伊犁州本级预算管理工作在执行新预算法时面临的难点疑点问题及建议

李瑛

新预算法于2015年1月1日起施行，由于2015年预算的编制是在2014年中开始筹备的，到年底，州本级地方财力预算平衡表已编制完毕，2015年初经人大会议审议通过批复于预算单位执行，所以州本级是在编制2016年预算时才全面执行新预算法。在预算管理工作中，实际遇到了以下难点疑点问题，现梳理如下，以便更好的做好今后的工作。

一、全口经预算体系，有名无实

2016年伊犁州本级的预算以公共财政预算和政府性基金预算为主，国有资本经营预算和社会保障预算为辅，从口经上全部纳入了州本级预算体系，但是在财力平衡上国有资本经营预算和社会保障预算依然保持原有的执行内容和口经，实际上并未全盘整合。预算管理工作要有盘活本级财力，利用财务杠杆，用有限的财政资源做更多的公共财政事业的职能。建议让四本预算变为一本预算，才能真正实现全口经预算。

二、绩效预算管理缺乏科学实用的操作平台

预算需求导向为何？财政资金分配的因素法如何保持平衡？似乎没有一个完全的科学合理的方法？“会哭的孩子有奶吃”，这是我们多年管理预算单位的一个直白的感受。在2015年中编制2016年绩效预算时，尽管事前有会议讲解学习培训，但是在实际操作中预算单位财务科和项目办互相推诿，报出的绩效预算难强人意。因为没有统一的口径和标准，业务处室专管员也不知如何审核，最后只好一锅端给部门预算审核中心。因为各单位的资产财务基本情况不同，业务不同，职责分工不同，所以没有一个放之皆用的绩效预算编制方法。建议本级财政会同计算机信息中心等相关部门，共同搭建软件操作平台，进一步加强绩效预算管理的技术支持。

三、规范管理地方债务缺乏科学合理的数据测算

新预算法颁布之前，地方债务借债单位对报送债务报表一般是抱着打太极拳的招式应对财政的报送要求，有的还振振有词的说：“你们财政又不兜底，还要我们报送债务，有必要吗？”至于地方债务的用途、规模、偿还保障等一直是底数不清，暗室冲洗。新预算法施行以来，通过审计，甄别确认了地方债务。伊犁州本级地方债务2013年是6.76亿元，2014年是12.78亿元，2015年是15.9亿元。2014年增长89%，2015年增长24%。地方债务的不断突破，原因是方方面面的，不能说存在就是合理的，如果不加以规范控制，寅吃卯粮，会后患无穷，但是在现有的财力不能满足支出需求，如果绝对的压制刚性支出，否则会导致本地宏观经济失调，散失宝贵的发展机会，也不能实现地方百姓的“收获幸福感”。所以，在风险和机会成本中寻求一个最佳点，才是地方债务明智的选择。州本级的地方债务已是“债务老虎”被关进了法律的笼子里，最佳或者最高债务风险限额，还没有一套科学合理的测算体系。建议通过构建地方政府债务规模控制的综合指标体系，明确本级地方政府举债的“警戒线”。

四、教育部门预算外资金仍然体外循环

由于本级财力保障有限，还有教育部门的支出法定增长硬性规定，本级预算管理对本级单位教育口的预算外资金实行了体外循环的管理办法，本级没有确定体外循环的最后限制日期。资金体外循环有暂时之难，有缓兵之计，但绝对不是长久之计，对于资金的高效安全管理都不是明智的选择。建议尽快出台关于教育部门的经费保障机制和将预算外资金全额纳入预算内管理的办法。

五、项目预算编制仍有空间

本级部门预算的编制分为基本支出和项目支出，基本支出的人员支出就是人头费，以人事局批复的工资为依据，年中根据人员变动，办理人员预算追加减审批；在2015年编制2016年部门预算时硬性要求，项目支出应当编制绩效预算，以绩效预算的评分制决定安排当年项目支出，但是最终没有采用绩效预算编制的项目支出。原因有二：一预算单位编制的绩效预算质量参差不齐，无法统一衡量；二各业务处室之间，很难平衡关系，最后实际采用的还是上年固定基数。建议成立项目库的独立审核小组，和部门预算的编制分步同进，有目标的进行项目遴选，如果有必要，可邀请专业评估机构共同参与。

六、年中预算调整如何固化

新预算法明确规定，强调预算的刚性，年中超收不进行调整预算，可是在实际中很难操作。预算单位的理解配合很关键，如果操作不当，可能造成单位消极怠工，应收不收，应收短收。建议在没有更好的办法出台之前，暂时执行现有的调整预算，保证当年的财力入库为安。

七、进一步加强预算绩效评价管理及分析运用

以预算绩效评价作为来年编制部门预算的主要依据，实际操作中有一个明显的时间差异。比如2016年的预算绩效评价要到年底执行完全年预算才能有结果，12月底又要忙着年终决算，能收集全部的预算绩效评价只能是2017年头了，而部门预算是在2016年中提前编制的，所以时间上有较大的差异，不能顺利的衔接。建议将预算绩效评价程序化机制化并形成最终的评估结果记录档案，作为以后单位申报预算的信用等级依据。

八、预算公开的透明度和范围有待扩大

本级部门预算的主体责任是预算单位，但是单位主体职责不强，预算公开的积极性较低。对预算公开的媒介也没有统一的标准，对保密数据的认定也缺乏准确的认定。公开的内容是按照自治区要求的统一格式公开，但是非财务信息的公开怎么公开如何公开，没有一个可操作的执行标准。建议将执行预算公开与单位的绩效考核惩罚制度挂钩。

虽然预算法素有“经济宪法”之称，但是在我国第一考“司法考试”中，在总分值中所占的分值几乎可不计，在旧法修改过程中，更是一分没有。分值并不代表重要性，只能说明考试的侧重点不同，也意味着旧预算法的滞后。旧预算法于1995年1月1日施行，在出台20年后，历经10年修法，4次审议，新预算法于2015年1月1日起施行。我的职业生涯是伴随着这部法在一直成长，从部门预算改革，到加强非税管理，实行收支两条线，国库收支集中管理，大平台，我都一一亲历。所以新预算法既是对之前财政改革的正名，又是对未来加强政府宏观调控，规范预算管理工作，推进依法理财，促进社会经济发展都起着“定海神针”的作用。