取消特种设备使用许可 强化事中事后保障安全

张有斐

（江苏省扬中市市场监督管理局 镇江 212200）

取消特种设备使用许可 强化事中事后保障安全

张有斐

（江苏省扬中市市场监督管理局 镇江 212200）

特种设备事故85%左右发生在使用环节，无疑是质监部门监管的重点和关键，基层监管的主要工作是在特种设备使用监管。随着社会经济的高速发展，特种设备数量激增，基层监管力量严重不足，“人机矛盾”突出，县级局一般监管人员只有2-3人，而其中有1/3到1/2的精力花费在特种设备使用许可（注册登记）上。笔者认为，这浪费了宝贵的行政资源，其保障安全的作用又很有限，可以取消此项行政许可，用加强技术检查、监督抽查、严格执法、严肃事故查处等事中事后监管措施确保特种设备安全运行。

安全生产 特种设备 行政许可 改革

特种设备是社会生产和生活中广泛使用的具有较大潜在危险性的装备设施，直接关系生产安全和公共安全，一旦发生事故，将严重影响社会生产生活秩序。经过60年的发展，我国形成了覆盖8大类特种设备，涵盖设计、制造、安装、改造、修理、经营、使用和检验等8个环节的全过程安全监管制度，对特种设备实施严格的安全监管。随着经济社会的高速发展，特种设备使用数量剧增，而安全监管力量与设备快速增长的客观需要严重不适应。必须加快推进安全监管体制改革，创新监管方式和工作机制，使之更加科学、更加合理、更为有效，为经济社会发展提供保障。

1 基本情况

我国现有特种设备使用数量高达1100万台（套），还不包括气瓶和压力管道。万台设备死亡人数从2010年的0．67下降到2015年的0．36，但与工业发达国家相比，事故率仍然较高，重特大事故仍有发生，安全形势依然严峻[1]。全国特种设备数量从2011年到2015年底增长了69．86%，年均增长13．97%，远高于GDP的增速。江苏省扬中市是特种设备使用数量较少的县级市，2015年底设备数量也达6507台套，较2011年初增长了89．3%，年均增长17．86%。

特种设备使用环节是质监（市场监管）部门监管的重点和关键（85%左右的事故发生在使用环节），基层监管部门的主要职责是注册登记、日常监督检查、作业人员资格许可、高能耗设备的节能监督、安全宣传、应急管理、事故调查处理等。特种设备注册登记是重要的行政许可制度，也是基层监管部门的主要工作之一，其为保障特种设备安全状况持续好转发挥了积极作用。随着社会经济的高速发展，特种设备数量激增，以扬中市为例，2011年到2015年，每年特种设备使用许可数量最多的达912台，最少的也有449台，而县级局一般安全监察人员只有2～3人。虽然基层成立市场监管局，但专职的安全监察员必须要有1/3到1/2的精力花费在特种设备使用注册登记上。

2 使用许可制度的弊端

一是行政资源浪费严重。1982年，我国开展特种设备普查，摸清底数，全面建立使用登记制度是非常必要的手段，但当时每年的设备使用许可数量仅是现在的几十分之一。目前，基层监管面临新设备增长快，在用设备监管任务重，事故问责风险大等情形[2]，基层安全监察人员需要用将近一半的精力实施特种设备使用行政许可，浪费了宝贵的行政资源，削弱了使用环节日常监督管理，其保障安全的作用又很有限，得不偿失。以扬中市为例，每名安全监察人员要监管3200多台设备（发达地区高达8000台左右），造成“人机矛盾”突出，要实施有效监管必须从每年700台左右的行政许可工作中解脱出来。

二是把关效果不佳。特种设备注册登记不可能也不必要到现场进行实质性核查，而且其使用是动态的，保障安全的把关作用不大。同时，注册登记时进行的资料审查、数据录入等工作与检验机构的工作重复，绝大多数是无效劳动。

三是市场主体活力不足。经过开工告知、报检、监检等手续后，特种设备使用前或使用后30日内还要到质监部门注册登记，耗费了使用单位大量的时间和精力，阻碍了创业创新，束缚了市场主体的活力[3]，也不利于安全主体责任的落实，甚至有的使用单位错误地认为通过使用许可后发生事故责任是监管部门的。

四是不符合公共安全管理的发展趋势。现在的“全过程安全监察”制度的理论基础是事故致因理论，而新公共管理理论则强调政府部门的效率更高，处理更灵活，把一些公共管理职能让渡给社会组织，缓解市场失灵和政府失灵的问题。因此，完全可以针对设备特点和环节具体情况调整许可制度。一些发达国家政府只负责立法、授权、监督，具体许可和检验工作授权给技术机构，如，英国仅对从事特种设备监督检验的公告机构（NB）实施许可，德国仅对管道使用许可，日本仅对使用设备的合格证和人员资质检查。

3 对策措施

一是取消使用许可。特种设备使用注册登记是能够采用事中事后监督等其他行政管理方式解决的[4]。可以将其改为检验登记，有利于突出和落实设备使用单位的主体责任，在使用单位报检的基础上，由检验单位依法实施特种设备安装监督检验（依据法规需要的设备）或运行前检验（不需要安装监检的设备）后，将设备原始数据、使用条件等录入检验信息系统，并与监察信息系统互联互通。这样，减少了使用许可程序，由于有运行前检验（含安装监检），取消使用许可带来的监管风险是完全可控的。要强化检验监督，对使用未经运行前检验（含安装监检）特种设备的行为依据使用未经检验合格设备予以处罚，检验机构可采用政府购买服务的方式确定，主要是依据检验和服务质量确定，一个地区一类设备只能由一个单位承担，确保法定检验的有序竞争。特种设备在经检验合格后即可在定期检验有效期内合法使用。

二是完善法律法规。要修订完善法律法规、安全技术规范和标准体系，进一步明晰生产、使用、经营、检验检测单位和监管部门的责任；明确第一责任人和政府监管人员的责任界限；对不需要安装监检的设备、移动式设备，要制定运行前检验的安全技术规范和标准，着重检查设备的合法性、人员资质、使用条件、安全附件（设施）等情况；要增加对非法制造不合格设备等严重违法行为追究刑事责任的条款；明确委托、授权部分许可和监督检查给有条件的社会组织，解决政府监管过宽、过细、过度的问题；安全技术规范应以基本安全要求和管理要求为重点，用标准规定具体实现方式和技术方法，解决规范的规定过细、刚性过强、无法及时更新的问题。

三是强化技术检查。在各级设立公益类的技术检查机构（应为全额拨款的事业单位），特别是在县（市）级也应设置，因为基层是重点、使用环节是关键。技术检查机构主要提供行政许可和监督检查相关的技术性服务，重点抽查特种设备实际使用过程中的安全技术状况，定期检验质量抽查，事故调查分析与应急处置，风险监测等安全监察的技术支撑工作，一般不从事经营性检验业务[5]。应把熟悉法律法规、业务全面精湛、责任心较强的检验人员留在技术检查机构，要建立技术检查机构人员收入与当地经济发展相适应、与当地检验单位人员收入相匹配的绩效工资增长机制，以保持其队伍的稳定。同时，可以参考国外模式，由公益类事业单位以出资人的身份设立公益类国有企业，将检验和其它经营类业务剥离至公益类国有企业，把控公益类国有企业的发展方向，特别是督促其完成没有收益或收益较少的安全监管任务，实现两者业务上的良性互动。

四是严格督查执法。要不断完善安全生产综合监管与特种设备专业监管相结合、专业监管与分局基层监管相结合的工作机制[6]。推动建立特种设备安全多元共治、重大隐患挂牌督办和公告制度，加大各级地方政府（含乡镇）工作目标考核力度，充分发挥相关部门的联合监管作用。要努力实现从监管设备为主向监督企业为主转变，推进企业落实安全主体责任，专业监管（安全监察机构）重点是检查企业规章制度及其执行、隐患排查治理、应急处置措施、作业人员持证、设备的合法性（含定期检验）等情况，发现违规行为和发生事故严格依据法律法规处理，根据风险评估情况组织专项整治，解决突出问题，预防区域性、系统性事故风险。

五是发挥分局作用。市场监管体制改革后，基层分局为缓解特种设备安全监管的“人机矛盾”起到了一定的作用，但是，分局人员的专业结构、年龄层次、工作经历、任务繁杂等现况，很难在三到五年内承担特种设备安全监察的职责。可以利用分局地段清、人头熟的优势，通过短期培训，让其主要负责管理（程序）类隐患排查治理、技术类隐患跟踪督办、协助监督检查、查处违规行为等工作，以减少安全监察机构的大量事务性工作，解决特种设备使用环节安全监管中存在的突出问题。

4 结论

综上所述，取消特种设备使用登记许可是必要的、也是可行的。在全面深化改革的今天，已经具备了取消特种设备使用许可改革的政策基础和外部环境。检验机构的发展和信息化技术的进步也为取消许可提供了技术支撑和后续保障。我们应该深化行政审批制度改革，贯彻中央简政放权、放管结合的改革精神，下决心以取消使用登记为先导，推进特种设备使用环节的安全监管综合改革，加强事中事后监管，为促进供给侧改革、增强经济主体活力作出贡献。

[1] 质检总局关于2015年全国特种设备安全状况情况的通报[Z].

[2] 杨恒春，张有斐．增强特种设备安全监察有效性的思考[J]．江苏安全生产， 2009，(10)：41-42

[3] 符栋良．特种设备使用与监管的博弈分析[J]．化工装备技术，2013，34(2)：57-60.

[4] 席涛．市场失灵与《行政许可法》 —— 《行政许可法》的法律经济学分析[J]．比较法研究，2014，(3)：50-67.

[5] 质检总局关于印发《特种设备安全监管改革顶层设计方案》的通知（国质检特[2016]91号）[Z]

[6] 张立文，肖传冰．浅议特种设备使用环节分类监管[J]．品牌与标准化，2011，(12)：79-80.

Cancelling the Usage Permit of Special Equipment
Strengthening in the Courts and Afterwards Safety Guarantee

Zhang youfei
(Market supervision administration of Yangzhong City, Jiangsu Province Zhenjiang 212200)

About 85% accident of special equipment occurred during the usage, which is undoubtedly the key of the quality supervision departments of supervision. The main work of grass-roots supervision is to use supervision in special equipment. With the rapid development of social economy, the number of special equipment is increasing, grassroots regulatory power is in shortage, "man-machine” contradiction becomes prominent, county bureau of the general supervision has only 2-3 people, of which 1/3 to 1/2 is working on special equipment license (Registration). The author believes that this waste administrative resources, its security role is very limited. It is suggested to cancel the administrative licensing, strengthen inspection, supervision and inspection, strict law enforcement, serious accident investigation and other things in the post regulatory measures to ensure the safe operation of special equipment.

Safety in production Special equipment Administrative licensing Reform

X924．1

B

1673-257X（2017）03-0061-03

10．3969/j．issn．1673-257X．2017．03．011

张有斐(1965～)，男，本科，局长，工程师，从事特种设备安全监察工作。

2016-10-25）