对我国网约车监管的政治经济学分析——浅谈对网约车新政的思考

江 雪

(南京大学 马克思主义学院， 南京 210046)

对我国网约车监管的政治经济学分析
——浅谈对网约车新政的思考

江 雪

(南京大学 马克思主义学院， 南京 210046)

网约车，作为新型诞生的业态以它特有的方式逐步影响着人们的日常生活和出行。其中一方面，它依托大数据、云计算等互联网技术，让消费者出行打车有了新体验，创新了消费者的打车方式，叫车更加方便，候车更加省时，价格更具竞争力，选择更富多样化；另一方面，在资本和补贴的激励下，在高质优质的服务和较低的交易费用下，大量私家车涌入出租车市场，出租车市场竞争出现“白热化”，由于缺乏监管而造成市场竞争公平性的缺失和秩序的混乱；全国多地的传统巡游车出现集体罢工和抗议等群体事件，网约车司机肇事事件也屡见报端，带来了诸多的社会问题和交通安全问题。网约车不同于传统巡游车，它是应市场需求而生，趋利性的其最为突出的特点；但又与巡游车有着天然的联系，它又属于城市出租车的范围内，具有出租车公共性的特征。它是传统与现代结合的产物，是趋利性和公共性集一体的产物。政府出台的监管政策既体现了政府的智慧与能力，体现了政府为经济主体解绑，对创业创新的支持，对改革的坚定不移；又表现出当下多方利益交织的复杂性，政府进入改革深水区后改革的艰巨性。

网约车；政策监管；巡游车

网约车是指乘客通过互联网平台公司提供的智能手机应用软件，预约车辆实现点到点运输服务的出行方式[1]。网约车开创的典型“互联网+交通”的出行解决方案,缓解“打车难”甚至“打车贵”的问题。但随着网约车市场的野蛮生长，各地陆续出现传统巡游车司机和网约车司机的激烈冲突。据交通部最新颁布的《出租汽车经营服务管理规定》的定义，巡游车是指在城市处处可见的，乘客可靠路边招扬或是电话约车等打车方式招揽的出租车。国务院7月出台了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》后，北京、上海等5地于10月出台了该地的网约车营运相关细则。本文从政策监管的必要性、局限性以及如何有效的改革与监管三个方面浅谈网约车新政。

一、对网约车快速发展的原因分析

(一)网约车能够借助互联网技术获得较低的交易成本优势，这是使其市场迅速扩张的根本原因。

较低的交易成本优势不仅能够促使网约车平台通过获得较强的盈利能力，快速达成交易，提高乘车效率，还能够通过刺激需求市场倒逼供给市场的扩张，实现供需双方互动发展。较低交易成本的实现体现在两个方面，一是借助互联网技术获得的信息优势；二是借助互联网技术制定的透明定价系统。

1.强大的信息优势能够减少个体搜寻信息的不完全性，降低搜寻成本，实现规模经济，这是网约车平台盈利能力的关键所在。阿罗的信息理论观点认为由于个人之间利益相互冲突，且受到接受、处理信息能力的阈限，个人获取和使用信息的能力极为有限。而一个组织的作用在于能突破个人收集和利用信息能力的局限，通过信息共享，更大规模地利用信息来提高效率[2]。网约车平台就是这样的一种专门化组织，利用互联网技术打破时空界限，实现全国范围内的信息流通和共享，大大降低单个司机和乘客搜寻信息的成本，在同一网络平台上就能即时捕捉车辆的行动路线信息和消费者的需求信息，使得打车需求“一呼即应”，第一时间实现供求对接，同时大大降低了供给车辆的空载率和运营的盲目性。网约车市场就是将原有的断层割裂的出租汽车市场整体连接起来，实现了整个网络平台的规模经济，以需方市场倒逼供方市场的发展，最终形成供需双方良性互动的庞大交易市场。

2.透明的定价系统能够降低交易费用，提高搭乘效率，促使交易快速达成。汪丁丁认为，在同一空间中形成的共享知识分工和协调着人们的活动，每个人事先就知道其他人对他的行为会做出的反映，这就大大减少了个人决策中的不确定性[3]。在统一明确的市场定价下，单个车主无法左右和决定价格的形成和制定，这样消费者在未消费前打开移动终端就能够得知价格信息并做出判断，而当乘客发出需求信号时就代表交易已经达成。尤其是在城市的不断扩张，空间距离不断拉大的社会背景下，统一明确的市场定价，能够节约打车时间，减少在搭乘过程中的谈判协商环节，提高单个用户打车效率和整个社会车辆的周转速率。也正是由于交易费用的降低带来了打车效率的提高，才使得网约车市场深受消费者认同，快速实现发展。

(二)网约车缓解就业压力，提高个人收入是其供给市场迅速扩张的间接原因

亚当·斯密指出，随着行业数量的增加，这些行业会带来更多的工作机会[4]。作为新兴崛起的业态，网约车用“一根网线”串起了消费者和网约车司机，消费者的拥护和高额补贴促使私家车主不断进入红利高涨的市场，为私家车主提供了大量的就业机会，更提高了个人收入。以滴滴打车为例，仅上海市，2015年一年滴滴平台就给网约车司机创造了超过 33 亿人民币的收入，为40万余司机创造了就业岗位。在滴滴发展过程中，司机端初期奖励1.5倍至3倍不等，高峰时段2.5倍至3倍不等，3,4月单单有奖，不封顶；中后期补贴降低至1.5倍，每天必须接8单派单，奖励80～200不等[5]。高收入和低门槛刺激大量的司机车主进入网约车市场进行运营活动，以增加个人额外收入。网约车供给市场也因此迅速膨胀。

(三)网约车提供高质量的服务是其需求市场迅速扩张的直接原因。

只有优质的产品和服务才能赢得消费者的信任。网约车借助互联网建立起司乘互评机制，乘客可以对网约车司机的服务，车辆情况，驾驶状况做出评价。网约车平台将乘客评价与司机收益两者实行硬挂钩，以激励网约车司机提高服务质量，改善服务态度。同时，网约车车辆是家用型小汽车，车辆本身的质量和乘车的舒适度较传统出租车来说更高，在价格可以接受的范围内，高品质的乘车体验越来越受到消费者的偏爱。网约车利用高品质服务获得消费者的信任和支持，以扩展其需求市场。

二、对网约车监管的必要性以及现状分析

(一)对网约车监管的必要性

虽然网约车以较低的交易费用，明确的定价系统，实惠的交易价格，细致周到的服务，赢得了全社会的广泛认同。但是网约车市场导致原有制度失衡等问题已经出现，加强网约车的监管，打造权利公平、机会公平、结果公平的竞争环境已经刻不容缓。

1.网约车作为公共物品的本质属性决定了只有通过政府的监管才能发挥出最大的作用。出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式[6]。网约车虽然是新业态，但是它依然属于城市出租汽车的一种。作为具有既无排他性又无竞争性的公共物品，这决定了出租车行业单纯依靠市场机制无法实现全社会福利最大化的目标，反而由于市场失灵造成人们各种利益受损等问题。政府的监督和管理成为了发挥公共物品效率最大化的必要手段。

2.网约车在提高私家车使用效率的同时，也导致大量道路交通资源被占用。现代城市交通的首要矛盾是社会车辆资源的利用最大化和城市道路资源有限性之间的矛盾[7]。网约车虽然适当缓解人们“打车难”的问题，但带来了更大的问题——城市交通堵塞。网约车的营运需要占用道路资源，如果允许自由进入而不加以监管，则会出现“公地的悲剧”。网约车实际上是将过去大量使用率不高的私家车动员到马路上转变成营运性质的出租汽车为人们提供租车服务。根据高德交通大数据2015全年公报显示，以北京为例，营运车辆日均出行里程约210公里，而公众出行里程约20公里，其运营车辆对于道路交通资源的占用是非运营车辆的10倍[8]。而网约车的出现和高速扩张，势必会增加车存量的周转率，造成不同程度的城市拥堵。所以，为了缓堵，政府就需要对网约车进行必要的监管。

3.对网约车运营安全的监管缺乏制度性的硬约束，导致网约车司机犯罪的恶性事件时有发生。虽然，网约车平台对每一位网约车司机的个人信息、车辆信息进行审查，并能准确“锁定”车辆地点。但是随着平台容纳的私家车辆数量的指数型增长，平台的监管出现了诸多的漏洞，缺乏硬约束机制。有时由于事故发生时间与网约车平台工作人员工作时间不协调，导致警方和受害者家属无法即时得知行车路线以及司机身份信息等重要线索，出行安全得不到保障；网约车平台迅速扩张，也缺乏对司机和车辆资质的严格审查机制，导致整个网约车市场鱼目混珠，且网约车平台并没有明确平台，司乘各方的责任问题。此外，网约车平台也缺乏对消费者和司机个人信息的保护的硬约束，无法切实保障各方利益。

4.网约车为获取市场份额，开展恶性价格营销战，导致市场秩序混乱，市场竞争公平性缺失。以滴滴公司为例，2012年6月正式成立，于同年12月获得A轮300万美元的融资开始，陆续在2013年、2014年、2015年获得海内外多家公司的投资，滴滴公司的最高融资额达到45亿美元。这些在资本市场上获得的资本绝大部分被用到了优惠差价的补贴中。整个2015年，初期乘客端老用户红包10～30元不等，新用户40～50元不等；后期红包虽然收紧，但是免起步价，并将补贴转向家用型私家汽车[5]。网约车的趋利行为在高补贴措施下供给具有较大弹性，这一特殊性使得网约车并不能很好的缓解“打车难”的问题。以刺激消费者特定需求，进行排他性盈利活动为目的的不合理定价，不仅扰乱了正常的出租汽车市场秩序，而且使得传统巡游车市场供给在政府严格的数量控制下变得更加短缺，使更多小孩和老人以及不习惯用网络约车的群体日常出行受到阻碍，反而造成更严重的“打车难”的问题，造成社会公共服务的均等性缺失。

(二)对网约车监管的现状分析

出租车是一种政府向大众提供的公共物品，但是网约车和传统巡游车不同的是，它是由市场不均衡导致的一种寻利行为，所以政府对它的监管和规制显得尤为重要。

1.政府对网约车监管的有效性，首先体现在有效解决对网约车带来的问题。第一，高额的补贴和红利吸引了大量的私家车进入网约车市场，迅速发展的网约车供给市场给城市道路交通带来的风险不容小觑。被网约车平台动员到马路上的大量私家车，造成城市道路交通的拥堵，影响了整个城市居民的日常出行活动。所以，新规和地方细则首先对网约车的性质做出了明确的规定，地方细则更是将网约车定位为城市高端出租汽车，通过对车辆、户籍、车牌等具体限制对网约车数量进行间接的管理。第二，此次新规的重点之一是加强安全性的建设和监督。首先是对网约车平台和司机严格的资格审查。以北京为例，轻资产型网约车平台需要取得相关资质获得《网络预约出租汽车经营许可证》才可以开展网约车经营活动，重资产性网约车平台还需要为自有车辆申请《网络预约出租汽车运输证》；司机必须达到相应的许可条件，符合“五无人员”标准，同时必须通过考试申请《网络预约出租车汽车驾驶员证》后才能进行营运活动。在制度的监督下，多家网约车平台也开始增强平台对驾驶员的审查力度，清理不合格人员，形成政商间监管的良性互动。其次是对消费者和司机个人信息的保护。2016年10月23日正式启动网约车监管信息交互平台并开始推进与省市监管平台、网约车平台公司的对接和调试和信息的共享，建立数据安全管理制度，让采集、使用和保护个人信息有法可依，切实保障各方的利益。最后，新规明确规定网约车平台承担承运人责任和相应的社会责任并要求平台和驾驶员签订劳动合同，厘清了网约车平台在发展过程中的地位和必须承担的责任，切实保障平台、司乘各方的利益。 第三，是网约车的不合理竞价和补贴导致“虚高”的市场需求并冲击了其他相关行业，使得市场秩序混乱，政府也对这方面进行了规定，不允许有不正当的价格行为，但却保留了网约车自行定价的权利。政府在治理网约车问题上出台的相关政策不仅起到了监管的作用，担当起市场的“守夜人”，同时还给予市场主体一定的自由。在解决网约车带来的诸多问题上，还是颇具有效性的。

2.网约车政策监管的局限性。网约车对巡游车行业的冲击造成了原有制度的非均衡，因此，政府对身兼趋利性和公共性为特征的网约车实行监管是非常必要的。地方政府也因地制宜制定相关细则来规范网约车市场。但是，理想是美好的，现实却是“锋利”的。

3.“分业经营”这一规定使得传统巡游车行业改革缺失网约车这个强有力的外部激励，导致巡游车行业改革无法有效进行。国务院出台的最新指导意见规定，城市出租车包括巡游车和网约车[6]。但是，细则中的某些规定却有意要将网约车“束之高阁”。以上海市为例，上海对“合格”网约车其中一条规定是“燃油车辆轴距达到2 700毫米以上，新能源车辆达到2 650毫米以上”；那就意味着，网约车的车型仅限于中高端车辆，随之提高的自然是营运成本和车费。细则仅这一条规定，就将个性化公共交通服务的市场细分了。传统巡游车依旧负责原有的市场，而网约车只能在“高大上”的市场空间中为少数人提供服务。与其说是对网约车市场的限制，不如说是继续保护传统巡游车市场。如果说高额补贴对传统巡游车是短期的阵痛，那么稳定的消费偏好则是对其长期的冲击；如果说传统巡游车行业的强烈不满和其中潜在的社会风险是新规出台的直接原因，那么大规模的补贴抢占巡游车市场，触动传统巡游车行业利益，则间接促使政府尽早颁布新规以督导市场运营。出于这样一个背景，新规的原生基因其实已经注定带有不同色彩。所谓的“差异化定位”和“细分市场”在笔者看来则直接抵挡住了对传统巡游车改革的外部激励。传统巡游车行业经过多年的发展，积累了很多短期内难以解决的痼疾，根源即在出租车经营所有权，政府美其名曰“充分考量出租车运力规模和分担比例”，实则是尽量避免触及早已形成垄断性质的巡游车利益集团的核心利益。

4.对驾驶员户籍的限制导致网约车供方市场大幅度萎缩，间接打击并有效控制网约车发展。对出租车实行数量管控是道路交通安全顺畅的必然要求。但是，过度的限制却并不利于网约车的活跃发展。以上海为例，上海要求网约车驾驶员必须是“本市户籍”。据滴滴平台的统计，上海已经激活的41万余司机中，仅有不到1万名司机具有上海本地户籍；仅是为了数量管控，新的车轴距要求已经使得满足条件的车辆不足1/5，新增加的驾驶员资格要求也迫使大批驾驶员退出网约车市场，户籍的限制要求在网约车监管中显得多余又扎眼。所以，在笔者看来，地方政府的细则表面上看是维护公众的切身利益，实则却是代表政府利益的巡游车集团和代表新型市场力量的网约车集团之间的利益争夺。而政府出台的相关政策似乎更加维护巡游车的利益。而大幅度减少网约车的数量，既为政府减少了因行政监管花费的成本，减轻了政府的监管负担，又可以让网约车在政府规定的“圈圈”内活动。总而言之，必须在政府的掌控之下进行活动，而掌控并不等价于监管。所以，笔者认为网约车新规较好地体现了中国政府尊重市场运行规律，合理适度监管网约车，但是地方政府出台的监管细则却让人感到现实的血淋淋。

三、完善网约车监管的政策性建议

(一)政府应该创新监管方式，拥抱“互联网+”的新经济模式。习近平同志强调要加强信息基础设施建设，要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，以数据集中和共享为途径，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政[9]。政府要建立城市交通信息监测分析系统和平台通过网络技术和科技手段对城市核心要道实施全时段监控，通过大数据分析计算出城市居民日常出行的公共交通需求量，道路拥堵情况和居民的消费偏好等重要的数据，尤其是雨雪等恶劣天气和上下班的高峰时段，这样交管部门能够实时掌握交通运输信息，即时了解城市公共交通运输状态，用以指导接下来城市出租车运力的合理配置和调整，增强决策的科学性。

(二)大力改善城市交通基础设施建设，为网约车和巡游车创造公平竞争的环境。城市道路是有限的，稀缺的资源，如何合理有效地利用，对城市道路交通问题的解决至关重要。改善城市的安全状况，首先要平均路网负荷，加大发展公共交通，开通多条公交或是地铁线路，尤其是偏远郊区的公共交通的拓展。其次是拓宽城市道路，尤其是中心城市瓶颈路段，提高低级道路的利用率，取消占道停车等措施，增加道路的联通性，减轻主干道的道路运输负压力，有效解决道路拥堵问题[7]。

(三)充分利用网约车的“核心价值”，顺应共享经济的发展理念。赫尔南多·德·所托说过，“他们不是问题的根源，他们是解决问题的关键”[10]。网约车最有价值的部分是兼职司机。网约车的出现应该是灵活弥补巡游车行业的不足，提供有效的出租服务，而非在政府指定的市场细分里活动。网约车的趋利性造成它供给弹性很大的特点。如果政府可以通过网络技术将这一特点巧妙利用，并给予兼职司机政策上的激励，则既能缓解高峰时段的城市道路拥堵又可以将网约车价值最大化。兼职司机在一个城市出租需求量高峰提供出租车服务活动才真正体现出“共享经济”和“绿色出行”。如何将网约车真正用于解决城市交通出行的问题是非常值得政府监管部门思考的。

(四)政府应加大对巡游车行业的改革力度。政府对巡游车行业的数量控制导致整体出租车数量的增长赶不上城市人口规模的增长，不仅让人们感觉打车困难，还导致巡游车企业特许权租金变得越来越高。巡游车司机肩上沉重的“份子钱”，迫使他们更重视单位时间的载客率而忽视服务；更愿意在人群拥挤的城市中心和商圈巡游揽客而导致出租服务的不均衡，最终导致人们对巡游车消费偏好的下降和“打车难”问题，形成恶性循环的怪圈。笔者认为巡游车的改革从以下几个方面着手：

1.巡游车面临的问题是数量控制过于僵化，缺乏对运力的动态调整机制，导致整个行业的供给僵化[11]。将巡游车接入城市交通道路监管信息平台，并在每一台巡游车上配备联络设备，可以大大提高巡游车的载客效率，避免过高的空载率和盲目性，尤其避免拥堵道路和时段，而且可以依据之前监测分析的交通数据结果动态的合理的调整巡游车整体规模。

2.加强对巡游车企业的规制和监管，一方面监督企业向全社会公开成本和净资产回报率，并将此构成政府交管部门决定牌照动态投放的重要依据，同时完善出租车司机协会对企业的监督机制，为巡游车司机“减负”；另一方面，增加巡游车企业数量，控制巡游车企业自有出租车数量，通过期限制减弱巡游车企业的谈判能力，减少对政府的权力寻租。

3.实行动态的价格调整机制。很多城市物价上涨，城市出租车的价格却多年不变，这不仅加大了出租车的供给矛盾，司机收入随着恶化，迫使司机通过延长劳动时间增加收入，无形中增加了司机和乘客的安全隐患。

4.加强各方对政府决策和执行的监督来保障监管的有效性，防止政府失灵，监管失灵。要完善监督机制，形成行业协会、工会、社会大众对政府决策的监督，加快行政程序的立法化，建立完备的行政权力监督体系，对政府的决策形成硬约束，防止政府的政策会逐渐和增进公共福利的目标背道而驰，被少数利益集团绑架。

四、结论

中国政府为网约车的正名体现了监管层对新事物的重视，对创业创新的鼓励和支持。网约车的乱象随着新规的落实而逐步得到解决，逐步走向规范化。初见曙光的网约车，虽长路漫漫荆棘丛生，却不乏看出我国政府改革的初心。但是我们也应看到，改革一定会触及某些少数派和利益集团的核心利益，在政府改革的过程中，加强对权力的约束能够更好地保障决策的科学性和执行的有效性。网约车新规至少让我们看到政府对于改革的决心以及所付出的努力。目前，我国的改革进入深水区，我们的政府需要壮士断腕的勇气和决心才能打赢改革的攻坚战。也只有这样，政府才能真真正正地做到为经济主体解绑，维护市场的公平和稳定，当好市场运行的监管者和守夜人，为人民谋福利。

[1] 王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究,2016,(2):49-59.

[2] [美]肯尼斯·阿罗.组织的极限[M].北京:华夏出版社2006：27-28.

[3] 汪丁丁.制度创新的一般理论[J].经济研究,1992,(05):69-80.

[4] [英]亚当·斯密.国富论[M].北京:时事出版社,2014：64-68.

[5] [美]罗兰贝格.2016年中国专车市场分析报告[R].2016-03-22.

[6] 国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见[Z].国办发〔2016〕58号，2016-07-28.

[7] 黄少卿.专车兴起背景下出租车监管改革的思路与建议[C].东方早报-上海经济评论，上海交通大学中国发展研究院“安泰问政”政策报告第二期.

[8] 高德地图.2015年中国主要城市交通分析报告[R].2015-08-26.

[9] 习近平.各级领导干部要学网、懂网、用网[C].中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习,2016-10-09.

[10] [秘]赫尔南多·德·所托.另一条道路[M].于海生，译.北京:华夏出版社，2007:83-85.

[11] 宗刚.出租车市场的利益分配格局及对策[J].综合运输,2009,(4):28-30，48.

〔责任编辑：张 毫〕

2016-12-24

江雪(1992-),女，安徽安庆人，硕士研究生，从事政治经济学、市场经济制度转型研究。

F572

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1000-8284(2017)02-0099-05

社会热点论坛 江雪.对我国网约车监管的政治经济学分析——浅谈对网约车新政的思考[J].知与行,2017,(2):99-103.