关于进一步加强长江退田（垸）还湖的建议

文/纪涛

关于进一步加强长江退田（垸）还湖的建议

文/纪涛

长江经济带中游地区是国家的粮林鱼基地,也是重要的湿地保护区，同时承担着长江分、蓄洪区的主要功能。但近年来随着中游地区堤垸经济的发展，大规模围湖造田、筑堤修垸，导致湖泊自然调蓄能力大大降低，洪涝风险增加。1998年我国经历了世纪大洪水后，国务院适时作出了在长江中下游退田还湖的重大决策，也取得了积极成效。但由于退田还湖问题的复杂性，尽管该政策在制定前也曾进行过大量论证，很多后续问题尚未妥善解决，亟需总结经验、吸取教训，进一步加强管理，保障长江经济带生态环境安全。

1. 退田还湖政策实施进展及成效

国家高度重视长江中游存在的严重生态环境问题，在1998年长江大洪灾后发布了《关于灾后重建整治江湖、兴修水利的若干意见》，并提出“封山育林、退耕还林、退田还湖、平垸行洪、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河道”的32字方针。随后，由国家发展计划委员会牵头，制定了长江中下游地区“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”的规划。党中央、国务院要求，在3～5年内，对湖北、湖南、江西、安徽四省有计划、有步骤地开展平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作。地方层面，湖南省、江西省也先后制定了相关政策措施和工作实施方案，湖北省2012年出台了《湖北省湖泊保护条例》，成为全国首个湖泊保护的地方法规，2014年洞庭湖生态经济区规划得到国务院批准，正式纳入了国家发展战略。

总体来说，“退田还湖”工程的实施对防御洪涝灾害、保障人民安居乐业发挥了重要作用，在生态、经济、社会效益方面都取得了积极成效：一是增强了江河湖泊调蓄洪水能力，生态效益得到提升。退田还湖、移民建镇工程实施后，长江两湖湖面面积增加。其中长江干流恢复水面1420平方公里，增加蓄洪容积约53亿立方米，长江干流及各大淡水湖调蓄洪水的能力得到增强，平垸行洪、退田还湖承担了行蓄洪任务，使得夏季抗洪压力减轻，灾情减少，抗洪抢险难度降低。2016年湖北省对牛山湖实施破垸还湖，5000万立方米梁子湖湖水注入牛山湖，梁子湖水位降至21.36米保证水位以下，抗洪压力大大减轻，同时梁子湖与牛山湖连成一体，增强了湖泊自净功能、提升了湖泊水质；二是减少了救灾防汛开支，经济效益明显增加。平垸行洪、退田还湖、移民建镇使得灾情减轻，又使得抗洪前线的人力物力消耗大大降低，从而减少了国库不必要的开支，有利于资金的更合理利用。据报道1999年长江再次发生了大洪水，湖南省出现新中国成立以来第二高洪水位，但由于前一年“退田还湖”工程的实施，洞庭湖湖区有2.98万户、11.02万人免受了世代洪水之苦，84处堤垸实行“双退”，缩短防洪战线160公里，减少直接经济损失5.16亿元；三是保障了人民群众生产生活安全，社会效益影响深远。原来居住在易受灾地区的农民通过退田还湖、移民建镇集中迁往安全地区，避免了住房、农田、人畜被洪水淹没，如牛山湖破垸分洪共涉及1658人，均在破垸前完成了转移搬迁，解决了他们水困之患。“退田还湖”使得鄱阳湖湖区农民的居住条件得到了根本改善，不少农民搬进了新居，其中半数以上住上了两层甚至三层楼房，以往大水一来无家可归的情况不复存在。

2. 存在的问题

虽然退田还湖政策在一定程度上取得了积极的成效，但工程实施后还有很多后续问题尚需妥善解决。

（1）政策把握不足。一些地方政府对“退田还湖”政策内容理解片面化。首先，现有的“退田还湖”实施政策主要以蓄洪为目标的,而蓄洪仅仅是长江湿地众多生态功能中的一个，忽略了其他生态功能以及湿地的经济功能。这样，即使退田还湖增加了长江流域的水容量,却不能改变长江流域的生态环境。此外，“退田还湖”涉及将居民从堤垸中搬迁出来，但目前对垸区农民搬迁的一系列补助支持政策和后续安置、再就业问题管理尚不到位。再次，对“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工作本身也存在理解表面化, 缺乏后续的管理问题，不重视对退田还湖后的湿地以及原有的湿地进行保护与维持。

（2）缺乏资金统筹引导。“退田还湖”政策还面临着实施资金困难、各级配套资金不到位的问题，亟需国家层面加强资金合理调配、发挥引导作用。“退田还湖”中非集中性移民耕地不足，建房补贴费远低于建房成本，移民建镇的配套基础设施、建设投资明显不足。部分地方对移民的生计安排不足，尚未解决好农民的生产与生活来源问题。此外，针对迁退垸民的生态补偿机制尚未建立，国家缺乏对于补助资金的统筹引导，各省的配套资金也要及时到位，加强对资金使用的监督和透明度管理。

（3）部门协作管理不畅通。“退田还湖”是一个涉及生态安全、经济发展和社会稳定的三位一体的复合性工程，需要国家各相关部门统一思想、通力合作，构建多方协作的机制。而目前，我国针对河湖的管理主要是由各相关部门按照各自的职能进行分散管理，各部门之间对政策理解思路也不统一，组织实施缺乏有力的领导，尚未形成管理的合力。此外，目前“退田还湖”工作基本局限于长江中游省份, 而未与上游省份的“封山育林、退耕还林”和下游省份的“疏浚河道”工作结合起来，未考虑长江上下游之间的利益补偿和协作管理问题。

3. 关于进一步加强长江退田（垸）还湖的建议

二战后，一些发达国家逐渐意识到环境保护的重要性，纷纷开展了以退耕还湖还林还草为主要内容的生态建设活动，资金主要由政府提供补助。美国密西西比河1993年发生了特大洪灾后由联邦政府拨款2亿美元的专项经费用于密西西比河的生态恢复，成立了密西西比河上游保护委员会和下游保护委员会，提出了生态系统管理目标，其中湿地的生态恢复是重要的组成部分，在美国明尼苏达的北部地区，通过堤坝拆除恢复湿地面积逾1500公顷。莱茵河流域是欧洲人口最稠密、污染最严重的流域，为了恢复莱茵河下游河漫滩湿地的功能，政府下令将夏季的堤坝拆除，以使洪水能够顺畅流动，从而改善水质和动植物群落。以围海造田较发达的荷兰、日本等国，近年来也陆续放缓甚至放弃这项工程，开始让近海环境休养生息，还原海岸线和湿地。荷兰将河口三角洲部分围海造成的屯田还归于海，着手沿海湿地恢复工程，1990年由荷兰农业部制定《自然政策计划》，其中的“生态系长廊”计划就是要将过去的湿地与水边连锁性复原，建立起南北长达250公里的“以湿地为中心的生态系地带”，位于荷兰南部西斯海尔德水道两岸的部分堤坝被推倒，原先围海造田得来的300公顷“开拓地”再次被海水淹没，恢复为可供鸟类栖息的湿地。过去100多年来日本共围填海造地12万平方公里左右，目前日本海洋环境保护研究机构也正在研究恢复生态环境的方法，包括人造海滩、人造海岸、人造海洋植物生存带等。

长江“退田还湖”十几年以来的经验教训告诉我们，实现长江上中下游生态系统恢复与可持续发展必须在新的发展背景下主动转变观念与思路，贯彻落实习近平总书记关于长江经济带发展必须坚持“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”重要指示精神，以恢复长江江湖、湿地的生态功能为目标，以改革创新推进长江生态环境保护与修复，将山水林田湖草各自然要素有机结合起来，从源头改革“退田还湖”的模式、技术和制度措施体系，加强过程管理和评估考核，促进环境保护与经济增长的可持续发展。

（1）要强化顶层设计。在长江中游地区实施“退田还湖”还要与平坑行洪、移民建镇相结合，因此，需要国家层面出台一系列顶层设计，制定进一步加强长江中游退田（垸）还湖、改造堤垸经济的政策和措施。一是成立长江经济带“退田（垸）还湖”的综合管理机构，对退田还湖工作的执行主体、实施步骤范围、管理办法等进行综合管理，统筹建立协调上中下游和各部门协作的工作机制。二是成立专项基金，统筹原有各部门各渠道资金，加强资金合理调配，统筹用于退田还湖工程实施、退垸移民补助、后续保护管理，充分发挥资金引导作用。三是建议及早制定“退田还湖”实施有关的财政、土地、投融资等配套政策，切实解决退田后农民的生计问题。需要中央和省级财政加大补偿和安置资金的安排和统筹力度，制定统一的土地调整政策和移民的安置制度，充分发挥开发性金融“融资”支持力度，积极引导各类资本进入退田还湖生态保护和治理领域。

（2）要加强评估考核。“退田还湖”是一个涉及到社会、经济、生态等各方面问题的复杂工程，牵涉到中央政府、地方政府、农民等各利益主体，因此要对现有“退”“还”面积比例的适宜性、合理性进行评估，开展相关科学研究，制定合理实施方案，协调农田和湿地之间平衡协调发展。定期对“退田还湖”政策确定的重点任务、工程落实情况进行跟踪分析，加强督促检查。“退田（垸）还湖”的综合管理机构应定期会同国家相关部门和地方开展“退田还湖”实施成效评估考核，及时发现问题，修正实施方案。同时，建议各省相关主管部门要将“退田（垸）还湖”与农民切身利益相结合，制定完善退田还湖补偿制度和替代生计引导等一些切实可行的实施措施, 保证工程区内群众能够“移得出、稳得住、能发展、不返迁”，以充分发挥退田还湖工程对长江防洪的有利作用。

（3）要加大后续保护与管理。要使退田的成果得以维持，必须对“退田还湖”后的湿地进行后续的保护修复和管理。首先，针对退田（垸）生态恢复地区特点，因地制宜开展针对性的生态修复工程，将提升湿地生态系统整体功能和改善局部生态效应相结合，利用自然小河（湖）、人工湿地等单元连通湿地，保护和恢复完整的湿地生态系统。其次，在生态修复过程中，预留土地、房屋等设施用地，尽可能实现就地安排退田（垸）移民，构建人与湿地和谐共生的生态系统，通过转变农业生产方式和产业结构调整，充分发挥湿地生态系统的综合服务功能，形成湿地保护、水体养殖、水生经济作物种植以及相应地农林产品加工等产业链，切实解决移民群众安置和土地性质改变后的农民收入提高等问题，使农业生产、农村环境污染整治和湿地生态的保护得到协调发展，实现“以湖养湖”的良性循环发展。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.108