浅析国库集中支付改革中存在的问题及对策

蔡爱玉

摘要：建立国库单一账户体系，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位为主要内容的国库集中支付制度是规范行政事业单位收支管理，完善我国财政国库管理制度的客观要求。本文拟对行政事业单位实行国库集中支付中取得的成效及在实施过程中存在的问题作一些分析和探讨。

关键词：国库集中支付 改革 问题 对策

实行国库集中支付改革，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下公共财政管理的必然选择。太湖县从2009年6月份先确定20个单位作为国库集中支付制度改革首批试点单位，到2009年9月份全县158个县直单位全部纳入国库集中支付范围，2013年7月份设立乡镇国库集中支付中心，至此，国库集中支付在全县所有的行政事业单位全面铺开。经过近七年的探索，国库集中支付改革取得了一定成效，但也还存在一些亟待解决的问题。

一、实行国库集中支付改革的成效

（一）增强了财政的宏观调控能力，为国家供给侧改革创造了条件

过去，预算资金从国库按期拨付到部门或单位，由各部门或单位分散保存在各自银行存款账户上，造成大量的财政资金沉淀，同时也带来了国库资金紧张，政府重大项目急需的开支无力安排。实行国库集中支付后，单位的资金拨付与用款计划相分离，资金结余体现为指标结余，单位结余的资金在国库，有效地化解了国库资金紧张问题，为国家供给侧改革创造了条件。

（二）实现了财政资金使用的全过程监督，提高了财政资金的透明度

国库集中支付改革的实施，财政资金使用由原来的“中转”变“直达”，账户管理由分散到统一，对每一笔资金的支付进行全过程监测，对财政资金使用过程中的截留、挤占、挪用和其他违规违纪行为的发生能取到有效防范作用，提高了预算执行的透明度。

（三）提高了财政资金使用效益

推行国库集中支付制度改革从根本上解决了财政资金拨款环节多、在途时间长、信息反馈慢，无法及时掌握资金的运行状况，难以做出准确的判断的弊端，提高了财政资金的使用效益。

（四）实现了信息资源共享，提高工作效率，同时提高预算单位的财务管理水平

国库支付网络平台系统具有数据查询、搜索、汇总的功能，实现财政部门、代理银行、预算单位三家联网，要查询、掌握单位的相关数据，可以根据设定的权限对预算单位的有关信息进行筛选、分析、利用，使预算单位由过去的粗放式手工管理模式向现在的平台化数据管理模式转变，使财务管理工作更加科学化、规范化。

（五）降低了财政资金使用过程中的风险

实行国库集中支付制度后，财政预算部门、国库支付部门、代理银行、支出单位等多方形成相互监督、相互制约的有机体，同时预算的编制、执行、监督在财政部门内部的工作也是相互制约的，从源头上防止徇私舞弊。有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的产生，对加强财政支出全过程的监督和管理起了很大的保障作用，有效地降低了财政资金使用过程的风险。

二、国库集中支付制度实施过程中存在的问题

（一）对国库集中支付制度改革认识淡薄，理解不到位

国库集中支付改革的过程中，对少数部门、单位的利益有所触动。长期以来，资金的使用权和财务自主权都在单位，虽然行政事业单位财政资金是属于国家的，但财政资金拨付到单位后，由单位自行支配，财政资金管理脱节。实行国库集中支付后，由于认识上的不足，部份单位领导认为资金使用权及财务自主权得到削弱，财权上交财政，在资金使用上受到限制，对本单位的业务开展不利，因此主动性不强，甚至产生了抵触情绪。

（二）现金管理存在的缺陷

由于财政授权支付允许提取现金，自行办理资金支付，管理难度增大。笔者在工作中发现：一是一次提取较大数额现金，违反了《现金管理条例》规定；二是提取的现金频率和数额上限银行和财政部门都没有具体的规定。三是预算单位提取的现金如何管理、使用，财政部门难以监督，无法对提取现金的合规、合法性进行审核，现金使用在国库支付系统中也不能反映，造成现金管理漏洞。

（三）国库支付相关手续繁杂，行政事业单位支出成本增加

在财政直接支付时需要行政事业单位提供原始发票和合同等相关资料，需经专门的财务经办人员到国库支付中心来办理支付业务，有的乡镇离县城有100多公里，山高路陡交通不便，来办理业务的人员要到县城住宿，第二天才能返回。这不仅增加了行政事业单位支出成本，同时携带大量的资料也不安全，增加了财务风险。

（四）现行预算管理体制与国库集中支付有待进一步衔接

1、预算科目设置不够科学

预算的编制是预算管理的基石，审批、执行、决策与评估是在预算编制的基础上完成的，预算科目内容的设置是基础，目前县级预算和单位的部门预算支出项目中，预算编制内容不够科学，所列科目级次过少，很多子项和子目都没填报，往往只填到“类”、“款”、“项”，导致财政支付、监督控制不能到位。

2、预算准备时间紧，预算审批流入形式

一是在现行预算管理体制下，从编制预算“准备”、 “一上”、“一下”、“二上”、“二下”到最终预算编制完成经过五个阶段，大概不到4个月的时间。二是人大对政府预算的审查和批准一般在当年的3月份，未批准之前的预算执行活动不具有法律依据，导致国库集中支付活动缺乏依据。三是每年人民代表大会只有15天，审查预算的时间最多不超过一天，代表们没有时间仔细查阅预算草案，况且很多不是从事经济管理专业方面工作的，这样造成人大对预算审查走过场，使预算审批流于形式。

3、追加预算频繁

县级部门预算改革滞后，预算编制较粗放，财力紧张，很多部门及单位在编制预算时都以上年度执行状况的基数为标准，人均经费过低，导致经费紧张，项目支出列入预算较少，造成追加预算频率过高。

（五）财务人员的素质与国库支付的要求相差甚远

部份行政事业单位财务人员专业素质较低，会计人员无会计从业资格证书，会计人员更换频繁，鉴于以上原因，导致会计人员对国库集中支付制度相关政策在理解出现偏差，制度不能得到贯彻落实，难免在执行过程中出现偏差，增加了国库支付改革的难度。

三、进一步完善国库集中支付制度改革的对策及建议

（一）增强国库集中支付制度改革意识和会计责任意识

财政部门要通过各种途径加强对国库集中支付制度改革的宣传工作，增强单位负责人和财务人员国库集中支付制度改革意识，认识到国库集中支付改革的目的和意义。通过宣传和业务培训，使他们熟悉相关的法律、法规，强化单位负责人和会计人员的责任意识。

（二）规范预算单位授权支付业务

一是核定预算单位现金提取额度及一次提取的额度上限，减少授权支付中的现金支付结算业务，核定授权支付业务现金提取的比例及现金结算的范围、标准，提高支付透明度，加强财政监督。二是提高公务卡结算比例，如公务人员出差、培训等业务尽可能的用公务卡结算。

（三）健全国库集中支付制度体系，为改革提供保障

为依法推进国库集中支付改革，国家财政部门尽快制定和完善相应的政策、法律、法规。同时针对改革过程中业务层面出现的新情况和新问题，制订相应的配套措施，利用先进的信息网络技术方法，通过网上信息平台进行申报、审批，实现网上支付，提高国库集中支付的效率，同时降低预算单位支付成本，为国库支付改革提高保障。

（四）规范政府预算管理，提高预算编制水平

（1）规范预算准备环节。把预算编制准备时间提前，有利于部门或单位早谋划、早准备，做好各项基础工作。

（2）规范预算的审批。优化、规范预算审批，对人大代表和常委组成人员的结构要科学配备，要有一定比例的懂经济熟业务的工作者参与。将预算审批时间提前，确保预算审批的科学性和严肃性，建立专业论证、公众听证和询问制度，为国库集中支付提供法律保障。

（3）规范预算执行，硬化预算约束。一是完善政府采购预算制度。二是为确保财政部门能及时获得每笔财政支出的信息资料，并进行有效的控制和监督，财政部门、政府支出部门和银行之间必须建立协调的信息管理系统，确保国库集中支付体系的高效率、高速度、低成本运行。

（4）进一步推行预决算及“三公经费”公开制度，加强政府预算管理监督。推行预决算及“三公经费”公开，增强预算的透明度，提高公民参与热情，强化與论监督中的重要作用，充分发挥财政、审计部门以及社会中介机构在预算监督中的积极作用，依法办事，实现预算管理监督的规范化和法制化。

（五）稳定会计人员队伍，加强会计人员的业务知识培训

（1）促进财务人员队伍相对稳定，人事、财政部门要对各单位财务人员加强指导，引导单位依法、依规任用高素质财务人员，单位负责人不得视其喜好频繁变动财务人员。

（2）财政部门应进一步加大对在岗财务人员国库集中支付业务培训力度，提高会计人员的业务水平。

（3）在社会招聘吸收从事财务会计专业的大学毕业人员充实财务人员队伍，提高单位财务管理水平。

参考文献：

[1]《高级会计实务》编委会.高级会计事务[M].北京：经济科学出版社，2014

[2]财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见（财库[2007]51号）