基层政府执行力研究

◎江海萍

基层政府执行力研究

◎江海萍

基层政府是我国行政组织机构的基础，其执行力的强弱直接关系到政府的政策目标是否能有效实现。分析我国基层政府不同程度存在结构臃肿、组织软弱、手段单一、方式简单等问题。提高基层政府执行力，必须优化政府机构设置与组织结构，建立健全利益表达机制，合理设置绩效评估，培育基层行政文化。

基层政府；执行力；公共政策

基层政府的执行力是准确把握并贯彻落实上级政府各项政策，有效实现政策目标的综合能力和手段。[1]政府是否具有公信力是由政府执行力决定的。基层政府执行力的强弱影响着目标的实现程度，直接影响着政府的形象。

一、基层政府执行力不足的表现

基层政府处于我国政府行政体制的底端，上级作出的重要决策、部署，必须通过基层组织来实施。当前，基层政府普遍存在执行力不足的现象，主要表现在以下几个方面：

（一）落实刚度不够，造成政令不畅

基层政府在政策执行的过程中表现出的积极性不高、责任意识欠缺、规划不力等都是政策刚度不足。如果政策落实的工作人员在执行政策时没有坚定的信念，缺乏责任心和毅力，容易造成被动执行、歪曲执行、逃避执行，政策不能顺利畅通执行。

（二）落实反应迟缓，导致效率不高

基层政府政策执行主体落实政策时效率不高，速度滞后，严重影响政府政策执行效率，延误执行目标的实现。延误了政策执行的最佳时机，往往给地方经济社会发展造成无可弥补的损失。这种滞后展现在三个方面：一是官僚主义思想严重，服务意识缺失；二是一些基层政府起步滞后，政策落实起来拖后；三是不能按时完成政策落实职责。

（三）政策实施力度不足，致使政策执行无力

基层政府由于对不同的政策目标定制了不同的标准，对某些利益相关团体采取一种通融的方式，严重违背了政策执行公平，公正的原则。这种模糊性执行，导致了执行力度不够，给政府带来不利的影响。

二、基层政府执行力不足的原因

(一）基层政府结构臃肿，组织软弱涣散

在基层政府的改革中，行政机构组织臃肿问题未能得到有效改善，机构精简工作没有按照精简高效的原则，使其导致机构重叠，设置过多的结果。“政出多门”现象在基层政府屡屡发生，政府部门之间相互扯皮，相互推诿，致使行政能力降低。出现不愿管，不愿问，得过且过，各项政策得不到贯彻和落实。政府结构形不成合理的衔接机制，是组织涣散的主要表现形式，导致执行力大打折扣。

（二）执行手段单一，行政审批效率低下

基层政府存在行政执行手段单一，降低了政策本身的时效性，政府工作进展缓慢，工作质量受到影响，严重损害政府的形象。一项政策的出台需要基层政府快速准确落实政策内容，实现政策目标。往往上级催得紧、压得狠，会立即办理，否则就仅限于在基层互相传递，导致效率低下。另外，一项政策经过政府多层审批，错过了政策的最佳执行时间，使政策变得滞后。

（三）执行方式简单粗暴，缺乏灵活性

一些基层政府的在处理复杂多变的人民内部矛盾问题时方式简单粗暴，造成执行的扭曲和偏差，政策难以有效落实。如在对农村征地拆迁工作中不做任何宣传和思想工作，不及时和村民沟通，采取强行拆迁，加剧了人民内部矛盾的激化。

(四)执政环境趋于复杂化

基层政府在政策执行过程中，讲人情、看关系等现象时有发生，这种失范行为导致政府权威的丧失。有的基层官员以出卖群众的利益为代价，通过权力寻租获取巨额黑色收入。农村群体事件的发生多是由于基层政府与房地产开发商相互勾结，损害了农民的权益和利益。实证研究表明，群体性事件的发生并非纯偶然性，之前已有多种迹象，有些基层部门视而不见，采取不闻不问的态度，没有在第一时间疏导民众情绪，而是任由其蔓延、扩张，最终导致事件爆发。

三、提高基层政府执行力的对策

（一）优化政府机构设置与组织结构

从整体性、全面性的角度优化政府组织系统、合理设置组织机构部门使得行政体制更加完善合理，是提升基层政府执行力的重要途径。然而，在历次体制改革的过程之中，基层政府只是简单对人员或职位之间进行转移或调换，缺乏更深层次的认识。在机构设置方面，纵向横向层次多，机构臃肿，职责不清，政府执行力受到严重影响。基层政府优化组织结构应从两方面着手：一是解决层级结构的问题，建立职责明确、层级简明，形成“一站式”服务的执行模式。二是优化基层政府的横向设置，各个部门的设定要科学合理，参照需求标准和实际能力来确定岗位和人员。[2]部门之间、部门与人员之间的责权关系要清晰明确，防止推诿、真空地带的现象出现。

（二）建立健全利益表达均衡机制

利益矛盾是引发突发事件的重要因素，唯有通过建立利益表达均衡机制方能解决利益矛盾和利益冲突。面对多元化的利益主体，利益不断分化，建立健全社会利益协调机制，妥善协调不同执行主体、不同群体之间的利益关系，有利于政府部门间相互合作以促进现实问题解决。

（三）合理设置绩效评估机制

绩效评估的作用是提高政府公共服务水平、改善责任机制，树立良好的政府形象。通过综合分析，科学定量，提高绩效考核的导向性。与时俱进，结合高新技术手段和移动互联网平台，对所收集信息的分析、整理、归纳进行绩效评估的预测和规划。[3]基层政府的绩效评估应加强多元化，激励全民参与。明确非职能部门主体的地位和合法性，保证信息的公开、真实、有效，拓宽参与渠道来提高主体参与的积极性和主动性。

（四）培育基层政府行政文化

行政文化是行政部门在实践活动基础上，总结提炼自身特点和思维习惯，直接反映行政活动与行政关系的各种心理、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。[4]行政文化对政策制定、政策执行产生深刻影响。首先，行政文化体现在思想观念方面，相比以往行政主体以权为重、权力管辖，行政文化更加注重服务精神理念，倡导提供优质公共服务，满足民众多样需求提升行政主体的积极性、主动性。其次，行政文化的培育把人民群众的利益放在首位，坚持以民为本，人民赋予了权力，就应以负责的态度为人民提供公共服务和产品。维护民众根本利益，是提高行政人员执行力的有力保证。

[1]麻宝斌、陈希聪：《论政府执行力的类型及层次》，《天津社会科学》2014年第2期。

[2]付铁军：《论基层公务员执行力的提升》，《公共问题研究》2010年第3期。

[3]谢康：《中国地方政府治理结构的历史变迁》，《青岛农业大学学报》2010年第2期。

[4]曾丹军、韦彬：《后公共治理理论：作为一种新趋向的整体性治理》，《天津行政学院学报》2010年第3期。

（本文作者：江苏师范大学研究生）

责任编辑：王鹏凯

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