力。[31]

2.社区治理是推动社会治理创新的突破口

社区治理是社会治理的微观层面和基层场域。习近平总书记2014年两会期间参加上海代表团审议时强调社会治理的重心在基层，提出“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”[32]。城乡社区是社会治理的主阵地，是社会治理中服务群众的“最后一公里”。社区治理既是社会治理的重要内容，又是社会治理的基础环节。郑杭生、杜玉华等从社区治理与社会治理的相互作用分析社区治理的基本价值。郑杭生认为，社区治理是社会治理的前提，社会治理是社区治理的目标，二者相互促进、相辅相成。[33]卢学晖则把社区治理看作加强和创新社会治理的重要内容。[34]而杜玉华则认为，社区治理是社会治理的缩影，以有效的制度供给和执行力来促进社会治理体系完善。[35]

二、现时审视：社区治理的阶段特征与典型模式

（一）阶段性特征

1.社区类型多样化，社区治理模式多态化

随着中国社区的发展，社区的种类越来越多，各种社区纷纷涌现。肖林把当前中国出现的社区分为：农转居社区、城中村、城市边缘本地-外来人口混合社区、老城传统社区、单位售后公房社区、纯商品房社区、商品房-回迁房混合社区等7种类型。[36]王菁从新公共管理的视角把这些众多的社区治理模式分为：会站分离模式、社区宪章模式、绩效导向模式、居民自治模式、签约购买型模式等类型[37]。尹广文、李树武从社会组织参与的角度把对不同类型社区的治理分为：单位制社区中“协作式参与治理实践”、街居制社区中“参与式合作治理实践”、物业小区制社区中“介入式参与行动治理实践”三种实践类型[38]。

2.社区治理参与主体多元化，参与方式多样化

参与式治理是社区治理的有效方式。周庆智认为，社区治理的“参与”，指的是居民作为发展主体，有效地介入到社区公共事务的决策、实施、管理、监督和利益分享的全过程。这种参与是一种实质意义上的决策参与。[39]伴随社区治理主体的多元化，社区治理的参与主体也多元化，参与方式也多样化。参与社区治理的主体，除了社区党委、居委会、工作站、社区服务中心等传统的治理主体，社区各类非政府组织、非盈利组织、兴趣协会、社区诊所、社区义工、或其他提供社区服务的主体等以及农民工[40]也参与社区治理。社区治理主体在参与治理的方式上也出现分化，具体可为居民自主参与、政府动员参与和居民维权参与等[41]。同时，还出现了以网络新媒体为介质的社区治理的网络参与[42]。

3.社区管理走向社区治理，城乡社区治理并进

随着社会管理提升到社会治理，社区建设和管理也走向社区治理，城乡社区建设也转向城乡社区治理。习近平总书记在十八届三中全会中强调统筹城乡社区建设，促进群众在城乡社区治理中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。城乡社区治理齐头并进和一体化成为社区治理的亮点，从而改变过去城市社区治理发展、农村社区治理滞后的状态。在城乡社区治理的研究上，也改变以前只重视城市社区治理研究、轻视农村治理研究的窘态。城市边缘社区治理、城中村社区治理、城郊农村社区治理、农村社区治理等等都成为当前研究的重点领域。

（二）典型性模式

1.传统的典型模式

在当前的国际国内社区治理中有三种传统的代表性模式：政府主导型、自治型、混合型三种类型[43]。在国外，日本是混合型的代表，新加坡是政府主导型代表，美国是自治型的代表。在国内，上述三种模式分别被称为：党政主导型、居民自治型和合作型。[44]同时，袁方成教授还分析总结出新型农村社区治理的四种经典模式：浙江温州“城乡统筹”模式、湖北秭归“幸福村落”模式、江苏太仓“政社互动”模式和山东德州“两区共建”模式。[45]

（1）党政主导型。这一类型以深圳“盐田模式”、上海模式与武汉模式最为典型。主要特点是党政居自上而下主导与社区自下而上参与相结合，党政主导社区建设、服务，引导不同社区主体参与社区管理。政府作为权力中心，发挥着整合社会资源，控制社区秩序，实现社区治理。

（2）居民自治型。这一类型以深圳南山区“月亮湾模式”和沈阳模式为典型。主要特点是：政府权力下放社区，社区是权力中心，在政府指导下，社区自主决策、实现自治，社区各多元主体建立社区治理机构，进行自主管理，社区居民在社区治理中处于中心地位、发挥核心作用。

（3）合作型。这一类型以武汉江汉区模式最为典型。其主要特点是：以社区为平台，通过民主协商和选举的方式产生社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居委会作为社区自治组织，构建起政府行政管治与社区自治相结合、政府行政功能与社区自治功能互补的社区治理模。[46]

2.创新的典型模式

（1）协商式社区治理：深圳市南山区

陈家喜从社区治理中“想象的自治”与“现实的管治”的矛盾困境出发，把社区自治与政府管治相结合，提出协商式共治。[47]他认为社区既是国家实现社会控制与整合的治理单元，也是基本的公共服务单元，还是基层自治单元，社区的这种独特性质决定了社区治理应该走自治与管治的中间道路——协商式治理，通过多元治理主体之间就社区公共事务进行表达、互动、谈判与达成共同的决策实现治理。[48]协商式社区治理有三个鲜明特征：一是协商主体多元化，二是协商渠道畅通化，三是协商目标一致化。深圳市南山区的“一核多元”协商治理模式是其典型代表。南山区于2014年6月出台了《深化“一核多元”社区治理模式实施方案》，建构起了“1+3+N”社区协商式治理架构。其中，“1”即社区党委，是领导核心，领导社区各类组织和各项工作；“3”即居委会、工作站和社区服务中心，居委会是去行政化的群众自治组织，工作站是实现党委政府管理重心下沉的社区工作平台，社区服务中心是以政府购买方式提供社区服务的综合平台；“N”即作为参与社区管理服务的各种社区组织和单位。社区党委是社区协商治理的核心，社区居委会、工作站和服务中心是社区协商治理的多元主体，社会组织、志愿者及其他单位是社区协商治理的基本成员。南山区根据不同类型、层次、群体搭建起了“党内民主共治、社区协商自治、社区虚拟参与、居民自助互助、社情民意诉求”五个了解民情、沟通民意、协商民主、促进共识的协商平台，从而建构起了合作协商、互动协同、共建协作的社区协商式治理格局。[49]

（2）复合式社区治理：北京东城区、深圳市坪山新区

郑杭生从我国社区面临的“居委会困境”与“共同体困境”双重困境出发，提出社区复合式治理。他认为社区复合式治理作为各治理主体之间为谋求合作互补关系正构建着一种多元主体合作的社区治理结构，北京市社区管理体制改革实践建构了一种多元主体合作的社区治理结构和开放多元的社区自治体系。[50]北京市复合式社区治理以东城区的“一委三会一站、五位一体、六层联动”模式最为典型，其以“一分（设社区服务站，社区居委会与社区服务站的职能分开）、三定（定事、定人、定钱）、两目标（建社会主义新型社区，一支高素质的社区工作队伍）”构建社区复合治理的总体框架，以“党建”带“社建”的基层党组织作为复合治理主导力量，以建立多主体互联、互补、互动机制作为复合治理的主要内容，以“小政府、大社区，小机构、大服务”作为复合治理的目标取向。[51]这一社区复合化治理是一种与社区单中心治理相对的多中心治理，社区党组织、居委会、专业社会组织和社会工作融于社区形成联动，在社区建设、治理和服务输送中实现社区功能分化与需求满足。[52]深圳坪山新区“四社”联动模式也是复合式社区治理中的经典。深圳坪山新区“四社”联动复合式社区治理模式打造“社区综合党委、工作站、居委会、社区股份公司、社会组织和社区志愿者”等多主体联动的“1+2+1+N”治理格局，实现社区服务模式非行政、多元化、专业化，依托社区服务中心平台，发挥社区、社工、社会组织和社区志愿者的“四社”互动作用，建构规范化、标准化社区服务体系和专业化、社会化社会工作“坪山样板”。[53]

（3）互嵌式社区共治：江苏无锡社区

杜玉华从国家－社会关系在理论上此消彼长的价值预设与实践上互嵌共生的经验事实之间的冲突困境出发，提出互嵌式共治。她认为，国家－社会关系并非理论预设上完全二元对立，二者在实践中也存在着彼此互嵌互构，从而实现彼此互动融合的合作共治。[54]社区治理中的多元化、合作化、民主化奠定了国家－社会在社区互动互嵌的基础。同时，社会工作在社区治理的作用中日益增强，社会工作介入社区服务与治理丰富了互嵌式社区共治的内容[55]。社会治理的“系统－协同型”的共享化模式在江苏省无锡市的社区治理中实践形成了互嵌式社区共治模式。无锡市在建立以社区党组织为核心、社区居(村)委会为基础、社区管理服务站(综合服务中心)和综治办(“一委一居一站一办”)为核心的社区治理基础组织架构基础上，引入社工、社会组织、志愿者、驻区单位等社会力量，构建“1+x”的治理结构。“1”即“社区党组织”，“x”即社区居民委员会、事务工作站、社工、志愿者等各类社区社会组织的政社共治体合作共治的治理结构。无锡市嵌入式社区共治的实践特点是国家－社会不断互嵌，逐步形成“社会中的国家和“国家中的社会”，社区国家化与社会化携手共进的治理态势。[56]

三、未来探路：社区治理的创新走向与重大意义

（一）社区治理创新的理论走向

郑杭生在分析我国社区治理新趋势中，提出了社区治理的“体制复合化、方式多元化、手段艺术化、机制科学化、城乡一体化”的五化发展趋势。[57]潘鸿雁认为建构社区共治与居民自治交融互动格局是我国社区治理创新的新方向[58]，姜方炳从社区演进的历史维度提出，走出社区治理困境必须推进社区治理的共同体化[59]。赵守飞、谢正富认为，化解社区治理中的“三重关系”和“三个失灵”困境，合作治理是中国社区治理的发展目标[60]。理论是行动的先导，社区治理创新首先是社区治理理论的创新。综合上述社区治理发展趋势，当前中国社区治理创新在理论走向应聚焦两个方面：一是治理方向上的社区治理现代化，二是治理模式上“元治理—自治理”共治的社区治理共同体化。

1.社区治理方向：社区治理现代化

党十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，为中国社区治理指明了发展方向。推进中国社区治理创新的前进方向就是实现社区治理现代化。张艳国、刘小钧认为，社区治理现代化作为一个全新的重大命题，为我国社区建设与治理的发展指明了方向。[61]当前把社区治理现代化作为社区治理创新的未来已成初步共识。其中，民政部和厦门市就把2014年的联合重点课题设定为“社区治理体系和治理能力现代化建设”研究。毛春梅等基于社会系统的现代化，提出社区治理与现代化属于局部与整体的矛盾集合体，社区治理现代化是社区治理的现代化照射和现代化反射的相互影响、相互渗透[62]。党的十八届五中全会提出社会治理要精细化，为社区治理体系现代化建设进一步明确了要求[63]。而协同治理模式被认为是城市社区治理现代化的主要探索方向[64]。

2.社区治理模式：“元治理—自治理”共治的社区治理共同体化

国家－社会关系并非根本上的二元分离和对立，在本质上二者更可以“相互合作而非对立、相互交织而非分离、相互形塑而非独立”的互动互融互构[65]。然而即使像何艳玲认为的国家与社会具有非制度化的合作关系[66]和桂勇所说的国家与社会既非“断裂”、也非“嵌入”，而是一种“粘连”状态[67]，但随着社会的扁平化，去中心化、去科层化和去行政化成为流行性认知[68]时，国家元治理被视为毒物，社会自治理被追捧为灵丹，从而使得国家元治理和社会自治理彼此分离，形同水火。但是现实中的国家－社会互动博弈确是事实和存在，“强政府—强社会”被看作理想模式[69]。吴晓琳在考察国外社区治理中发现，否定元治理的“合作治理”并非完美，一些领域确实需要国家元治理发挥作用。[70]在中国独特的政治、经济、文化中，社区自治理是根本和根基，而国家元治理又并非可有可无。因此，国家元治理和社会自治理是中国社区治理的一体两面，二者协作共治是中国社区治理的逻辑取向，建构“元治理—自治理”共治的社区治理共同体[71]是中国社区治理创新的未来走向。

（二）社区治理创新的重大意义

1.社区治理创新是推进中国社区建设发展和管理服务的根本举措

社区治理作为一种基层的微观治理，没有固定不变的模式，需要而且必须根据社区发展和治理的具体情况进行调整，[72]这就需要不断进行创新。社区治理创新，不仅可以不断提高基层社区治理工作的效能、改善民生的基础环节，而且是创新社会治理的关键步骤。当前我国社区治理的背景、形势、要求、内容等等都发生了深刻变化。这些深刻变化意味着社区治理面临着新形势：即利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂；群众的权利意识迅速崛起导致政府公信力和权威降低；风险社会的特征日益凸显导致社会安全感下降；信息化、网络化时代来临导致其双刃剑效应的显现。[73]这些新变化新形势以及出现的新情况、新问题的有效应对和化解必然要求进行社区治理创新。因此，通过社区治理创新才能更好地、不断地推进我国社区建设发展和治理服务。

2.社区治理创新是实现国家治理和社会治理现代化的必然要求

十八大报告首次把“城乡社区治理”写入党的纲领性文件，党的十八届三中全会又把城乡社区治理纳入国家治理体系和治理能力现代化的改革布局。因此，推动国家治理和社会治理现代化必然要求不断推进社区治理创新。从社区治理现代化的角度而言，由于社会结构发生变化，这就要求不断进行社区治理创新，社区治理创新则已成为社会治理创新和推动国家治理现代化面临的新课题[74]。所以，推进国家治理现代化的重要基础在于推进社区治理创新，推进社区治理创新有利于推进中国特色社会主义社区治理体系和治理能力现代化[75]。

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