新时代生态环境管理体制改革和完善治理体系的路线图——专访中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅

文/王尔德

新时代生态环境管理体制改革和完善治理体系的路线图
——专访中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅

文/王尔德

10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会（简称党的十九大）在北京召开，习近平代表第十八届中央委员会向大会作了题为《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。

报告把美丽中国建设作为中国特色社会主义新时代建设的重要组成部分，王毅表示，这体现了五个重要的基本导向。首先是时代导向，在新发展理念指导下，新时代要求从高速增长阶段转向高质量发展阶段，形成绿色发展方式和生活方式；二是目标导向，使生态环境质量提升成为发展的一个重要指标，虽然任重道远，但要加速生态环境的根本好转，到2035年基本实现美丽中国目标；三是问题导向，进入新时代，优先解决人民群众感受最深的大气、水、土壤等污染和突出的生态破坏问题，并且在2020年前坚决打好污染防治的攻坚战；四是治理导向，美丽中国建设需要依靠制度建设和多方共同参与，提高全社会生态文明治理体系和治理能力的现代化水平；五是全球导向，不仅要建立美丽中国，还要为全球生态安全及全球环境治理体系改革作出贡献。

王毅认为，要实现“美丽”这一目标，不是短期的追求，而是一个需要长期努力、久久为功的过程，是民族永续发展的千年大计。美丽中国建设不是单方面的目标，还需要进一步研究细化；不能就环境论环境，而是一个综合的系统工程；需要融入“五位一体”的总体布局，转变发展方式，逐步形成美丽中国的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式和贸易方式。

报告在改革生态环境监管体制上，提出要“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。《中国环境管理》就此专访了中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅。

生态环境监管体制存在哪些问题

《中国环境管理》：所谓生态环境监管体制主要包括哪些内容？

王毅：广义地理解生态环境监管体制的职能，按类别分，主要包括自然资源管理、生态保护和污染防治。自然资源管理包括对水体、土地、森林、矿产等各类自然资源开发与保护的管理及监管；生态保护涉及各类生态系统结构、功能及过程的整体保护，包括生物多样性保护、生态修复等；污染防治可以分为水污染、大气污染、土壤污染、噪声污染、核与辐射污染的防治，以及温室气体减排等。这三个领域相互交叉、彼此联系，形成完整的“生命共同体”。另一方面，由于生态环境不仅有一般经营性资产的属性，更重要的是还具有公益性属性，并且具备多重的公共产品和服务特征，在明确产权及相关权利义务划分上存在很大难度。因此，要实现这些功能，政府需要在治理结构中扮演更主要的角色，即生态环境治理中的政府职能需要在以下几个方面发挥基础和主导作用：制度供给、资产管理、市场维护与特许经营及保护、行政监管、协同治理和生态环境公共产品供给。

《中国环境管理》：您如何评价我国现有的生态环境监管体制？

王毅：我国的生态环境行政管理体制，是在传统的土地、自然资源国有和集体所有制框架下，以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下逐步建立起来的，并伴随20世纪70年代末以来市场化改革和生态环境问题的不断出现，逐步发展形成现在的以政府主导和行政管理为特征的统分结合管理体制，具有按职能统一管理与分部门、分级管理相结合的特征。

在中央政府层面，我国的生态环境职能横向配置上存在两大问题。一是职能相对分散。自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、农业、林业等部门，虽然有利于根据资源属性进行专业管理，但也与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在各部门，在环保机构成立后，原部门的相关环保职能加上解决新出现问题的各种行政授权，使得“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，生态环境保护政策存在不平衡、不充分甚至相互冲突的局面。

二是开发与保护往往由一个部门管理，导致缺乏制衡的部门格局，而且资源和环境的商业属性与公益属性没有做明确区分，未根据各类资源的产权性质进行分级分类管理，产权归属不清、权责不明，资产管理和行政监管纠缠在一起，对公益性资源环境的利用和保护的监管明显缺位。从我国过去经验看，这种体制安排容易导致“重开发、轻保护”或者以牺牲环境为代价的后果，尽管近年来保护优先的战略方针得以提出，但在实践中由于积重难返，同时缺乏清晰的转型路径，短期内难以真正落地。

此外，当前央地间的事权划分也延缓了生态文明体制的改革进程。中央改革路径的优先次序及其准确贯彻实施有待加强，一些地方对中央政策的理解出现偏颇，特别是近年改革文件密集出台，文件数量多、专业性强，但出于现行法律和部门授权的限制，一些地方有选择性地推动改革，或者简单地采取“一刀切”方式加以贯彻；一些地方短期内找不到兼顾发展和保护的新发展方式，普遍反映“不知道怎样做才能改善环境质量”。一般地方及企业的环保能力不足，在处理政府和市场关系方面存在“放得下、接不住”问题，如社会检测机构在水质监测方面的能力较弱。公众对生态环保的关注大多停留在与自身利益直接相关的领域，公众环境诉求高而支付意愿低或自觉保护环境的实践相对滞后，做不到知行合一。

机构改革怎么操作

《中国环境管理》：报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，对此该怎么理解？

王毅：十八届三中全会提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责；改革生态环境保护管理体制，独立进行环境监管和行政执法；同时还提出建立国家公园体制。在2015年公布的《生态文明体制改革总体方案》中，上述安排体现得更加明确。因此，十九大报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，与之前的一系列改革措施是一脉相承的，并且明确了其在生态文明体制改革中的核心地位。

不过，十九大报告提出未来要设立的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，从改革方向看，自然资源资产管理与自然生态监管的分离是明确的，但监管部分由几个部门组成并不清晰。从理论上分析，针对公共产品的管理和监管并不需要完全分离，因此在现有条件下，成立自然生态环境的综合监管部门或相对分离，各有利弊，当然也可采取分步走的方案。

就自然资源资产管理本身而言，究竟是分别设立自然资源资产的管理和监管机构，还是在自然资源管理部门下设立相对独立的自然资源资产监管机构，也尚未形成共识。前者实现了开发与保护的较大程度分离，而后者仅实现了开发与保护的相对分离，由部委进行统筹。实际上，由于全民所有的自然资源资产往往可以发挥更多公益性，因此对此类资源的管理和监管是可以统一的，并根据分类分级管理进行制度设计。

从我国政治体制和历史经验看，在自然资源管理部门下设相对独立的自然资源资产监管机构，内部协调的难度依然较大。在这个意义上，分别成立自然资源资产的产权管理和行政监管部门更为合适，同时要区分经营性资产、公共性资产，厘清中央与地方的事权、财权、收益划分。

因此，建议充分梳理国土、农业、水利、林业等部门的自然资源资产管理职责，组建统一的自然资源资产管理机构，负责对土地等自然生态空间进行统一确权登记，对国有自然资源资产实行集中统一管理，行使国有自然资源资产所有者职责。在适当分离资产管理的基础上，根据所有者与管理者分开、开发与保护相分离的原则，组建统一的自然资源监督管理机构，负责国土空间规划、用途管制、执法监察、行政督察等职责。与此同时，还应在自然资源产权体制改革的基础上，把自然资源和生态环境保护所涉及的产权管理、市场管理与特许经营（保护）、行政监管进行“三位一体”的统筹考虑，并制定好税费价格等相关配套政策，从而确定总体改革框架及其优先序。

《中国环境管理》：报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。从机构改革的角度来看，如何处理国有自然资源资产管理、自然生态监管和环境保护这三者的关系？

王毅：依据个人理解，如果对山水林田湖草生命共同体也就是我们常说的生态系统进行系统治理和保护，完全可以将自然资源管理、生态保护、污染控制纳入统一的监管框架，除自然资源资产产权管理外，由一个部委进行统一管理和监管。污染防治部门，虽然涉及“污染攻坚”职责的分配与执行，但其职能的核心是监管，并且随着常规污染的逐步解决，监管的成分不断加大。

之前，考虑到我国现行的法律框架、历史沿革、改革方向与实践探索，我们在相关咨询报告中曾提出过“一委一部一局”的行政管理体制改革方案建议，即成立国家自然资源资产管理委员会，专门负责自然资源的资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职权；成立资源与环境保护部或生态环境保护部，统一负责资源开发、生态保护和污染控制的监管职能，包括统筹空间规划、开展用途管制，监管污染综合防治的执行及特许经营与保护等；同时，成立国家生态环境质量监测评估局，负责美丽中国目标的制定、生态环境质量的监测和独立评估。由于涉及的整合内容较多，可以采取统一方案、分步实施的做法。

如何构建中国环境治理体系

《中国环境管理》：十九大报告提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。对此，您有何建议？

王毅：生态文明治理体系首先是建立在世界各国环境保护实际做法和经验基础上。20世纪60年代以后，在历经政府、企业和各种社会主体间长期的对立与合作互动后，西方发达国家普遍建立了比较完整的环境保护法律和制度体系，构建起由中央政府、地方政府和各种流域、区域机构所组成的政府行政管理体制，并逐步形成由政府、企业和社会团体共同参与环境保护的治理体系。它是历史发展、社会实践和理论探索的综合体现。

其中值得关注的是，国际上环保市场专业化服务体系和民间公益组织体系已获得比较广泛的发展，各种市场主体和社会组织成为环境保护的重要支柱。多元化的环境保护手段也获得比较广泛的应用，环境产权交易、特许经营、信息公开、公众听证、公益诉讼等各种市场和社会化手段成为行政管制措施的重要补充。因此，我国的改革需要充分汲取国内外环境体制变革的经验教训，不能仅基于某个学科的教条或理论自洽，改革创新需要尊重历史沿革、成熟经验、地方实践和公共产品的市场过程与真实效果。

为此，应在充分总结试点经验的基础上，进一步突出改革的重点和优先序，制定明确的转型战略和路径，避免一刀切或急于求成的短期做法，不仅要解决突出资源环境问题，而且要找到替代解决方案和绿色新动能，真正实现绿色转型和形成绿色发展和生活方式。

涉及构建环境治理体系，除了在生态文明框架下统筹制修法、加强司法与相关能力建设，以及国务院行政体制改革以外，我有三条具体建议。

首先，在政府层面，建议推动综合、高效、协调的大部制改革，理顺部门关系。抓紧提出发改、财政、住建、工信等各部门的环境保护责任清单，解决政府各部门生态环境保护责任不清、效率不高的问题。中央层面研究建立推进生态文明建设的协调机构，增强各部门间的协作水平，进一步加强各项改革任务之间的衔接。

同时，组建跨行政区域、流域管理机构，进一步理顺中央地方关系。在重要区域和流域，逐步形成协调决策机构、行政执行机构、科学咨询机制、独立评估机构与统一信息平台相结合的治理模式。建议在跨行政区的重点区域，设立有中央主导的协调决策机构，成员由相关部委、不同区域主管省级领导等利益相关方组成，负责区域性资源环境保护事务的决策、协调和监督职能，制定区域环境质量改善综合规划；整合现有流域管理机构，探索实行流域综合管理，将流域作为完整系统，统筹水质水量规划和生态环境保护，协调调度全流域生产生活生态用水，实现统一高效的水资源保护和生态利用。探索和研究评估区域性、流域性环境综合管理立法的可行性，希望有关方面能研究和评估立法的可行性，并起草相关文本征求意见。

生态文明治理体制改革是系统工程，建议要结合地方政府能力推动改革进程。中央层面政策出台应注重政策解读，并加强试点示范推动改革深化，注重总结推广地方改革试点的经验。应建立依法问责和激励机制，不断完善和提高责任追究的科学性，在相对合理时空评价范围内对取得环保绩效予以充分鼓励。建议采取指导、培训和完善立法咨询过程等多方面措施，加快有立法权的地方立法能力的培养和提高，各地应能根据本地区实际，科学立法、优化修法、与时俱进，使地方生态环境保护工作有法可依，措施宽严适度。

其次，应更多采用市场激励手段，合理区分政府和市场的界限边界，同时加强政府监管。根据提升生态环境质量的核心要求，进一步推动制度整合，研究统筹排放许可证、环境影响评价、总量控制、污染排放标准、排污收费、环境税等制度；研究整合建设项目的环境影响评价、防洪评价、水土保持评价、节能节水评价等一些跨部门的制度安排，科学制定节能环保的综合评价方法和考核机制，改变企业反复接受各行政部门审查审批的局面，提高政府监管效率。进一步健全环境保护的市场环境，激发企业活力。

第三，建立健全社会参与的渠道机制，促进社会参与。全面推进信息公开，倡导全民有序参与和多元共治，提高公民环境意识，让每个人都成为依法保护环境的参与者、建设者、监督者。具体来说，一是完善社会组织和公众参与生态环境决策的机制，建立政府与社会各界的沟通协商机制，在政策周期的各个环节，进行充分协商，尤其是发挥居委会、街道办事处等基层社区组织与公众沟通的作用。二是落实环境保护法有关保护环境义务的规定，树立保护环境人人有责的法律意识，培育环境保护靠大家的文化氛围和绿色时尚，对公众实施精准化宣传教育，创造公众依法参与环境保护的适宜条件。三是充分发挥大众传媒和互联网的作用，有效开展舆论监督，正确引导公众对生态环境问题的科学认识，形成有效解决“邻避效应”的舆论环境，缓解社会冲突和矛盾；同时结合宣传绿色发展的激励制度，倡导、培养和形成绿色生活方式。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.020